公务员公共服务动机与社会联系偏好的关联性研究——基于我国四地级市的实证调查

王浦劬 孙 响

（北京大学 政府管理学院，北京 海淀 100871）

一、引言

为人民群众提供优质公共服务，是全面正确履行政府职能的重要内容。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调指出，要把加强和优化公共服务作为政府的主要职责和作用，各级政府要加强各类公共服务提供。党的十九大报告指出，各级政府部门都要坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要[1]。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记强调：“在我们前进的道路上有许多困难和问题，究竟从哪里入手去解决问题，依靠什么去战胜困难？从不同的角度可以谈出不同的思路和方法来。但根本的一条，就是要发动群众，依靠群众。”[2]当前我国公共服务的城乡差异、地区差异较为明显，公共服务的均等化和公共服务质量有待提高。提高和优化政府公共服务质量的重要途径，就在于公务员密切联系人民群众，更加自觉地投身于联系群众、服务群众。

公务员行使政府公共权力，代表政府形象，与公民和企业直接面对面。公务员的社会联系偏好，特别是与群众联系的态度、与企业联系的尺度，直接影响公民对政府乃至国家的观点、态度和情感。密切联系群众，必然需要公务员具备爱岗敬业的职业道德、为民奉献的理想信念和勇于担当的责任意识。公务员缺乏为民服务的主观动因，从政初心衰减消退，就会造成理想信念和职业道德滑坡，联系群众不勤、对待群众不亲。而错误的“无利不起早”式的从政动机，则会导致公务员在公务活动中不能正确处理政商、政企关系，甚至演化为腐败寻租。

为了深入研究公务员的公共服务动机，剖析不同维度的服务动机对公务员社会联系偏好的相关性，本文采用公共服务动机理论，基于我国四个地级市的实证调查数据，从心理层面出发，解读公务员公共服务动机与其联系群众与联系企业的关联性，由此揭示不同维度的公共服务动机对公务员联系行为的影响，作为优化和提高政府管理质量与公共服务水平的参考。

（一）关键要素确定

公务员的公共服务动机是政治学与公共管理的重要研究领域。上世纪90年代，美国学者Perry和Wise在《公共服务的动机基础》一文中首次提出公共服务动机（public service motivation）的概念[3]，激发了学界研究公共服务动机的热情。

从理论逻辑来看，对公共服务动机的研究始于对公共选择理论的反思。公共选择理论的理性人假设认为，公共部门和私人部门的工作人员均受到个人利益最大化的驱使，在工作中，其社会价值和个人物质的需求是相同的[4]。

然而，这种假设难以解释经验层面上公共部门的众多利他和利公服务行为。很显然，公共部门从业人员在从事公共服务工作过程中，实际上受到不同方面理性和感性因素的影响。因此，对公共选择理论的反思，构成了公共服务动机研究的起点。

从时代背景来看，公共服务动机理论发端于社会对于政府的公共服务精神的需求。冷战后期，西方政府受新自由主义影响，公共精神日趋衰减，经济危机引发了政府的信任危机，政府迫切需要提升公共服务精神以重塑形象。因此，对公共选择理论进行修正，赋予政府雇员公共服务行为更多的价值意涵的公共服务动机理论，得到实际部门和学者的重视。

利用公共服务动机理论进行研究，必须首先明确公共服务动机的概念含义、价值维度、影响因素、测量方法及应用范围等关键问题。

1．公共服务动机内涵

自公共服务动机理论问世以来，学界就努力确定其内涵。最初的概念源于对公立部门与私人组织的对比研究，公共服务动机这一名词的提出者Perry认为，“公共服务动机主要流行于公共组织中，在公共领域倾向于做有益于他人和提升社会福祉的动机和行动。”[3]后来，学者们又各有所见，对公共服务动机概念内涵的看法可谓见仁见智。

综合既有研究，笔者认为，与物质利益考虑和追求、工作环境选择等利己主义理性因素不同，人们如果基于理想信念、价值判断和偏好追求等因素而选择从事公共服务工作，那么，这些因素就实际构成了其公共服务动机。相当多的研究表明，公共服务部门特别是政府部门，其从业人员具有更多的公共服务动机。因此，本文的主要研究对象是我国公务员尤其是地方党政系统的公务员（即中国政治话语中的“干部”），研究主题是公务员公共服务动机与其联系服务对象偏好的相关性。

2．公共服务动机维度和测量方法

从既有研究来看，对公共服务动机的实证研究大都基于问卷调查进行的，因而调查问卷的设计，特别是公共服务动机维度和路向的划分以及相应问题设置，对于研究具有重要意义。

已有的跨地区性研究证明，不同文化背景下的测量具有相同的科学性，均可以使用公共服务动机概念[5]。不过，在实际研究中，研究者应根据不同文化背景和国情社情，对测量维度和题目进行调整。目前，公务员公共服务动机的测量和研究，大都以美国学者佩里（Perry）教授早年编制的公共服务动机量表为基准蓝本，据此从“参与公共政策制定的吸引力”“对公共利益的承诺”“同情心”和“自我牺牲”等四个维度出发，对于公务员的公共服务动机进行测量[6]。

然而，由于公共服务动机相关的变量关系与量表测量实际上受到不同客观条件和研究者主观因素的影响，而且佩里所采用的四个维度及题目设置也存在着一定的重叠，因此，已有研究尚未形成基于同一共识的权威性测量方法和量表。我国学者余慧阳、吴绍宏等曾经分别在预测的基础上，对四个维度及题目设置进行了调整。同时，也有国外学者提出，公共服务只有具备富有仁慈心的爱国精神的道德维度,才能让公职人员守护公民实现其基本价值的权利[7]。为此，将公共服务动机运用于实际研究，必须考虑我国公务员的公共服务动机结构与西方传统结构的差异[8]。

基于上述考察，笔者认为，不加选择地对任何一种维度和量表的简单采用，特别是将基于西方政治背景设计的问卷问题直接采用，会构成一定程度的“水土不服”和“排异偏差”。因此，根据习近平总书记关于“增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力”的讲话精神[1]，基于我国国情政情和社情，本文将公务员公共服务动机研究维度加以适度校正，设定为“影响政府公共政策制定的愿望”“对政府干预手段的偏好”“对公共利益的追求”和“爱国主义情感”，并相应设置问卷问题。经主成分分析检验，所设置的问题可以构成相应的维度变量。

3．社会联系偏好

在动机分析中，甚为重要的是行为指向性和偏好性，它通常被认为是动机状态的一个首要指标，在某些情境中，偏好测验往往成为确定动机强弱的一种较佳方法，甚至被设置为根本的动机指标[9]。在公共服务动机问卷测量中，无论在何种意义上讨论公务员的利他和利公行为，其逻辑起点必然是政治生活中联系群众的偏好及其行为和水平[10]。

检索相关研究可见，研究者不仅证实了公共服务动机的存在[11]，而且对公共服务动机与公共服务工作满意度[12]、公共服务动机与个体绩效[13]、公共服务动机与公民参与[8]的相关性展开了研究。尽管如此，关于公务员公共服务动机与其联系群众的相关性研究，却甚为鲜见。

习近平总书记指出，在我国政治生活中，群众路线是党的生命线，密切联系群众是我国党员干部的基本功[2]。因此，在新时代，将群众路线作为政治学的研究问题，特别是以定量的方式研究群众路线，具有重要学术价值和现实意义。学者孟天广对群众路线的研究表明，干群关系是群众路线的核心命题，而干群关系首先表现为公务员与群众之间的联系状况，这种联系水平往往受到公务员年龄、任职特征和价值观的影响[10]。公共服务动机是公务员基于价值观、理想信念等因素而产生的，在这个意义上，可以假设公共服务动机对干群联系水平具有高度相关性。然而，什么维度的公共服务动机对何种干群联系具有相关性，则需要采用实证方法加以验证。

笔者研究发现，公务员与社会的联系可以从两个维度加以考察，即公务员联系群众和联系企业。为此，本文以公共服务动机的不同维度为变量，分别考察不同维度的公共服务动机与公务员联系群众或联系企业行为的相关关系。

为了便于理解，笔者把公务员与人民群众的联系概括为“干群联系”，把公务员与企业的联系标之为“干企联系”。

（二）验证问题设置

根据上述辨析，笔者就所研究问题设置如下假设，并通过科学调查和数据分析加以验证。

1．关于公务员与群众的联系

按照规范性理论，笔者认为，切实奉行和贯彻以人民为中心的新发展观，全心全意为人民服务，是党和政府的根本宗旨。为此，不忘初心、牢记使命的公务员，在公务活动中往往更偏好联系群众，以实际行动践行党的群众路线。

为此，本文提出假设一：出于非自利性动机从政，即工作目的旨在服务于人民群众，由此出发实施政府公共政策的公务员，在公务活动中往往更偏好联系群众。

表1 自利性动机与他利性动机的测量

2．关于公务员与企业和企业家的联系

根据改革开放和发展治理中显示的实际问题，笔者有理由认为，在一些地方和机构，政府直接干预管制经济的传统思维依旧根深蒂固，公务员对微观经济过多过细的行政干预，在客观上表现为公务活动中更偏好联系企业。

为此，本文提出假设二：偏好政府干预而从政的公务员，在公务活动中往往更偏好联系企业而非群众。

二、数据与计量模型

（一）数据来源

本文研究源于北京大学国家治理研究院承担的教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“公务员公共服务动机研究”和“中国政府质量评价体系”项目。项目的调查分别于2015年10月17日、11月12日、12月30日和2016年3月23日访问了四个地级市的公务员。调查的预期回收样本数为1600个。经严格配额抽样，在四个地级市共发放问卷2798份，实际回收并有效的样本数为1708个，所获得的有效样本数符合研究预期。

（二）变量测量

结合既有研究，调查问卷合理调整标准文本，根据我国国情设置问题，并且对四个维度的公共服务动机分别进行测量。这些维度分别是“影响政府公共政策制定的愿望”“对政府干预手段的偏好”“对公共利益的追求”和“爱国主义情感”。

第一个维度即“影响政府公共政策制定的愿望”，相关的问题是：“对您来讲，下列关于工作的各个方面有多重要？1-非常重要，2-比较重要，3-一般，4-不重要，5-非常不重要”，包括7道子题（见表1）。通过主成分分析，形成了公共服务动机的两个维度：自利性动机和非自利性动机。这构成了本文中的“影响政府公共政策制定的愿望”维度。

第二个维度是对政府干预手段的偏好，主要测量公务员对政府与市场关系的认识，包含了对政府能力的自信程度。笔者通过主成分分析，构造政府干预偏好程度的变量，设置“改善低收入者生活的首要手段是国家给予财政补贴和扶持”“试图控制房地产价格的行为会破坏经济发展”“国家安全、国计民生的领域须由国企掌握”“国有企业的利益属于国家利益”“政府应该采用较高的粮食收购价格增加农民收入”等问题进行了测量。

第三个维度是公共利益动机，即进行公共服务工作是为了实现和维护公共利益。本文设置以下题目进行测量：“最低工资应由国家规定”“判断艺术作品的价值的根本标准是看是不是受到人民大众喜爱”“高收入者应该公开自己的经济来源”“在重大工程项目的决策中，个人利益应该为社会利益让路”。

第四个维度是公务员的爱国主义情感。公务员基于爱国主义情感而从事公共服务，符合我国公务员队伍的实际，也是公务员职业道德的要求。本文通过以下问题进行测量：“国家应当采取措施支持体育健儿为国争光”“国家的统一和领土完整是社会的最高利益”“应征收高额关税来保护国内民族工业”和“如果国家综合实力许可，那么中国有权为了维护自己的利益而采取任何行动”。

为了测量四个维度的公共服务动机与干群联系、干企联系的频率和偏好的相关性，本文的因变量设置为“在工作中，您与企业联系的频率是怎么样的？”和“在工作中，您与普通老百姓联系的频率是怎么样的？”选项分别是“每天”“每周一次”“每月一次”“一年几次”“从不”和“不知道”。

为了保证研究的科学性，本文尽可能对公共服务动机及联系行为的影响因素进行控制，控制变量包括：公务员的人口统计学变量（性别、年龄、教育程度）、公务员的级别、公务员政治属性（是否为中共党员）、工作部门以及工作职能。

（三）数据描述

据我们的调查，40．69%的受访者至少每周联系一次企业，43．37%的受访者至少每周联系一次人民群众。

就公务员的个人特征而言，大部分受访者的级别为副处级以下，副处级及以上级别只占32．34%。在政治身份方面，大部分受访者为中共党员（92．04%）。在教育程度方面，绝大多数公务员具有大学学历，11．88%的公务员学历为研究生及以上。在职位年限方面，受访者的平均职位年限为7．38年。在年龄方面，受访者的平均年龄为43．23岁。

就受访者所在部门和职能来看，19．23%的受访者在人大、政协、党委系统，70．78%的受访者为行政机关，只有9．99%的受访者在司法机关工作。就职能来看，21．12%的受访者所在部门具有制定经济发展政策的职能，20．18%的受访者所在部门具有市场管理的职能，28．81%受访者所在部门属于卫生、教育、社保等公共事业。

三、实证分析结果

本文基于“政府质量调查”数据，验证不同的公共服务动机对干群联系的影响。通过数据分析，得出以下结果：

（一）四地市公务员公共服务动机现状

公共服务动机研究能够加深人们对公务员行为偏好的理解，本文着重探讨公务员公共服务动机对其社会联系偏好的影响。为此，还应该首先分析不同特征的公务员公共服务动机的系统性差异，并分析这些群体差异的影响因素。

笔者利用回归模型考察了公共服务动机的群体差异及其影响因素，其结果呈现在表2。笔者发现，公共服务动机体现出较大的群体差异。

首先，性别、年龄和教育程度对公共服务动机具有显著影响，中共党员身份和籍贯因素对公共服务动机并无显著影响。男性比女性更具有自利性动机。教育程度同样对公共服务动机产生显著的影响：本科学历的公务员相比大专及以下的公务员具有更低的非自利性动机，硕士研究生及以上学历的公务员相比大专及以下的公务员更重视公共利益。

其次，在工作性质上，不同工作年限和单位类别的公务员在公共服务动机上表现出显著的群体差异。工作年限越长的公务员，越具有非自利性动机。在单位类别上，司法机关的公务员更具有非自利性动机。最后，公共服务动机还体现出一定的地域差异：B、C、D三地级市的公务员与A市相比具有更低的自利性动机，C市的公务员具有更高的非自利性。B市与D市的公务员与A市相比更具有公共利益动机。

（二）公务员公共服务动机与联系企业的行为偏好

笔者采用二分类的逻辑斯蒂回归对公共服务动机与社会联系偏好的关系进行探究。二分类的逻辑斯蒂回归，是非线性概率模型的一种。它利用Logistic函数的特点，将事件发生的概率进行Logit转换后，对Logit p进行线性表达，主要用于因变量为定类或定序变量的情况。

表3显示的是公共服务动机各维度与联系企业行为之间的回归结果。模型一的结果表明，无论在客观频率方面，还是相比较联系群众的频率方面，基于公共服务的非自利性动机（即工作目的旨在影响政府公共政策制定）的受访官员比较不愿意联系企业。在此基础上，相继加入“对政府干预手段的偏好”“对公共利益的追求”和“爱国主义情感”的问题和变量后，笔者发现，非自利性动机仍然对因变量（联系企业）产生显著负向影响。

公务员与企业联系的频率还受控制变量的影响。首先，人口学变量影响与企业联系的频率。模型一至模型三表明，男性比女性更愿意与企业联系。但是，模型四加入爱国主义维度后，这一变量基本失效。在公务员年龄方面，年龄这一变量在四个模型中都对因变量都产生显著的影响。年龄越大，公务员与企业联系的偏好就越高。不同教育程度的公务员在于联系企业方面没有差别。同时，本地的公务员整体上更偏好于经常与企业联系。

表3 公共服务动机与联系企业频率的回归结果

表4 公共服务动机与联系群众频率的回归结果

其次，公务员级别影响与企业联系的频率。研究发现，公务员级别越高，与企业联系的频率和偏好就越低。四个级别的公务员中与企业联系的频率和偏好最高的是副科级公务员。这与公务员的工作性质有关，级别更低的公务员平时负责的工作能够更多地与企业进行联系。

此外，不同职能部门与企业联系的相关性也不同。研究表明，司法机关与人大、政协党委系统，更为经常地联系企业。至于不同的工作职能，则与联系企业明显呈现弱相关。

（三）公共服务动机与联系群众的行为偏好

表4是公务员公共服务动机与联系群众的行为偏好之间的相关性。表4模型一到模型四的回归结果表明，政府干预偏好对联系群众行为偏好产生显著的影响。研究发现，模型二中加入政府干预手段偏好后，干预手段的偏好这一维度对干群联系的频率和偏好产生显著负向影响。越倾向于干预市场的公务员，越不偏好联系群众。模型三和模型四上，在此基础上，相继加入“对公共利益的追求”和“爱国主义情感”的问题和变量后，笔者发现，干预手段偏好这一变量依然显著。

控制变量方面，研究发现，与对企业联系频率的影响不同，人口学变量对于与群众联系频率不再产生影响，性别、年龄、教育程度对与群众联系频率并不显著相关。而级别因素对与群众联系频率影响依然显著：正科级及以下公务员与其他级别公务员相比，更常联系群众，而正处级以上的公务员与群众联系相对较少。同样，与企业联系的结果类似，司法机关的工作人员与群众联系的频率及偏好都较高。

需要说明的是，限于问卷的篇幅，本文只对公务员公共服务动机与群众及企业联系的相关性进行了比较分析，并对验证结果进行了相应解读。相形之下，研究问卷中涉及的“公共利益的追求”和“爱国主义情感”两个维度，在与因变量的回归分析中并不显著，因而没有单独列出。笔者认为，公务员在这两个维度中的得分均在较高水平，区分度并不显著，可以不作比较差别的相关性学术分析。

四、研究结论

通过对有效样本的分析，本文不仅验证了公共服务动机四个维度设置的合理性，还发现了不同维度的动机对联系特定服务对象的偏好指向性。综合分析结果，笔者认为，本文设置的两点假设已经得到验证：第一，公务员以影响公共政策制定等非自利性动机为从事公共职位的目的，也就是通常所说的从政动机越单纯，从频率上看，往往比较不经常联系企业，较多地偏好联系群众。第二，公务员倾向政府干预手段的采用，往往比较不经常联系群众，较多联系企业而不偏好联系群众。

关于第一点验证，笔者认为：

首先，密切联系群众是我们党的优良传统。习近平总书记指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”[14]坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，这是党执政兴国的合法性基础，是我们一切工作的出发点和落脚点。党的十八大以来，公务员在思想上及实践中贯彻以人民为中心的发展理念，在工作中强化宗旨意识，密切联系人民群众，这是党的群众路线教育的生动成果。

其次，公务员“联系企业”本是一个正常的公共服务行为，是政府促进经济社会发展的有利举措。然而，近年来查处的相关案例表明，由于部分地区管党治党的“宽、松、软”，政府部门与企业、公务员与企业主之间的联系交往常伴随着利益的勾兑，越线的联系和交往在很大程度上可以同权钱交易、政商勾结等违纪违法现象画等号[15]。不法官员的权力寻租与不法商人的追逐围猎，破坏了正常的政企关系、政商关系，同时也让“联系企业”这一公共服务行为被人为赋予了更多复杂含义。为此，为维护和促进公共利益选择从政的公务员，往往主动减少与企业联系的频率，更多地选择联系和服务群众。

再次，可以推断，如果受访者（特别是处级以上公务员）在回答问卷过程中是出于防范之心或者自我包装而违心地给出回应，那么，其“警惕”和包装本身就是一个值得研究的现象。党的十八大以来，随着“四个全面”战略布局的落地生根，特别是全面从严治党向纵深发展，地方政治生态和地方公务员的政治心理都发生了显著变化。习近平总书记在多个场合郑重告诫全体党员领导干部，要坚持“净化自己的朋友圈”，要明确牢记“当官发财应两道”，避免成为不法商人围猎的对象，这在全党引起高度反响和共鸣。党政官员自觉执行纪律，更多重视联系人民群众。与此同时，视“联系企业”为需要避讳的行为，固然体现了全面从严治党强大的震慑力和约束力，但是，对于正常联系企业行为的认识也存在偏差。

研究显示，实际上，不同的从政动机，往往激发不同的从政行为。违反规定寻求个人私利，以福利薪酬为取向，乃至视企业为跳槽目标的党政官员，在与企业联系和交往过程中往往表现不佳。

相形之下，真正以制定公共政策为追求，具有纯粹公共服务动机的公务员，深知底线、风险和红线所在，在联系企业、与企业主交往过程中往往谨慎自持，真正做到不谋私利，克己奉公。

当然，在新时代，努力构建习近平总书记所提出的“亲”“清”政商关系，使地方政府及其公务人员与民营企业家保持清白、纯洁和亲近的关系，坦荡真诚同民营企业接触交往，进一步提升地方经济发展活力和发展质量，还需要党的建设和政府改革治理中，着力于新型政企关系的制度化建设，以党规国法刚性约束为基础，以强力有效监督为机制，以价值引领为抓手，实现正风肃纪和公共服务的协调并进。

关于第二点验证，笔者认为：应该从政府与市场关系、政府职能和角色定位角度出发进行解读。对政府干预手段的偏好，实际上深刻反映出官员对政府角色和自身角色的定位。

党的十八大以来，确定市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用，成为推进经济发展的基础动力。然而，在具体的治理和行政实践中，公民和市场主体往往仍然处于被动接受政府政策管理和调控的地位，政府干预依然是一些地方政府首要甚至主要的治理手段。政府在经济和社会的发展中，有时扮演着传统家国同构治理结构中的“家长”角色，政府管理的包办主义色彩甚浓。一些地方公务员出于对“家长”角色的认同和对“家长”管理能力的自负而选择进入党政机关从事公职工作，提供公共服务，实际上构成了党政官员公共服务动机的其中一维。

历史和现实都已证明，公务员以“父母官”的意识定位，施舍式地提供公共服务和公共产品，带不来党与人民群众、政府与社会、政府与公民关系的健康发展和社会治理的现代化。过多地以政府干预手段处理经济社会事务，也带不来公共服务质量的提高。同时，政府万能、政府包办的思想，与我们党坚持的群众路线格格不入。习近平总书记在十九大报告中强调，“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。”[1]群众路线强调从群众中来、到群众中去，某些作风傲慢的“父母官”永远做不到这一点，政府干预偏好者同样做不到这一点。

此外，政府干预很容易演变成违规干预和插手微观市场经济活动，这是引致领导干部违纪违法的一个重要因素。这一因素会销蚀民众对政府的信任。因此，必须通过减少对微观经济过多过细的行政干预，既增强政府对市场的宏观调控能力，又激发各市场主体的创新创业热情，促使我国的市场和社会治理从政府单一的行政管理，逐步变革为政府、市场和社会的多元协同治理，以全面正确转变政府职能为切入点，转变政府治理方式为路径，深化行政体制改革，管住政府干预之手，真正把市场作为资源配置的决定性因素，方能有助于政府与公民、公务员与群众关系的健康发展。