全球经济治理：问题、改革与中国路径

摘要：“二战”后全球经济治理的体系随着各国经济实力的变化而变动。全球经济治理在稳定国际经济秩序、防范遏制经济危机等方面作出巨大贡献，但当前的全球经济治理还存在一些结构和模式等方面的问题。2008年金融危机后，全球经济治理进入深度变革时期。全球经济治理改革应当优化全球经济治理执行机制，发挥G20在全球经济治理中的作用，加强多边体制与区域主义的协调发展。中国应当积极参与全球经济治理，提高全球经济治理能力并依据本国国情提供中国方案。

关键词：全球经济治理；全球经济治理机制；G20；中国路径

全球经济治理是全球治理最重要的一环，也是中国参与全球治理的关键领域。梳理全球经济治理的历史演进过程，剖析全球经济治理现存的问题，提出全球经济治理改革的框架，研究中国参与全球治理的路径对全球经济治理的发展具有重要价值。

一、 全球经济治理的历史演进过程

全球经济治理是指国际社会通过协商合作、建立共识、确立规则等方式，保障合理、有序的国际政治经济秩序规范，并对全球经济事务与经济政策进行协调、指导、管理和干预，以实现经济短期稳定与长期增长。

全球经济治理的历史演进过程大致可以分为三个阶段。第一阶段是美国霸权治理时期（1944年～1971年）。战后欧洲和亚洲的经济遭遇重创，但美国经济实力迅速增长，国际经济秩序亟待重建。为尽快恢复“二战”后的全球经济秩序，美国建立了以联合国为框架、以布雷顿森林体系为基础的全球经济治理体系。布雷顿森林体系主要包括国际货币基金组织（以下简称IMF）、世界银行（以下简称WB）、关税和贸易总协定（以下简称GATT），这三者构成了传统的全球经济治理机制。布雷顿森林体系确立了以美元为中心的国际货币体系，这一体系终结了“二战”前经济领域的混乱不堪局面，结束了国际货币关系结束各自为政自由放任的局面，开始进入有序竞争和合作的阶段。但1971年，美国对外贸易产生巨额逆差，导致美国国际收支逆差进一步加剧，同时西欧主要金融市场出现抛售美元、抢购黄金的狂潮。同年8月尼克松实行的“新经济政策”以及“华盛顿协议”开始调整各国货币汇率，美元第一次贬值。1973年美国政府再次被迫宣布美元贬值，主要资本主义国家的货币对美元实行浮动汇率，标志着布雷顿森林体系的解体。

第二阶段是发达国家集体治理时期（1975年～2008年），形成标志是七国集团即G7（后扩大成G8）的成立。冷战时期美国经济实力相对下降，德、日为代表的几个西方国家实力上升，此时的全球经济治理思想重心逐渐转移到意识形态领域。20世纪70年代七国集团创立，后来美苏进入新一轮冷战，G7的协调机制由主要协调各国对外政策转变为统一立场一致对苏。1977年伦敦峰会七国集团确立，1994年俄罗斯加入，成为八国集团（G8）。1995年G7自提出全面改革国际金融体系改革以来，一直主导着国际金融体系的改革进程，等G8形成时期已经深入到全球经济治理的领域。20世纪80年代末90年代初，G7成为西方新自由主义在全球传播扩展的主要推动力量。G7/G8不断拓展议程表上的议题，深入参与国际事务并积极推动塑造新国际体系结构。G7在应对“美元危机”、布雷顿森林体系解体时曾起到过重要作用，但它缺乏明确的组织章程和行政机关，由于成员国范围局限和治理机制的缺陷，在遇到金融危机的时候往往力不从心。

第三阶段是发达国家与新兴经济体共同治理时期（2008年到现在），标志就是二十国集团（以下简称G20）首脑峰会的召开。2008年的金融危机，直接暴露出传统的全球经济治理机制的问题。这一时期全球经济治理特征就是多元化，治理主体扩大，治理思想多样，治理方式丰富。新兴经济体的话语权主动权上升，“华盛顿共识”的治理思想遭到质疑。由于传统的全球经济治理体系已与现存的国际经济格局不适应，并且不能满足全球经济治理的需求，因此许多新型的多边合作平台开始兴起，如G20、金砖国家等等。其中，G20遏制了金融危机并赢得国际广泛肯定，由一个边缘化的全球经济治理机构逐步走向全球经济治理体系的中心位置。2008年以来，G20召开的历次峰会都取得了举世瞩目的成果，为制定合理的全球经济政策和公平的国际贸易规则做出了巨大贡献。

二、 全球经济治理的主要问题

就目前全球经济治理的状况来看，全球经济治理的确取得了一定的成果，但还存在一些治理机制和治理结构等方面的问题，主要表现在以下几个方面：

1. 全球经济治理体系与国际经济格局不协调。随着各国经济实力的变化，国际经济格局也有所变动。新兴市场和一些发展中国家经济实力迅速提升，它们强烈要求参与全球经济治理，而西方大国仍然对全球经济治理霸占主导地位。尽管新兴国家和经济体也在全球经济治理中也取得了一定的话语权，但“二战”后的全球经济治理格局和权力体系结构并没有因此发生根本性改变，传统发达国家与新兴大国之间持续博弈，全球经济的管理机制与当前经济格局并不适应，而且这种管理机制往往对应的是权力等级关系。这对那些力量相对弱小或新兴的经济体有失公允，影响了全球经济治理的公平性和公正性。

2. 全球经济治理机制不够完善。全球经济治理机制包括决策机制和执行机制。当前全球经济治理执行机制主要有世界贸易组织（以下简称WTO）、IMF、WB等，但这些治理机制都面临一些问题。主要表现为新兴国家的投票份额较少、国际规则不够完善、运行机制缺陷明显、执行效率低下、缺乏独立性和自主性、易受政治因素影响、约束力较弱等问题。比如WTO内部的规则机制不完善，经常出现谈判多年而成果甚微的尴尬局面，同时WTO的贸易解决争端容易被一些成员国滥用，引发投机行为。全球经济治理决策机制主要包括G20和G8，两者的主要问题在于决策能力相对较弱，多元化特征導致成员内部观点差异较大，多国协商制使治理机制效率低下。另外，全球经济治理的执行机制和决策机制之间存在业务交叉和重叠问题，解决这种杂乱重复的问题也成为全球经济治理的挑战。

3. 全球经济治理的治理理念和价值多元化引发冲突。随着新兴市场和国家的崛起，新自由主义治理理念的主导地位受到挑战，新兴经济体为代表的多元发展道路引发国际关注，但还没有形成一个统一的认知。全球经济治理理念和价值多元化的结果导致在全球经济治理方面传统发达国家与新兴经济体之间会产生碰撞、冲突，就国际贸易等的相关规则在制定、决议、解释、执行等方面的竞争会更加激烈。

4. 非正式国家之间的政策协调容易影响正式的国际经济机制。非正式的国家之间的治理平台，如G7、G20，尽管它们不算正式的经济治理机制，涉及的成员国数量也不够多，但是它们却能够间接甚至直接影响到正式的国际经济治理机制。G20中讨论的议题如果涉及IMF、WTO、WB等的相关问题，讨论结果往往就决定了IMF这些正式的国际经济治理机制的结果。这就导致一些不在G20这种治理平台的其他国家失去对IMF等国际经济治理机制的信任，使其本身也产生合法性危机，从而饱受争议。

三、 全球经济治理改革框架

2008年金融危机之后，全球经济治理进入深度变革的时期，开始逐步由无序的状态朝着相对有序的方向改进。解决全球经济治理当前存在的问题，需要对全球经济治理进行改革。

1. 优化全球经济治理执行机制并对其进行修复和调整。提高以WTO为代表的全球贸易机构的治理效率，调整WTO的决策机制，约束贸易争端机制，提升协商解决政策的有效性，增强政策的约束力。强化IMF的职能权威，提高其运行机制的效率，尽快调整IMF的投票权和份额，并使其尽快生效。加强WB的援助职能、促进经济增长的职能，修复运行机制缺陷，提高决策层面与操作层面的契合程度，最终使成效不违初衷。在WB的援助项目上，针对附加条件谨慎商榷，不能对贷款国造成过重的负担。同时，要减少美国等发达国家对世界银行的影响，尽可能地实现公正和透明。

2. 大力发挥G20在全球经济治理中的重要作用。金融危机背景下，新兴国家的努力，G20数次峰会召開，IMF配额改革等重大问题得到讨论，G20超越G8成为国际经济合作新平台，全球经济治理由原本的发达国家主导转变为发达国家和新兴国家共同主导。G20要在全球经济治理变革中发挥重要作用，并应当积极转型。新兴市场和国家应当积极主动提出并控制议题范围，将议题限定在促进全球经济可持续发展上。调整G20的成员国准入规则，争取吸收更多的新兴市场和国家，改变G20的小集团属性，扩大G20的影响范围，提高G20的合法性。积极完善G20的决策机制，保持G20的独立性，减少某些霸权国家的干预和影响。提高G20的决策效率，争取在G20内达成共识，再将其推广到全球经济治理领域。针对G20所达成的一些政策，督促其落实到位，避免流于形式。强化现有的全球经济治理机制的效率，发挥IMF、WB等的有效职能，从而促进G20的治理机制顺利运行。

3. 加强多边体制与区域主义的协调发展。随着 WTO多哈回合谈判为载体的多边贸易进程的长期受阻，区域经济合作顺势发展，区域主义开始盛行，全球经济治理面临碎片化的风险。2008年金融危机后，区域经济合作的发展趋向是超大型区域自贸协定，最具代表性的就是跨太平洋伙伴关系协定（以下简称TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议（以下简称TTIP）以及区域全面经济伙伴关系协定（以下简称RCEP）。超大型区域自贸协定的实践在一定程度上强化了全球经济治理碎片化。TPP和TTIP的范围包括主要的发达国家和亚太经济体，所以当它们协商出新的国际贸易规则和标准，将极大地影响到全球经济治理体系。同时，由于发达国家在这种大型区域组织中占主导，这也将导致发展中国家的贸易与投资利益受到影响。在全球经济治理中，要维护多边贸易体制在全球经济治理体系中的基础性地位，在参与区域合作的过程中抵御碎片化风险。因此TPP和TTIP为代表的区域自贸协定应当规范运行机制，扩大本身的开放性，同时要尽力维护多边贸易体制，与多边贸易体制进行有效合作，甚至可以将区域经济合作中积极有效的贸易规则推广到多边贸易体制，塑造面向21世纪的国际经济秩序。

4. 建立“共商共建共享”为核心的全球经济治理理念。全球经济治理亟需核心理念的指导，而目前全球经济治理的治理理念复杂多样，缺乏核心理念的引领。因此要推动全球治理理念创新，弘扬“共商共建共享”为核心的全球经济治理理念。共商，是指共商合作大计；共建，是指共建合作平台；共享是指共享合作成果。全球经济治理必须要秉承世界各国无论大小贫富都应当有权利共同商榷全球经济问题的理念，要坚持世界各国共同建立起公正合理的全球经济治理平台的原则，要坚定世界各国都能够共同享有经济治理的成果的理念。因此，要推动变革全球经济治理体制中不公正不合理的安排，扩大新兴市场和国家的代表权和话语权，保证各国在国际经济合作中地位平等，推动全球经济治理规则更民主、更公平，使全球经济治理体制更完善。

四、 中国参与全球经济治理的路径

中国参与全球经济治理的态度比较积极，但西方发达国家总要求中国承担更多全球公共品责任，这给中国造成一定的压力。为了使中国更为有效地发挥在全球经济治理中的作用，提出以下几点建议：

1. 推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系。加快构建合作共赢的开放型经济体制，通过自贸园区战略建立国内高标准开放型新经济体制，推动深化中国与其他经济体的双向或多边开放，推动区域经贸规则的改变，构建区域合作共赢治理体系。继续提高开放型经济水平，大力引进外资和外来技术，进一步完善对外开放体制。积极参与全球经济治理和公共产品供给，坚定不移地提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，与世界各国构建利益共同体。推进各国经济全方位的互动，完善全球经济治理，使各国都能公平分享世界经济增长带来的利益。积极实施“一带一路”战略，加强政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通，进一步拓展深化区域合作的领域，争取沿线各国都能在“一带一路”的战略下受益。加强与金砖国家的合作，加快实现金砖国家互动模式和机制的改革，构建以金砖国家机制为核心的多层次、规范化合作机制。注重与新兴国家的经济合作，通过投资、贸易、发展援助等手段主动承担起带动新兴与发展中国家经济增长的责任。倡导共赢发展，以新的经济合作理念引领国际经济合作与发展，为全球经济治理提供积极的理念支持。

2. 积极参与国际经济组织的职能活动。中国是世界上最大的发展中国家，当前也已经成为全球第二大经济体，对全球经济影响力越来越大，全球经济治理体系的调整需要中国的参与和支持，中国有实力也有责任积极参与全球经贸规则的制定，改变世界贸易格局。积极参与国际经济组织治理，推动国际经济组织改革。主动参与WB、IMF和WTO等国际多边组织和机构的职能活动，促进全球经济的健康有序发展。积极推动国际贸易体系改革，反对各种形式的贸易保护主义，推动建立均衡、惠普、共赢的多边贸易体制。创新完善全球经济治理体制改革，使全球经济治理体制与当前的国际经济格局相契合，能更平衡地反映大多數国家特别是新兴市场国家和发展中国家的意愿和利益。总结和积累国际贸易经验和教训，推动全球贸易规则和政策的合理化，增强国际经济合作组织的有效性，推动形成自由开放、公平公正的国际贸易体制。

3. 利用G20机制扩大中国在全球经济治理中的影响。G20是中国倡导新型大国关系的重要平台，也是中国作为创始国身份参与的全球经济治理机制。通过G20中国与美国等发达国家实现了良性战略互动，也增加了在WB、IMF中的份额和投票权，在其他的国际经济组织中的影响力也得到提升。中国作为发展中国家和新兴市场国家的代表，理应增强参与意识，扩大利益交汇路径，减少贸易摩擦，提升发展中国家的话语权，走增量改革边际演进的道路。中国要提高G20的设置议题的能力，针对国际货币体系的缺陷设置议题，深化全球金融监管，善于提出于我国有利的议题，拒绝不利的议题，提高主导议题的能力。中国要加强与二十国集团各成员国的沟通和交流，共同建设好维护好G20作为重要的全球经济治理平台的角色，促进G20顺利完成从危机应对机制到长效治理机制的转变。

4. 提高深度参与全球经济治理的能力。各国的经济实力水平决定国际政治经济格局，强大的经济实力能为参与全球经济治理提供基础。中国应继续加快经济增长速度，进一步提升经济发展质量，转变经济增长方式，不断增强我国经济的创新力和竞争力。进一步完善市场经济体制，增强我国经济体制机制、政策法规与国际规则的耦合性。中国要鼓励对外直接投资，推动人民币国际化等战略，利用市场、资金等优势扩大与其他国家的合作，进一步加强与世界各国的经济联系。珍惜全球经济格局变迁的时机，争取在未来全球经济竞争中占据优势。培养精通外语、具有国际视野的管理人才，构建通晓国际规则、国际规范的国际化人才队伍，促使更多中国人进入国际化经济治理组织，提高中国在全球经济治理平台的话语权。

全球经济治理影响国际经济秩序，也关系到世界各国的发展和稳定。目前全球经济治理的机制和机构还存在问题，需要发达国家与新兴国家共同努力对全球经济治理体系进行改革。中国要抓住全球经济治理改革的机遇，积极参与全球经济治理，提高深度参与全球经济治理的能力，为全球经济治理提供中国智慧和中国方案。

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基金项目：国家留学生基金项目成果（项目号：201606360222）。

作者简介：王丽莎（1987-），女，汉族，山东省德州市人，中国人民大学国际关系学院博士生，研究方向为国家治理现代化理论。

收稿日期：2018-05-11。