承包地“三权分置”的理论实质及实现机制

韩文龙　朱杰

摘 要：承包地“三权分置”是我国农地产权制度改革的重大理论创新，落实所有权、稳定承包权和放活经营权是“三权分置”改革的主要内容。本文通过评述方法厘清了“三权分置”的理论内涵，结合实际案例比较分析了政府主导型、股份合作型、市场主导型三种不同类型“三权分置”实践模式的产权基础、治理模式和经济绩效，并就“三权分置”改革中的产权界定、“三权”关系、经营权流转风险防范和土地流转中的政府行为规范问题进行了进一步探讨。

关键词：三权分置；“三权”关系；治理结构；经济绩效

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2018）04-0012-10

一、引言

马克思指出“土地是一切生产和一切存在的源泉”[1]。我国自古以来就是农业大国，土地是维持人们赖以生存的物质基础，农村土地对于一个国家的发展尤为重要，农地制度的变迁更是影响深远。为进一步解决人地矛盾，中央在以往土地所有权与承包权“两权”分置基础上，提出了集体土地所有权、农户承包权和经营者的土地经营权的“三权分置”。最早，在2013年7月，习近平总书记在河北省考察农村产权交易所时指出，“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”。在此之后，2014年的中央一号文件①正式提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权”，拉开了“三权分置”改革的序幕。2015年的中央一号文件②着重提出进行农村集体土地确权登记发证，稳步推进农村土地制度改革试点。2016年的中央一号文件③明确规定农村土地承包关系长久不变，在此基础上稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法。同时，在2017年的中央一号文件2017年中央一号文件是指2017年2月7日发布的《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。中进一步落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。2018年的中央一号2018年中央一号文件是指2018年1月2日发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。文件在以往一号文件的基础上深入推进农村集体产权制度改革，深化农村土地制度改革，巩固与完善农村基本经营制度。“三权分置”是重大的理论和实践创新，研究其具体内涵和实现，具有重要的理论价值。本文在现有文献的基础上，对“三权分置”的理论内涵等进行了述评，比较分析了不同类型“三权分置”实践模式的产权基础、治理模式和经济绩效，并提出了“三权分置”中存在的一些问题，给出了可能的改进措施。

二、承包地“三权分置”的理论实质：一个评述

“三权分置”是实践探索的产物，是农村土地改革的又一次创新。自从2013年习近平总书记提出“三权分置“的思想以来，学者们进行了较多的研究。

大多数学者认为“三权分置” 是我国当期农地改革的重大创新，是集体土地所有权、土地承包权、土地经营权三种权利的分置。农村土地归集体所有，所有权是承包权、经营权的根源，承包权与经营权是所有权让出部分权能的产物（张占斌 等，2017）[2]，同时土地经营权只是从土地承包权中所分离出来的一项权利，政策制造者并无意新创造一个异于土地承包经营权的农户承包权，这次分离并不是对以往“两权”分置的否定，而是继承（管洪彦 等，2017）[3]。也有学者认为“三权分置”不单单是土地所有权、土地承包权、土地经营权的分离，而是别具深意。土地经营权是一种新型的权利，它既可以设定在承包经营权之上，同时也可设定在集体土地所有权之上（张旭昕，2018）[4]。同时，“三权”指的是土地所有权、土地使用权和土地经营权，而不仅仅是指土地所有权、承包权和经营权（翟帅，2017）[5]。

在“三权分置”改革过程中要明确三权的权能边界和相互关系，坚持以处置权为核心的土地所有权，以财产权为核心的土地承包权，以收益权为核心的经营权。“三权分置”是满足农村实际需求的新生产力发展的产物，是创造和发展“后现代农业”的历史必然选择。在“三权分置”改革过程中我们要紧紧抓住落实所有权、稳定承包权、放活经营权这三大主线，彻底激活农村土地这一庞大资源。

1.落实所有权

土地所有权的稳定一直是我们探讨的重要问题。在我国，土地所有权具有交易的禁止性、权利的可使用性、权属的稳定性、权能的可分離性等特征。在我国，土地使用权的主体是指“农民集体”，但是这一概念却是非常模糊的，在法律上土地使用权是属于集体经济组织的，但是乡镇、村委会、村民小组都可以对其进行干预，但是在法律上却没有明确的边界界定。这对“三权分置”的实现是极为不利的。不过，一些改革的指导已经对此作出了规范。比如，《深化农村改革综合性实施方案》中规定“落实农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的内容，这进一步廓清了农民的集体成员权，明晰了土地产权归属和集体产权主体[6]。

从现实的角度看，落实集体土地所有权，关键是要通过相关的集体成员制度明晰农村土地产权主体。明确界定农民的集体成员权需要对农村经济组织成员资格进行清晰的界定，农村集体经济组织成员权资格的确定就可以切实地保障在组织中成员的权利，进一步落实集体所有权。因而，落实我国集体所有权的重要举措就是明晰集体经济组织的成员权。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》进一步提出“科学确认农村集体经济组织成员身份”。在明确集体经济组织成员权的基础上，集体成员在农民集体内部通过行使各项自益权和共益权，使集体所有权真正的落实到每一个成员身上，实现集体所有权主体的明晰化和具体化。然而，我们集体经济组织成员制度比较缺乏，经济组织成员的权利得不到保障，权利主体模糊化、虚化。这还需要出台相关的法律法规，进一步明确集体经济主体权能属性。在“三权分置”改革的过程中，要牢牢把握农地集体所有的底线，坚持农地集体所有制是农地制度改革的前提，进一步落实集体成员制度，做实做牢集体土地所有权[7]。

2.稳定承包权

在1978年以后实施的家庭联产承包责任制“两权”分置的情况下，承包经营权指的是集体组织里的农户对集体土地有权享有占有、使用和收益的权利。在当时，农户是集体里的一部分，土地所有权归集体所有，集体里的农户有土地承包经营权，自主经营。

关于土地承包权的内涵，不同学者持有不同看法。一般观点认为土地承包权不是一种独立的权利，它仅是集体经济组织成员在分配土地时所产生的一种特定化的权力类型（朱广新，2015）[8]。其他学者如王小映（2016）和潘俊（2015）认为土地承包权已经是一种在承包经营权让渡一部分权利给经营权过后的权利类型，变为了有负担的土地承包经营权[9][10]。对于土地承包权的权利性质，学术界有两个主流看法。一方面，土地承包权应该是农户以集体经济组织成员为基础的，以承包集体土地为内容的综合性权利（肖鹏，2017）[11]。它主要包括承包土地、分离对价请求、征地补偿、监督、放弃等权能（丁文，2017；方婷婷 等，2017）[12][13]。另一方面，从《物权法》来看，土地承包权是一种特殊的用益物权。由于所有权是物权性质的，那么从所有权中分离出来的承包权也应当具有物权性质（张守夫 等，2017）[14]。同时张占耕（2017）对物权性质的土地承包权进一步区分，他认为经营性建设用地如果是集体组织自身经营使用则应该是自用物权，如果是非所有权主体使用则应该是用益物权[15]。

实行“三权分置”必须严格保护农户的土地承包权。一方面，要保障农户占有、使用土地的权利，当土地被征收时可依法获得补偿；另一方面，要继续延长农民的承包权长久不变，按照党的十九大报告的要求，家庭农户的承包权到期后继续延长30年，给农民吃上“定心丸”，给农业现代化的投资者带来稳定预期。

3.放活经营权

土地经营权的提出顺应了时代发展的需要。在“两权分置”时期，是集体所有权与土地承包经营权分置。农户享有承包土地经营土地的权利，农户“包产到户”极大地促进了农户生产的积极性，带动了农业经济的快速发展[16]。近年来，现代化、信息化、城镇化的发展，使得大量劳动力涌入城市，从而产生了大量了承包地荒置，因此中央提出了“三权分置”改革，一个重要的举措就是把土地经营权从土地承包经营权中分离。实施“三权分置”政策的主要目的就是要用活土地经营权，优化土地资源的配置，提高土地的利用效率。

对于土地经营权，学术界主要是对经营权的物权性质和债权性质展开论述。一方面，土地经营权是独立于土地承包权的一项权利，它的性质为债权而不是物权。经营权物权化难以驱除土地承包权的身份蔽障，违背了“一权一物”的物权法则，故经营权应当是债权（刘云生 等，2017）[17]。另一方面，土地承包权中分离出来的土地经营权是用益物权（孔祥智，2017）[18]。如果将土地经营权定位于债权，那么不仅阻碍了土地经营权流转而且对于同是物权性质的收益权和承包权来说是相互冲突的，故应该将土地经营权从土地承包权中独立出来，使其成为物权（赖丽华，2016）[19]。当然，也有学者认为“三权分置”下土地经营权的性质，要根据土地经营权流转的方式予以判断，经营权只有在土地流转并且当承包权和经营权独立的情况下，才能独立发挥作用（张克俊，2017 ）[20]。

土地经营权是伴随着“三权分置”提出而产生的，不管土地经营权是债权还是物权，它旨在盘活农村土地这一庞大资源。放活经营权就是在稳定承包权基础上，创新承包地经营模式，通过经营权流转、租赁和抵押等方式进一步提高承包地的利用效率。但我们在放活经营权的同时，还应当注意农村集体所有权不容动摇，不得损害土地承包权，耕地红线不能逾越等。

4. “三权分置”是重大的理论创新

随着我国城镇化、工业化、信息化以及农村工业化的快速发展，使得大量的农村人口向城镇转移，从而导致了承包权与经营权在实际上已经发生分离。据统计，截至2016年底，在全国拥有承包地的2.3亿的农户手中，已经有7 000万的农户转移了他们手中的承包经营权。全国耕地二轮承包完成确权面积4.7亿亩，其中35.1%的经营权已经流转给新型农业经济主体资料来源：中国农业部经济体制与经营管理司公布数据处理所得，网址：http：//www.jgs.moa.g ov.cn/txjsxxh/2 01801/t20180105_6134218.htm。。實际上，农户的承包权与经营权已经发生分离，那么怎么保障农户的承包权的权益，稳定农户的土地承包权呢？同时，对于新型农业主体而言，他们能否在土地上获得稳定的收益，他们的经营权能否得到保障？这些都是他们关心的重大问题[21]。当前的实际情况迫切要求相应的政策出台，“三权分置”正是在这种背景下产生出来的。“三权分置”是我国农村土地产权制度改革的重大制度创新。

首先，“三权分置”提升了我国双层经营体制，进一步解放了农村生产力。在1978年改革开放的初期，为了顺应农民群众的要求，我国实行了统分结合、双层经营的家庭联产承包制，以集体所有为“统”，家庭经营为“分”，极大地调动了农村生产的积极性。而“三权分置”的提出是在以前双层经营的模式基础上进一步丰富其内涵，在“统”依然为集体所有的基础上，多元化经营模式，由以往的家庭经营向农户承包多元化经营转移。这为我国农村基本经营制度注入了新鲜血液，激发出农村生产的持久活力。

其次，“三权分置”有利于增加农民的土地财产性收入。“三农”问题始终是党和政府关心的重大问题。在过去，农村的生产力比较低下，农民收入全部仰仗于土地收入。在城镇化的大背景下，农村人口逐渐向城镇转移，从而导致了农民土地搁置，这就需要在农村土地制度上进行创新，而“三权分置”的提出正是满足当前实际需求。一方面，它提高了农民的财产性收入，提高了人民的生活水平；另一方面，它提高了土地利用率和劳动效率，彻底激活农村土地。

最后，“三权分置”有利于实现农村的长治久安。“三权分置”改革不仅会对中国乡村社会的阶层重构以及乡村治理产生重大影响，同时也将理顺现有政治权利与乡村社会关系，进而筑牢广大农民群众的政治认同，实现社会稳定[22]。“三农”问题是我国亟需解决的重大问题，“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的关键是土地问题。只有很好地处理了农民与土地的关系问题，才能够理顺“三农”问题的历史逻辑和现实逻辑，找到解决问题的钥匙。

三、承包地“三权分置”的实现机制选择

承包地“三权分置”不仅要清晰界定权利边界和厘清楚权利之间的关系，而且需要创新实现机制。从全国范围来看，一些地方正在探索“三权分置”的实现形式，这值得从理论上进行比较分析和总结经验，以便更好地推进承包地“三权分置”改革。

1.实现机制选择维度

近年来，家庭联产承包责任制的双层经营模式在释放大量红利的同时，也带来了一些问题，归根到底就是承包地产权不明晰的问题。从制度经济学的角度来看，明晰的产权分配可以起到激励作用，同时提高资源的利用效率。在“三权分置”政策提出以来，全国各地进行着各种不同模式的承包地产权试点改革，其目的都是通过改革使产权更加清晰，提高承包地利用水平。一般的研究，对承包地“三权分置”的实现机制主要聚焦于落实所有权、稳定使用权和流转经营权三个方面。本文总结了承包地“三权分置”的三种模式，即政府主导型模式、股份合作型模式以及市场导向型模式，并就这三种产权改革模式从产权基础、治理结构、经济绩效三个维度展开分析，并贯穿于“三权”之中。

（1）产权基础。从产权理论来看，明晰的承包地产权制度对于提高承包地利用率，增加农民的财产性收入尤为重要。产权的核心是所有权。纵观建国初期到现今的土地所有权的转变，从私有制逐渐转变为公有制，符合我国是社会主义国家的基本特征，同时也满足广大人民群众的利益诉求。因此，必须毫不动摇坚持农村土地集体所有。在现今存在所有权主体虚置的情况下，这一点尤为重要。在政府主导型模式、股份合作型模式以及市场导向型模式这三种土地产权改革的模式中，不管是政府主导土地流转，还是股份合作形式的土地产权改革机制，抑或是市场为主导的土地流转机制，它们都是在坚持土地所有权为集体所有的原则基础上进行农地产权改革。马克思曾说过，农村土地产权制度是一种特殊的生产关系。家庭联产承包责任制的双层经营模式很好地契合了当时生产力的发展，因此推动了我国农村经济高速发展。然而随着生产力水平发展迅速，生产关系已与生产力水平不相适应，阻碍生产力发展，使得改革生产关系即对农村产权制度进行创新十分必要。产权是有效激励的制度基础，也是释放我国当前农村土地大量红利的依据。可以说，产权制度的创新为改变我国当前农村土地的“窘境”提供了捷径。

（2）治理结构。治理结构最早是为了解决“委托—代理”问题而产生的。威廉姆森认为，治理结构是对事后产生准租金的分配的种种约束方式的总和，主要包括：所有权配置、企业资本结构、对管理者激励机制等详见威廉姆森：《资本主义经济制度》，商务印书馆2002年版第183～225页。。治理结构可以理解为组织内如何进行权利分配与运营等的制度安排，一个组织要想有效运行，那么就应该解决内部权利分配与监督的问题。如果组织内部权利分配不清晰，监管力度不够，对于该组织来说将是巨大灾难。在承包地“三权分置”改革过程中，处理好权力分配，同时對权利分配主体进行监督是非常重要的。一方面，在承包地“三权分置”改革中，权利分配起到相应的激励作用；另一方面，配套的监督措施也应该同步实施。对于当前承包地改革的治理结构来说，就是要在集体所有权、农户承包权以及经营权主体三者之间找到均衡，在对相关利益者进行激励的同时，又对其相关行为进行约束。通过完善组织内部的治理结构，明晰各个主体的权利与利益分配。

（3）经济绩效。按照古典经济学的思想，经济绩效就是在市场经济的条件下，把有限的稀缺资源进行分配以获取最大的产出。一般认为，用最小的投入获得最大的产出是高的经济绩效。如果高的投入带来低的产出，则被认为是经济绩效低下。对承包地产权制度改革的三种治理模式进行经济绩效考察，就需要分析其投入的成本，以及最后产生的经济效益情况。对于承包地治理的模式来说，这要求考察其内部人员权利分配是否得当，利益分配是否得到了大多数人的认同以及是否带来高效的收益率。经济绩效考察不仅可以看到治理结构上的不足，而且有利于整合资源找到一个更好的治理模式。我国逐渐摸索出新型承包地经营模式，不断进行制度创新。对于一项制度创新抑或是机制创新而言，效果如何应该看其实施绩效。我国当前承包地问题，不仅需要产权制度创新，而且需要一定的实施机制来保证其顺利解决。各种实施机制的效果如何，就需要我们对其进行必要的绩效考察。

2.实现机制选择的案例比较

（1）政府主导型模式

在以前传统农业的生产方式条件下，农民的土地分布太过碎片化，导致农民对于土地的经营有过多不便。地方政府根据其实际情况，通过行政干预将土地集中起来进行统一流转。本文将这种由政府主导土地经营权流转的模式称为政府主导型模式。

案例1：河南省邓州市孟楼镇政府统一流转的案例案例引自于：农业供给侧改革|土地“三权分置” 孟楼闯出新天地，网址：https：//www.henandaily.cn/co ntent/fzhan/snjjiao/2017/0612/50014.htm。

2016年8月，针对孟楼全镇6.29万亩耕地，多是坡地且土地细碎，就导致了机械化耕作难、配套基础设施难、科技的投入也比较难等问题。邓州市政府和河南省国土厅依托邓州市国有资产管理办公室和省国土资源开发投资管理中心共同注资1亿元成立邓州市农村土地开发有限公司，通过该公司作为流转平台，以每年每亩600元的标准集中流转农户的土地经营权，再反包给新型农业经营主体。

在这场生产关系调整、土地经营权集中流转的改革中，土地所有权为集体所有，始终坚持着土地所有权归集体所有，承包权归农户所有，保证农民的基本利益不变，始终坚持着农田的性质不变。在“三不变”的基础上进行土地经营权的流转。这种承包地产权改革模式是由政府统一进行土地的流转，它在节约土地流转成本的同时也具有积极的经济绩效：一方面提升了耕地的利用效率，为规模化经营开辟了道路；另一方面，壮大了集体经济，提升村级组织的影响力、凝聚力和战斗力，同时也提高了农户的财产性收入。但是这种政府通过其行政手段进行的土地经营权流转模式的弊端也是显而易见的，如果在该种土地改革模式中缺乏对政府部门的监督，就有可能造成农户土地承包权丧失的情况出现，从而损害这种模式的经济绩效。

（2）股份合作型模式

土地股份合作型的模式，顾名思义就是农户以土地入股的形式，把分散的土地集中在一起，进行集中化、规模化的土地经营，该模式没有独立的法人结构，由合作社统一开发经验管理。农户通过以土地经营权入股，使农户自身从“地主”变成了“股东”。

案例2：湖南省临武县邹家村土地流转的案例案例引自于：农村土地流转三权分置成功案例，网址：http：//www.tuliu.com/read-54125.html。

湖南省临武县邹家村有148户、668口人，长期以来靠种植水稻、烤烟等传统农业勉强维持一日三餐，人均年纯收入不过2 000元；同时，村里的青壮年大都外出务工，使土地大量荒置。针对上述经济发展滞后问题，在2012年10月14日，邹家村召开民主决策大会，经过民主讨论、答疑解惑，村民们一致同意以土地入股形式流转土地，交由村集体经营管理。将全村的300公顷山地和22公顷的土地承包经营权流转到村集体。成立了邹家油茶林种植专业合作社和临武舜意土地专业合作社，由合作社统一地对土地进行经营管理。

在土地合作社这种治理结构内部的产权分配是比较明晰的，除了流转出去的土地经营权以外，土地所有权归集体所有，土地承包权属于农户。同时，机构内部也存在一定的监督机制，农民以经营权入股成为合作社的一员，对于合作社内部的行为决策起到了监督的作用。该种治理机构的经济绩效十分凸显，邹家村集体经济从2015年的2万元左右到2016年的8万元。这种合作社形式的土地经营权流转模式打破了以前土地荒置局面，统一经营管理土地，既提高了土地的利用效率也实现了家庭经济的零突破，提高了村民的收入水平。但是也有一些问题存在，比如合作社内部成员由农户组成，他们具有一定的决策局限性，再比如经过土地统一流转，规模化种植的农作物缺乏销售市场，等等。

（3）市场导向型模式

通过承包地产权制度改革，通过确权颁证，实现承包经营权和农村集体资产的抵押融资，打破农村产权对市场的桎梏。在市场导向型的这种模式下，农村产权制度改革是以“市场导向”为重点的。

案例3：四川省成都市温江区万春镇天乡路社区股改案例案例引自于：成都温江天乡路社区集体资产股改 借“壳”曲线入市，网址：http：//sichuan.scol.com.cn /g gxw /201506 /10208956.html。

早在2007年，作为统筹城乡产权制度改革试点，天路乡社区启动“两股一改”，将集体的资产量化颁证到个人。并且在同年的10月30日，通过将集体资产股份化，集体土地股权化，成立了天乡路股份经济合作社。合作社成立过后，由其统一经营、管理集体经济，并注册下设成都市卫鑫置业有限公司与市场进行对接，实施土地经营权流转，商业用房委托经营管理等。2017年6月，當地政府为村民配套了人均8平方米的商业股权用房，经营权交由社区招聘的专业公司统一经营管理。

温江天乡路社区的土地产权改革方案，它在成立股份合作社的基础上，更多的是引进了市场化的统一经营管理。在成立股份经济合作社以后，它的产权基础实质上是从以前的“共同所有”向“按份所有”发生了转变，但所有权归集体所有这一本质特征是毫不动摇的。这种土地产权改革的模式，是一种现代公司治理模式，有股东大会、董事会以及监事会等等，它具有独立的法人结构，具有明确的股权分配和监督机制。将集体土地进行市场化的经营管理，实质上是一种“市场导向型”的经营管理模式。这种模式极大地提高了土地的利用率，同时也带来巨大的经济效益。但是也有问题存在之处，即一旦将农民土地置于市场化之下，就要经受市场上存在的一些风险，比如说竞争的“优胜劣汰”，因此要保证持续性、可观性的经济绩效是非常困难的。

3.案例启示

我们通过上面三个案例分析了承包地产权制度改革实现机制的三种模式：政府主导型模式、市场导向型模式和股份合作性模式。上面的三种模式各有利弊，以此做一个对比分析。

（1）产权实现形式的多元化与巩固农地的集体所有制

在上述的三种土地产权改革的模式中，政府主导型模式仍然坚持土地集体所有，即土地所有权的“共同所有”。股份合作性的模式是农户以经营权入股成立股份合作社，农户按所占股份获得收益，此时的产权基础实际上已经发生了从“共同所有”向“按份所有”的转变。而市场导向型模式在股份合作从“共同所有”转变为“按份所有”的基础上更进一步，它具有独立的法人结构，通过以股份经济合作社为依托成立公司，进行现代公司化的经营管理。这三种模式实质上都是在保证土地所有权为集体所有的大前提下，多元化产权经营，在本质上也是放活土地经营权。

（2）治理结构的多元化与承包权的稳定和实现

政府主导型模式，是在政府主导下进行承包地的产权改革。由于它是由政府绝对的行政主导，虽然农户具有一定的监督作用，但是它的政策决定与监督管理是不均等的，农民往往处于弱势方，因此容易造成侵蚀农民利益的行为发生。股份合作型的模式是村民把自己的土地承包进行入股，成为股东。这种模式具有股东大会、董事会、监事会等等，农户对于该股份合作社的经营管理行为具有较强的监督作用，它与政府主导型模式“一家独大”不同，它是具有权利约束或者说是权利制衡的。市场主导型模式采取的是现代公司制的经营管理模式，相比于上述两种模式它的各方权利制衡更加合理，从而促进稳定农户的承包权，促进承包地产权制度的发展。

（3）土地经营权流转的多样化与经济绩效提升

这三种模式其实在当地实施的情况来看，都取得了不错的成绩。仅从监督机制的完善角度来看，越是有一个良好的监督机制，它的权利制衡体系更加完善、合理，就越能给农户以及集体带来更好的经济效益。如果从经营权流转方式多样化的角度入手，越是多样化流转土地经营权越能带来更高的经济效益。在市场导向型模式下，土地经营权的流转更加的多样化，所带来的经济绩效也更加可观，一旦经营权的流转方式出现多样化，那么它的潜在价值将会得到更大的发掘。总之，随着当前承包地产权制度改革理论的深入，生产力不断的发展，越能适应当期生产力的产权制度改革模式，越能得到更好的发展。

上述的三种模式是根据当前的不同发展情况所产生的，它们都对我国现期的承包地产权改革起到一定的借鉴作用。若从“成本—收益”角度分析，对于经济发展较好的地区，实行市场导向型的土地经营权流转模式，它的土地产权改革成本较低，更能促进当地经济的发展、激发承包地潜在价值；如果经济发展比较落后，实行政府主导型模式或股份合作型的模式是可行的，在这种模式下执行成本较低，往往会取得较好的收益。总之，各地在实施“三权分置”的改革过程中，应该“因地制宜”，找到适合自身的发展之路才是最为必要的。

四、进一步落实“三权分置”的思考

承包地“三权分置”在盘活我国农村土地，促进土地适度流转，实现农村土地规模性经营等方面起到了积极的作用，但是承包地“三权分置”改革中还存在一些问题，如部分承包地产权的模糊性、“三权”的理论内涵有待厘清，土地经营权流转的风险问题、土地经营权流转中的政府行为规范问题等。针对这些问题，笔者认为需要进一步思考和探索。

1.“三权”的界定问题

在产权制度方面，我国承包地产权制度具有一定模糊性的特征[23]。主要表现在两个方面：一是所有权主体虚置，在我国现行的法律中对于土地所有权主体的界定还是模糊不清的，仅仅明确是“农民集体”所有，并不具备严格意义上的法律地位；二是转让权不完整，在改革开放初期，土地经营承包权是不能进行流转的，虽然现在赋予农户在一定范围内可以行使转让权，但是承包地转为非农业用地是不允许的。

在改革开放初期实行的家庭联产承包责任制是土地所有权归集体所有，承包经营权属于农户，农户自主经营、自负盈亏。在集体拥有土地所有权的大前提下，农户可以根据实际情况进行栽种，一定程度地提升了农户生产的积极性，此时的土地所有权与承包经营权还好区分，但是在“三权分置”提出以后土地所有权、承包权、经营权之间的区分比较模糊，特别是承包权与经营权之间的关系。在改革过程中，土地所有权虚化问题逐渐显现加之承包权也面临着被经营权吞并的危机，这些问题都亟待解决。所谓“无规矩不成方圆”，应当从法律上对“三权”的权利属性与范围进行明确的区分，弥补“三权”关系在法律上的空白。

另外，推进承包地三权分置改革，就当科学合理地界定三权的权利边界，并适时修改相关法律法规，平衡承包权与经营权的利益关系。防止出现诸如经营权吞噬所有权与承包权、承包权与经营权“两权角力，一权虚化”的局面。加强经营权流转的价格、期限、程序的监管，保障农民利益，严格控制土地的用途。从国家战略上制定关于土地承包权的退出偿还机制，积极引导形成“集体土地所有权继续保留，农户承包权退出、经营权的放活”的格局。

2.土地经营权流转的风险问题

土地经营权流转，一方面可以带来农地的规模经营收益；另一方面，如果相关制度措施保障不到位，也可能会积累风险。对于农户自身来说，当农户自发流转土地以后，若遇到自然灾害而导致减收或绝收的情况，双方容易产生纠纷。当进城农民工失去工作以后，大规模的土地经营权流转会导致回归的农民工无地可种。入股后的“失地”“失权”的风险，一旦把土地经营权入股流转以后农户就不再享有经营权，农民处于“弱势”地位，其利益可能受损。对于新型经营主体来说，新型经营主体是对传统经营主体的替代，在变革过程中，存在着诸如农业关系调整、经营方式转变、思维模式转变等一系列问题。加之对于新型经营主体来说，它具有逐利性的特征，有可能在经营土地的时候跨越道德和法律的边界，带来一系列的社会风险问题。

要防范承包地经营权流转后的风险，一是需要严格规范土地流转程序，搭建规范的承包地产权流转平台，保障农户和新型经营主体的利益。二是需要建立土地流转基金，尤其是对利用经营权抵押贷款等方式放活经营权的，一定要建立相应的担保基金或风险基金，防止因承包地经营权抵押或贷款失败而给农民带来经济损失。三是要严格土地用途管制，防止承包地的非农化使用，尤其是要加强土地管理部门的责任，千方百计保障耕地红线。

3.政府的监管问题

在农地“三权分置”中，合理发挥政府的作用很重要。因为政府不仅是“三权分置”改革中制度体系的构建者，还是“三权”权能主体行为的监督者。实践中出现了一些政府监管和服务缺失难以保证土地流转履约的案例。土地流转确实有利于实现农业规模经营，为此，一些地方政府为了政绩，脱离地方的实际情况，以政府行政的方式强行进行土地流转。同时政府对于资本下乡的工商企业的实际情况，比如是经济实力、经营项目等没有进行严格的把关，最后导致“弃耕毁约”的情况出现。

因此，在承包地“三权分置”改革中，尤其是土地经营权流转中一定要规范政府行为。一方面，充分发挥政府在土地经营权流转中的积极作用，通过建立土地经营权流转补贴制度、完善社会保障制度、强化土地用途管制、完善流轉纠纷解决方式等做好土地经营权的有序流转，避免风险的发生。另一方面，规范政府的自身行为，土地经营权流转要充分尊重农民意愿，不搞诱导，不搞强迫，尊重承包地要素市场中各类主体的选择。

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Abstract： The "three rights separation structure" of contracted land is an important theoretical innovation in the reform of farmland property right system in China. The main content of the reform is to carry out the ownership， to stabilize the contracted right and to release the management right. This paper clarifies the theoretical connotations of "three rights separation" by means of commentary， and analyzes the property right basis of three different types of "three rights split" practice models， namely， government leading， share cooperation and market leading， by combining with practical cases. The governance model and economic performance， and the basis of property rights of "three rights separation"， the definition of property right， the relation of "three rights"， the risk prevention of management right circulation and the government behavior standard in the reform of "three rights separation structure" are further discussed.

Key words： three rights separation； "three powers" relationship； governance structure； economic performance

CLC number：F321.1 Document code： A Article ID： 1674-8131（2018）04-0012-10

（編辑：易 淼）