推进城乡公共文化服务均等化建设的对策研究

刘惠音

[摘 要]城乡公共文化服务均等化建设是公共文化服务体系建设中的重要组成部分，是保障和改善民生，促进社会主义文化事业繁荣发展的必然要求。加快推进公共文化服务体系建设，促进城乡公共文化服务均等化发展，既是时代发展的需要，也是满足城乡居民文化娱乐需求的需要，是构建社会和谐发展的重大任务和内容。本文以哈尔滨市为例，对如何加强城乡公共文化服务均等化建设进行了探索。

[关键词]城乡公共文化服务 均等化建设 哈尔滨市

城乡公共文化服务均等化建设是公共文化服务体系建设中的重要组成部分，是保障和改善民生，促进社会主义文化事业繁荣发展的必然要求。随着社会的进步，农民文化意识逐步提升，对公共文化服务的需求也越来越旺盛，同时也更加注重和追求与城市居民同等的文化权利。因此，加快推动公共文化服务体系建设，促进城乡公共文化服务均等化发展既是时代发展的需要，也是满足城乡居民文化娱乐需求的需要，构建社会和谐发展的重大任务和内容。

一、哈尔滨市城乡公共文化服务均等化发展现状

哈尔滨市委市政府非常重视现代公共文化服务体系建设，并以文化兴市战略为指引，积极提升城乡公共文化服务体系建设水平，加强均等化建设，为保障全市居民尤其是农村居民的基本文化权益做出了积极有益的探索。

（一）城乡公共文化服务基础设施建设得到长足发展，服务体系不断完善

近几年来，哈尔滨市政府大力加强城乡公共文化基础设施建设，努力构建起市、区县（市）、街道（乡镇）、社区（村屯）四级文化设施网络，文化设施覆盖率和基础实施设备档次显著提高。第一，截至2016年年底，全市共有博物馆97个，文化馆（艺术馆）21个，公共图书馆18个，图书馆分馆49个，各类电影放映单位45个，综合档案馆19个，专业档案馆1个。第二，打造一批重点文化设施项目，如哈尔滨文化中心、哈尔滨音乐厅、哈尔滨音乐博物馆等。同时， 哈尔滨大剧院、群力音乐厅、哈尔滨群众文化中心、城市展览馆等一大批文化载体功能强的标志性城市文化设施进一步提升了哈尔滨市公共文化服务的承载能力和水平。第三，新建扩建和维护改造了道台府、南岗区博物馆、尚志碑林等公益性文化场馆，乡镇综合文化站建设工程持续推进。第四，文化信息资源共享工程、农家书屋建设工程都得到了有效推进。自2006年起，哈尔滨开始进行农家书屋建设试点工作以来，全市共建成农家书屋1882个，覆盖了全市所有行政村，覆盖率达到89.8%，进一步解决了哈尔滨市农村人口读书难、借书难的问题，有效提升了农村公共文化服务水平，为城乡公共信息资源一体化建设奠定了基础。

（二）城乡公共文化活动丰富多彩

近年来，哈尔滨市利用各种文化平台广泛开展公共文化服务活动，积极开展了一系列贴近城乡居民生活的社区文化活动、广场文化活动和乡村文化活动，这不但丰富了城乡居民的文化生活，同时也极大地促进了城乡公共文化服务水平的提升，为城乡公共文化服务均等化发展创造了条件。为了不断丰富城乡居民的文化生活，哈尔滨市坚持将公共文化产品和服务下移，逐步加大对基层群众的文化供给和服务，以农民文艺汇演、农民文化节、农村秧歌大赛等为载体，进一步繁荣村镇文化活动，不断满足了农村人口对精神文化生活的渴望和追求。

（三）城乡公共文化服务人才队伍不断壮大

随着公共文化服務体系建设的推进，哈尔滨市公共文化服务人才队伍不断壮大。目前，哈尔滨市市区拥有专业表演团队19个，其中市属有8个，县（市）级的有11个，全年向公众提供演出2000余场，群众性公益文艺演出1500余场，欣赏观众达300余万人。同时，农村地区在公共文化人才队伍建设方面也走出了一条创新之路，很多乡镇都根据自身文化特色，培养了一批具有乡村文艺特色的创作群体。如阿城的版画、巴彦的剪纸、通河的农民画、呼兰女子拓彩版画等地方特色创作都在全国打响了知名度，并先后在国内外举行展览和推介活动，这既壮大了农村公共文化服务人才队伍，同时也为城乡公共文化服务均等化建设奠定了人才基础。

（四）积极建立公共文化服务城乡联动机制，完善公共文化场馆总分馆制

1.加强横向联动，推进城乡间的文化交流。自2014年开始在全市开展“群众文化交流”活动，每年各县区至少开展2次到外县区的群众文化交流活动。

2.加强内部联动，推进文化资源共建共享。一方面通过制定灵活的人才政策不断加强人才间的交流与学习；另一方面，积极加强文化资源共建共享，全市建成6个文化共享工程支中心、104个乡镇（街道）基层文化共享工程服务点和1413个村居文化共享工程服务点。

3.推行文化馆、图书馆总分馆制建设和农家书屋与县（区）图书馆通借通还建设。以市县级文化馆、图书馆为中心，推进总分馆制建设，加强对农家书屋的统筹管理，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通，从而有效打通公共文化服务“最后一公里”。

二、哈尔滨市城乡公共文化服均等化建设存在的问题及原因分析

“十二五”期间，在哈尔滨市委市政府的高度重视下，全市的公共文化服务体系建设取得了显著成效，覆盖城乡的公共文化设施网络初步建成，公益性文化单位的活力明显增强，基层公共文化服务资源总量不断增加，但与此同时，城乡间的公共文化服务发展水平差距却逐渐拉大，农村群众日益增长的文化需求无法得到满足，极大地影响和制约了哈尔滨市城乡公共文化服务体系均等化发展的步伐。

（一）城乡公共文化基础设施建设差距较大

受经济发展水平等因素的制约，农村的公共文化服务基础设施建设水平远远落后于城市的建设水平，非均等化发展现状十分明显。与城市丰富多样的公共文化服务基础设施相比，哈尔滨市农村地区的基本公共文化服务资源和设施显得非常贫乏，主要表现在：第一，农村地区文化馆、文化站的数量不仅少，而且设施设备陈旧，破损严重，整体水平远远落后于城市的文博馆建设。目前全市拥有各类博物馆、纪念馆、文化馆等百余座，但大多分布在主城区，农村几乎没有一座比较像样的文博馆，差距非常明显。第二，从图书馆的藏书量来看，县（市）图书馆馆藏量不足，种类不全，图书陈旧，根本无法满足农村人口阅读报刊书籍的需求。第三，文化活动场地十分匮乏，能够为村民提供文化活动的场地十分有限。以农家书屋建设为例，全市很多乡镇在农家书屋建设中都遇到了无处可建的难题。由于没有适当的文化活动场地，很多农家书屋都只能与乡镇或村委会办公室合用一室，不仅面积窄小，而且十分不方便，一定程度上影响了村民参加公共文化活动的热情和积极性。

（二）城乡公共文化服务人才队伍建设水平差距较大

人才是发展公共文化事业的关键。哈尔滨市城乡间公共文化服务发展存在差距最大的原因之一是人才建设方面的非均等性。目前，全市农村文化人才队伍建设的滞后发展，是导致城乡公共文化服务体系建设非均等化发展的重要原因之一。与城市相比，农村地区的文化人才从质量、数量、工作能力和水平等各个方面都存在较大差异。第一，农村地区文化人才的文化程度普遍偏低，工作人员素质和能力水平也相对较低，因此极大地影响了公共文化服务工作的开展和质量的提升。第二，农村地区的文化人才数量匮乏。目前，全市文化类人才数量相对充足，种类齐全，能够满足城市公共文化服务活动开展的人才需要。但农村地区人才数量匮乏，很多人员都是身兼多职，因此工作质量不高，效率较低，效果不好。第三，受经济发展水平的制约，农村地区在人才管理、吸引和招纳人才方面困难极大，尤其在人才待遇方面，条件比较艰苦，发展前景不够乐观，因此很难将优秀的文化人才留下，这也是制约农村文化人才队伍建设长远发展的重要因素之一。

（三）城乡公共文化服务体系建设资金投入不均衡

资金匮乏是导致城乡公共文化服务体系建设差距较大的重要原因之一，由于城乡公共文化服务体系建设资金投入不均等，导致城乡公共文化服务体系建设差距越来越大。调研发现，哈尔滨市对文化经费的投入没有明确规定，随意性较大，尤其各区县公共文化经费没有被列入财政预算。在没有经费保障和资金支持的情况下，农村公共文化服务体系建设开展艰难，尤其表现在基础设施建设、文化活动开展、日常工作维护等都缺少资金保障，因此公共文化服务体系建设的质量也很难提高，进而导致城乡公共文化服务建设水平差距越拉越大，差异极为明显。

（四）城乡居民参获公共文化服务供给的差距较大

因城乡居民的文化背景、教育程度以及能获得参与文化活动的机会都存在较大差异，因此直接影响和制约了农村居民参与公共文化服务活动的积极性和主动性。调研发现，影响和制约的原因有以下几方面：第一，农村地区群众获取公共文化服务的途径和渠道非常狭窄，与城市居民所获得的文化权益和保障存在很大差异。以收听和收看广播电视为例，农村地区与城市比较完善的数字网络系统相比存在较大差异，很多乡镇村屯能够接收的电台和电视台都有限，仅能观看和收听中央电视台和当地电台的节目。第二，为农村提供的公共文化产品和服务内容陈旧，与农村居民的实际需求产生很大隔阂。随着农村经济的发展，农民对文化娱乐条件也发生很大变化，因此对文化娱乐的追求也逐渐提升，但很多时候文化下乡给农民送去的文化，无论是图书，还是文化活动都比较陈旧，很难满足群众艺术口味的变化。第三，农村公共文化服务内容与农民群众的现实需要错位。政府为农民提供的公共文化服务不是农民最需要的、最喜爱的，有些甚至脱离农村发展的实际，因此产生错位感，造成农民对公共文化服务的冷漠。第四，为农村提供的公共文化服务内容超出了农村群众的接受能力。城乡居民文化的发展水平是有差距的，城乡居民对文化的理解和欣赏能力也都存在差异。但有时政府为农村群众提供的文化服务却忽略了这一点，造成高雅文化水土不服的现象，导致农村群众感觉不适应、不喜爱，因此不愿意接受。

三、促进城乡公共文化服务均等化发展的对策建议

公共文化服务体系建设最鲜明的特征之一就是均等化，让全体公民都能公平享受到均等的公共文化服务，这既是建设公共文化服务体系的重要内容，同时也是公共文化服务体系建设的本質要求。习近平总书记在党的十九大报告中指出“要完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”。 加强城乡公共文化服务均等化建设，有利于缩小城乡文化发展的差距、整合城乡文化精神、加快我国城市化的进程，并对推动和谐社会的建设具有重要意义。因此，对城乡公共文化服务均等化问题应予以重视，积极解决目前城乡公共文化服务发展非均衡的现状，从而更好地保障农村群众的文化权益，进而推动公共文化服务体系建设向更高层次发展迈进。

（一）加强农村基础文化设施建设，缩小城乡差距

公共文化基础设施建设是农村开展公共文化服务体系建设的物质保障，是发挥农村公共文化服务作用的主阵地，更是实现城乡公共文化服务均等化发展的硬指标。第一，合理规划和布局。公共文化基础设施建设既要方便农村群众开展活动，提高利用率，同时还要因地制宜，合理布局，长远规划，坚决杜绝“拆了建，建了拆”的问题发生，避免资源和资金的浪费。第二，坚持标准化建设，全方位构建县（市）、乡（镇）、村屯三级文化、图书馆（站、室）以及电影放映院线体系，更加便于农民群众看书、看戏、看电影及参加集体文化活动。在现有条件下，积极改、扩、新建县（市）级文、博、图等馆院，争取全部达到国家规定的三级标准，同时争取“十三五”期间，全市乡镇文化站覆盖率达100%，扫除覆盖盲区。第三，积极整合农村地区现有的闲置学校、厂房等，为开展公共文化服务提供场所场地，解决目前很多农村地区因场地问题而无法开展文化活动的棘手问题。第四，充分发挥现有文化基础设施的作用，村级文化活动室、阅览室等要全年无休，尤其在农闲期间要免费开放。除了提供下棋、打球等娱乐服务外，还要积极举办各种适合农村经济发展，农民喜闻乐见的技能培训、科普知识讲座等，充分发挥好公共文化阵地作用。

（二）健全和完善农村公共文化服务人才队伍，解决人才发展不均衡现状

公共文化基础设施和文化人才是推动公共文化服务体系建设不可或缺的两大基本要素。目前，哈尔滨市公共文化服务人才突出表现在城乡间、区域间分布不均，数量和质量都存在较大差异。因此，要积极从公共文化服务人才的选拔、储备和任用等工作入手，切实改善城乡人才发展不均衡的现状。第一， 加大对农村地区公共文化人才培养。加强对基层公共文化队伍的培训，重点强化文化人才的业务知识、职业道德、管理能力和综合素质，从而建立起一支基层业务能力强、综合素质高的公共文化人才队伍，做到每个村、社区都能有文化活动骨干和文化活动组织者。第二，解决农村和基层文化工作人员的编制问题，提高工资待遇、福利待遇等，保证其工作环境的稳定，从而充分调动基层文化工作人员工作的积极性。第三，积极推进公共文化人才的选拔、引进、培训、考核机制，建立健全基层公共文化管理人才选拔任用机制。同时，发现和培养一批能够扎根于农村、服务农民的乡土文化能人、民族民间文化传承人，特别是非物质文化遗产项目代表性传承人，以及群众中涌现出来的各类文化人才和文化活动积极分子，积极发挥文化骨干的力量，以点带面，不断提升公共文化服务水平。第四，壮大文化志愿者队伍，积极争取社会各界力量志愿为农村的文化活动开展义务帮扶。发挥文化志愿者服务的积极作用，开展有特色、内容丰富的文化志愿服务活动，更好地提升农村公共文化服务水平，为实现城乡公共文化服务体系均等化建设奠定良好基础。

（三）提供更加丰富的公益性文化产品，促进城乡文化供给均等化

实现城乡公共文化均等化需要实现文化资源的共享，因此必须加强文化产品供给的均等化，加大城乡之间的文化建流，为农村群众提供更多更优质的文化产品，既满足他们对文化的追求，同时也是实现公共文化服务均等化的一条重要解决路径。第一，文化产品供给要选择适应农村发展，人们喜闻乐见的文化内容。要积极选送优秀的文化公益产品，以城带乡，以城促乡，发挥文化活动品牌的辐射和带动作用。在选择供给文化产品时，要充分考虑农民对精神文化产品的需要，选择他们喜闻乐见的文化产品，从而提高农民对文化生活的追求。第二，加强城乡文化交流，尤其要将城市的优质文化多向下输出，坚持办好每年的文化下乡、电影下乡、图书下乡等文化活动，既要保质保量，又要符合农村实际需要，从而激发农民参与公共文化服务的热情。第三，积极挖掘和利用好农村自身的文化资源、特色文化资源，如手工制作、绘画、雕刻等具有地方特色的文化，加强合作与交流，学習与传承，这既是培养农村文化人才队伍的最好契机，同时也是鼓励和激发农民参与公共文化服务建设的最佳途径。第四，继续加强农家书屋建设，补充书籍的数量，提高图书的实用性，加强管理，实现城乡资源共享。同时，还要以农家书屋为平台，积极举办征文、知识讲座、科普知识培训等形式多样的学习文化活动，不断丰富文化服务手段，拓宽服务范围，更好地满足农民知识更新的需求。

（四）拓宽融资渠道，建立均等化公共财政保障机制

长效的资金支持是推进城乡基本公共文化服务均等化的物质保障和重要基础。国内外先进国家和城市的发展经验表明，推动公共文化服务均等化建设，必须有充足的资金保证，因此为了改善文化发展环境，不断推进城乡间基本公共文化发展，必须健全公共文化服务经费保障机制，从而实现城乡公共文化均等化发展。第一，加大财政拨款，有效保证哈尔滨市农村公共文化事业发展所需经费。一方面，可通过直接拨款、税费减免、企业资助等各种形式有效拓宽资金来源渠道；另一方面，对农村公共文化服务建设资金可以根据实际情况分块设立，纳入各级政府的年度预算，做到专款专用。同时，将公共文化基础设施经费纳入各级财政经常性预算，从而有效保证农村地区各种文化服务和活动的开展。第二，要积极引导社会资金投入，全面拓宽融资渠道。积极鼓励社会力量兴办各类非营利性文化服务机构，采取购买服务、委托承办、项目外包、税收优惠、鼓励捐赠等形式引导社会力量提供公共文化产品和服务，促进社会资金对公共文化的投入，逐步形成以公共财政投入为主，社会投入为辅的公共文化的多元化投入体制。第三，完善公共财政体制，建立对农村公共文化事业投入的稳定增长机制。优化财政投入结构，市级财政要加大对县城及乡镇公共文化建设的投入，确保对县、乡公共文化建设投入的增幅高于同期经常性财政收入的增幅，市、县（区）要设立扶持农村公共文化建设的专项资金，用于支持农村公共文化建设。