新时代党政领导干部培养与开发机制研究——以省部级领导干部为例

萧鸣政 史洪阳

（北京大学 政府管理学院，北京 海淀 100871）

本文将党政领导干部界定为政府、执政党组织、人大、政协与人民团体机关中，副处级以上并且担负管理整个组织主要责任的干部或者具备党政领导干部素质的优秀人才[1]。党政领导干部的素质高低、本领强弱，直接关乎各级党委、政府和组织的领导能力、工作效率、工作效果乃至公信力。党的十九大报告明确指出，党的干部是党和国家事业的中坚力量，既要政治过硬又要本领高强。要培养高素质专业化的干部队伍，着重培养领导干部专业能力和专业精神[2-1]。这充分体现了党和国家对领导干部能力、素质的重视。作为国家治理现代化的中坚力量和宝贵人才资源，对领导干部的培养和开发历来受到党和国家领导人以及社会各界的关注。

由于不同的国家、组织和单位的文化背景、历史使命与工作目标各不相同，围绕如何培养和开发党政领导干部这一问题，不同的国家和研究者也回答迥异。在西方国家，没有严格意义上的党政领导干部称谓的群体，但有发挥着相似作用的政府高级管理人员或高级公务员。相关研究者也认为，高级公务员以及政治领导者是整个行政体系的动力根源所在[3]。而领导者的领导能力是组织能否有效应对复杂多变局面的重要预测指标[4]。

一、我国领导干部培养和开发工作的特点

中国对党政领导干部的培养与开发有着独特的经验与特色。本文将从两个方面对当前领导干部培养和开发的特点进行总结和分析。一是基于学界关于中国党政领导干部培养和开发、任用及升迁方面的研究，概括起来主要围绕四个方面：基于宏观视角的党政领导人才开发战略研究①代表性研究有萧鸣政的《党政领导人才素质标准与开发战略》，陆沪根、邱素琴的《我国党政人才选拔任用政策的历史变迁》。；党政领导干部选拔任用和成长路径分析②代表性研究有刘西忠的《基层导向的党政干部培养选拔链研究》，刘俊生的《“60后”省部级干部成长路径分析》，段华洽、吴婷婷的《中国青年党政领导人才成长路径研究》。；基于具体工作的培养和开发过程研究③代表性研究有肖鸣政等的《党政领导人才开发的问题与对策》，梁田庚的《新时期的干部培养与能力建设问题》，刘玉忠的《党政领导人才培养选拔中难以科学化的原因分析》。；优秀党政领导人才标准和能力要求的研究④代表性研究有胡月星的《基于胜任特征模型的党政领导人才考核评估》，李婧的《新时期党政领导干部的领导能力研究》。。二是基于29个省级行政单位的一、二把手共计58名党政领导公开的简历信息⑤党政领导为2018年7月在任的各省（直辖市、自治区）党委书记、省长（市长、自治区主席），不含港澳台地区，资料来自人民网地方领导资料库。，对领导干部的培养和开发特点进行分析。2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上强调管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时，特别是要把一把手管住管好。省级行政单位的一、二把手是中国党政领导干部特别是高级党政领导干部的典型代表，他们普遍具有较高的自我开发意识，比较出色的领导能力、管理能力，对他们的培养开发经验也具有许多共通之处。这对于揭示领导干部培养与开发的经验和特点，具有较高的代表性和重要的参考价值。

（一）领导干部个人素质培养与开发的要求

1．选拔评价标准突出政治素质，强调政治信仰与对党忠诚

评价和选拔的标准不仅是评价和选拔工作的基础，更是整个领导干部培养与开发工作的出发点，起着至关重要的指向引导作用。在党政领导干部选拔和评价工作的发展历程中，我国已经积累制定出一套切实可行的选拔评价标准。其中具有鲜明的中国特色并符合国情的是，一切党政领导干部培养和开发的重要前提是拥有良好的政治素质。重视讲政治、重视干部思想政治素质是中国共产党的一大传统和优势，“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求”[2-2]，党和国家领导人多次在各种场合强调政治素质的重要性。习近平总书记在提出从严治党、从严治吏、好干部标准的基础上，在十九大报告中更是指出要把党的政治建设摆在首位。从我们分析的党政领导干部的情况来看，大多数党政领导的简历显示他们在较为年轻时加入中国共产党，大多积极参加各类学习活动，并在公开发表的文章或讲话中表达过坚定理想信念和忠诚于党忠诚于人民的思想。

2．注重领导干部基础素质，夯实高素质与专业化基础

领导干部培养和开发的对象是他们具备的素质、能力和本领，而领导干部本身所具备的基础素质包括学校教育与自学的文化知识、年龄与身体素质等，则是开发的基础和本源。如果领导干部本身具有较高的基础素质，那么开发和培养就有了一个相对较高的平台，培养开发工作就有可能事半功倍，达到更高的水平。党和国家非常重视高基础素质的领导干部的选拔和使用。有关研究指出，从我国各级党政领导干部的年龄分布和级别关系看，省部级干部中“50后”已经成为中坚力量，也出现一大批“60后”干部，年轻干部具有年纪轻、学历高、专业化程度强等特点[5]。笔者对相关简历的分析也证实了这一点。在58名省级主要领导干部中，有19人出生于1960年以后，占比32．8%；仅有5人在从政之前没有达到本科学历，占比8．6%，其余的领导干部都在从政之前取得本科乃至更高的学历。相对年轻和更高的初始学历不仅使领导干部有更充沛的精力和丰富的知识储备面对复杂的工作，更让党政领导干部的培养和开发有了良好的素质基础。

3．重视领导干部的知识学习能力与上进心，保障素质提升动力

学习培训工作是领导干部培养和开发中最为直接的工作和环节，对于提升领导干部能力素质的持续发展有着重要意义。领导力的培养和开发虽然是关于领导的动机、领导的影响力以及他们面对紧急情况的处置，但良好的知识和技能储备也是必要的[6]。如前文所述，笔者调查视野中的党政领导干部大多具有良好的第一学历，即使是这样他们也没有停止学习和积累。从公开资料来看，笔者关注的58名省级领导干部中，有43人在参加工作以后还以脱产全日制研究生、在职研究生或海外深造的方式获得更高的学历学位，占比74．1%；其中还有数人取得了博士学位，而其余的党政领导干部也多以党校在职研究生的形式继续学习提升自己。领导干部培养开发工作对知识学习的重视进一步提升了整个领导干部队伍的学历层次和综合素质。

（二）领导干部培养与开发的体制机制

1．定期要求进行轮训开发，推进各级党政领导干部工作不断创新

培训是领导干部培养开发工作的主要切入点，常态化、全覆盖的培训工作是培养开发工作良性发展的关键。我国现在已经形成了从中央党校（国家行政学院）到各级党校（行政学院）和干部管理学院的综合性、全方位的党政领导干部培训网络体系，辅之以各种巡回宣讲、讲座和学习座谈活动，每一位领导干部在工作的各个时期、各个阶段都有接受培养和开发的机会和平台。通过培训和学习提升各方面的素质能力不再是部分人才的专利。在笔者关注的58名省级领导干部中，100%都在各个工作阶段有在不同级别党校（行政学院）培训学习或者海外调研学习的经历。从几周时间的培训班，到为期一年的中央党校中青年干部培训班，各种丰富的培训形式让参与培训的领导干部开阔了视野，更加了解国内外形势，有效地同其他部门、其他地区的领导干部沟通交流。

2．有序的跨行业跨区域调动开发，锻炼领导干部的适应能力与工作能力

长时间在同一地点同一部门从事管理工作，虽然有熟悉工作和熟悉风土民情的优势，但很容易造成思维的相对固化甚至地方主义思想，企业等私人部门一般以轮岗的方式解决这一问题。同时从领导力开发的理论来看，领导力开发的源泉就是丰富的工作经验[7]。在中国党政领导干部培养和开发机制中，主要是以有规划有秩序的行业间或区域间调动破解这一难题。很长一段时间以来我国都有“工程师治国”的传统，虽然在近年来这一趋势不再那么明显，但是在笔者的简历分析中，从公共部门以外的领域转而从事管理工作的人数仍比较多。

笔者关注的58名省级领导干部中，有9人是从教育系统（包括高校、党校、中小学及其行政岗位）转而从政，8人曾经在企业从事管理工作，4人曾在企业或研究所从事科学研究工作，1人来自医疗系统。上述领导干部都有在不同工作岗位锻炼的经历，鲜有一直在一个部门或系统工作的。除了各自治区政府主席，笔者关注的党政领导干部都有在不同省份任职工作的经历。这一方面说明我们的党政领导干部来源广泛，也充分说明在领导干部培养和开发的工作中，有秩序的跨行业跨区域调动已经成为一种常态化机制。这非常有利于锻炼领导人才适应新形势、新环境、新任务的能力。

3．强调基层工作经历，引导领导干部了解基层状况与群众需要

丰富的工作经验特别是基层工作经验是科学合理地制定实施政策的有力保障，我国的领导干部培养与开发工作不仅在选拔任用环节中关注有基层工作经验的人才，在日常工作中也注重通过挂职等方式锻炼领导干部，让领导干部真正深入基层、深入群众，察民生、接地气。在笔者关注的58名省级领导干部中，34人早年在基层从事各项工作或以各种形式挂职锻炼，占比58．6%，其中9人的简历明确显示其有地方挂职锻炼的经历。正如刘西忠指出的那样，基层导向的培养与开发，“能激发整个干部队伍的活力，让更多的干部参与到党政干部培养选拔这个大系统中”[8]。

4．加强考评监督和激励，开发领导干部素质与潜能

在公共部门人力资源开发理论中，激励是促进和保障公共部门工作人员工作动机和热情的重要手段，监督则是规范公共部门工作人员行为和道德素质的重要手段。而在中国党政领导干部培养与开发的工作中，监督和激励机制还起着激发学习热情、保障持续学习进步的作用。党的十九大报告指出，健全党和国家监督体系，包括强化党的自我监督和群众监督[2-3]。十九大后各级监察委员会的组建更是我国监督体系的里程碑式事件，有针对性的监督机制包括相关的考评机制对领导干部形成了有效的约束。在培养开发的过程中明确了领导干部可为和不可为的标准，有利于领导干部时刻以高标准严要求对待自己的工作，对待个人的学习与发展。激励机制方面，无论是领导干部的选拔晋升还是工资制度都经历了适时的调整以适应不断发展的社会经济形势，工资的提升和基层干部职级并行制度的全面推开不仅提高了各级党政领导干部工作的积极性[9]，也不断提高领导干部自我提升、自我开发的意识和积极性。

二、实践中存在的问题和不足

虽然我国已经形成了一整套比较完善的从选拔任用到考核评价、从培训学习到激励监督的领导干部培养和开发机制。但现阶段的领导干部培养与开发工作还存在一些问题和不足，本文拟结合人力资源开发学的理论和国内外学者的研究对此进行综合分析。

（一）考核评价的标准与实施

1．领导干部专业化建设的能力素质标准有待完善

新中国成立以来，党和国家领导人对党政领导干部所应具备的能力、素质、本领都有相关的论述，各级组织人事部门在长期工作中也形成了以政治素质为中心的比较严格和实用的能力素质评价标准。但现阶段的能力素质标准和要求存在两个操作上的问题：一是一直缺乏一个统一的来自最高层面的文件或规章，对这一时期的能力素质标准进行规范和说明。各级组织部门都制定自己的能力素质标准和考评方案，这样既造成了行政资源的浪费，也使得党政领导干部培养开发的方向和指标不够明确清晰。二是十九大报告提出了党员领导干部既要政治素质过硬，又要执政本领高强，包括具体的8种执政本领，即学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领和驾驭风险本领[2-4]。这两条标准简洁有力地为培养开发指出了方向，但对于政治素质和执政本领，在实践中可能需要更加具体的标准和指标作为指导。已经有研究者注意到这一问题并做出有益的尝试，但有待进一步分层分类做具体化研究[10]。

2．分层分类的多维度考核评价研究有待加强

在针对领导干部考评体系的相关研究及实际调研中，笔者了解到不少领导干部认为现有考评体系的作用是显著的，但是相对来说手段比较单一，在考评指标上部分存在比较简单的“一刀切”，无论什么级别什么部门什么工作性质，考评的方法和要求是完全一致的。其实公共部门的人才培养与开发同其他部门一样讲求人岗匹配。习近平总书记在全国组织工作会议上指出，要建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系，强化分类考核，近距离接触干部，使选出来的干部组织放心、群众满意、干部服气。不同岗位不同级别对人才的能力、素质、本领有着不同的关注重点。例如县委书记和县长，其职能范围是不同的，对能力的要求也各有倾向。而县长和省长，在基层工作能力、宏观决策能力和沟通交流能力等方面的要求也不尽相同。在这种情况下，如果采用完全一样的考评方案，从工作上来说可能无法适应不同岗位职位的具体情况，也不利于有针对性地设计和实行适合于人才的培养和开发机制，更不利于监督和激励机制的有效运行。研究者们普遍认为，多信息来源、多方法并用、跟踪性评价是未来考核评价的主要发展方向[11]。

（二）监督激励与培训学习

1．监督和追责力度较大，激励手段相对匮乏

近年来特别是党的十九大以来，各项权力监督机制不断完善，对于各类事件和各项工作的监督和追责力度不断加大。监督和追责有利于对权力运行的制约和监督，具体到领导干部的培养开发工作，监督和追责起到了重要的警醒作用，使领导干部始终保持清醒的思想意识，特别是对于思想道德素质的培养和开发有重要意义。相比较而言，虽然经历多次工资调整，党政领导干部的工资、福利、待遇已经有了很大的提高，但是激励手段不仅有物质激励还包括非物质激励。在培养开发工作中，无论是针对工作积极性、工作态度的激励，还是针对自我培养、开发热情的激励，仅依靠物质激励是不够的，也是不现实的，应该综合包括文化激励、情感激励和荣誉激励等在内的多种激励手段。监督和激励的合理使用对于形成良性反馈模式，塑造领导能力发展的路径起着至关重要的作用[12]。只有监督和激励相辅相成，才能使领导干部心中有红线，做事有热情，学习进步有动力。

2．培训学习设计较笼统，针对性较差

完善的培训体系使广大领导干部都有机会通过培训拓展平台、开阔视野，但现阶段培训和开发的设计仍然比较笼统和死板，在方式、内容、效果评价和组织实施等方面还存在一些不足。例如，不少领导干部发现，各级各类培训参加了不少，但是不仅形式差不多，连培训的内容甚至培训的老师都是相同的。不管是长期班、短期班，也无论是什么级别什么部门的培训，培训的内容也经常一成不变。这不仅浪费了培训资源，影响了培训效果，也影响了部分领导干部认真参与培训的积极性。而公共管理的各个部门以及部门内部的业务要求和面临的问题情况都不尽相同，千篇一律的培训不能使相关部门的领导干部从培训中有针对性地获得能力的提升和潜能的开发。领导力的开发被研究者们认为是一个动态的循环的个人成长和发展的过程[13]。而在开发过程中对不同时间不同个体不同状况的正向或反向的适当反馈塑造了个体领导力开发的轨迹[14]。目前我国领导干部的培训开发效果不论是对整体还是对单一个体都缺乏比较与评估，埋头耕耘不问收获的模式不利于组织者评估培训开发的实际效果，对个体的反馈也缺乏针对性和深刻性，影响了领导干部的领导能力和个人素质的提高与进步。

21世纪是信息的时代，国内外形势瞬息万变，借助互联网的东风，信息的传播速度也大大加快。另外，互联网、大数据、人工智能、电子商务正在重塑地方经济发展的模式和公共管理的变革。公共管理特别是地方政府的管理对党政领导干部了解新情况新趋势、掌握新技术的水平和能力有了更高的要求。党的十九大报告关于执政本领的阐释中也强调，要善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。此外，治理不再是简单做好自己“一亩三分地”上的事情，更要求领导干部对国内外形势、域内外形势和兄弟单位的发展状况、成功经验等都有一定的了解。领导干部还需要掌握一定的互联网、大数据、人工智能和电子商务知识，而许多领导干部苦于缺乏系统学习的渠道和方法，各类培训和学习活动成为他们同新时代、新形势、新方法接轨的最好契机。但现在我们的培养和开发不仅比较缺乏这方面的意识，也缺少精通和熟悉相关技术方法的讲师、培训师。因此相关的培训开发比较少，即使有也大多是浅尝辄止，仅对技术前景和应用优势做一个宏观阐释，鲜见具有系统性针对性的培训和开发方案。

三、改进的对策与建议

（一）加强领导人才培养与开发工作的理论探索与研究

第一，深入发掘党政领导干部培养与开发的内在规律。同国外同类研究相比，我国关于党政领导干部的培养与开发起步较晚，但在近些年发展迅速且有长足的进步，对党政领导干部培养与开发的目标、方法和机制都有一定的研究。整体而言，相关研究的全面性还比较欠缺，同时代发展与党和国家的组织工作思路联系不够密切，对培养与开发工作的运行过程和内在规律把握不足。参考西方领导能力培养与开发的发展状况，除了在研究方法和关注点方面的创新和突破，研究的视野需要更加开阔，而重中之重是通过发展路径研究，解读蕴含在领导力开发过程中的时序和过程[15]，掌握相关规律，为党和国家制定和开展更加科学有效的培养开发工作提供充足的智力支持和理论保障。

第二，尽快构建基于执政本领要求的能力、素质、本领综合考评体系。考评体系特别是考评标准是对党政领导干部要求的具体化和实务化，一个综合性的能力、素质、本领考评体系能够为培养开发工作的全过程提供有益指导，其本身也是党政领导干部培养和开发工作的重要组成部分。习近平总书记强调要使选出来的干部组织放心、群众满意、干部服气。这就要求我们的考评体系建设需要相关研究者坚持新时代党的组织路线，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持德才兼备、以德为先，在充分领会党中央相关精神的基础上，通过深入详细的调研，最后结合考评理论和科学的指标设计方法设计出涵盖领导能力、政治素质、道德品质和执政本领等在内的多维度综合考评体系。

（二）基于体制机制建设完善培养开发工作的各个环节

第一，改进评价工作，促进领导干部成长的良性循环。评价在整个领导能力培养与开发中扮演着创造可持续发展学习机制的重要角色，落实好考评工作也是党政领导干部培养与开发工作的重要一环。首先是适当的精细化，针对不同部门不同层级的评价可以按照不同的评价方法将整个评价模块化，针对各单位各级别不同的情况选用模块组合进行考评。例如，直接和服务对象接触较多的在考评中加入服务对象的评价，和兄弟单位合作较多的加入同级领导干部的评价等。但精细化也要注重度的把握，防止过多过细过杂的考评增加无谓的行政成本，影响考评的可信度。其次是增强考评的反馈和结果的科学应用，让领导干部了解考评的情况并有针对性地做出改进和提升；保证考评的真实、客观、公正和科学运用；注重对培训与开发的过程、结果以及对领导干部个体培训开发的评价与比较，使培训开发的组织者和参与者都能够得到充足的反馈，让培训有目标可循，有计划可行，有细节可操作。简而言之，让科学的考评在领导干部培养和开发的各个阶段发挥指导和调整作用。

第二，创新培训开发机制，建设强大的“好干部”队伍。全面和常态化的培训网络与培训体系是我国领导干部培养与开发工作的优势所在，在此基础上增强培训设计、创新培训开发机制能够更好地发挥学习培训的中坚作用。笔者建议，要从创新培训类型、创新培训开发方式、创新培训开发管理方法和创新培训开发效果激励手段四个方面来创新培训开发机制[16]。从培养开发的机制来看，要从培训设计出发重点做好培训类型和培训开发方式的创新。首先是培训周期和培训内容的多样化，针对参加培训者的层级和所属部门的不同科学设计培训内容和培训时长；其次是培训开发方式的创新，除了继承传统将课堂讲授和师生讨论有机结合，还可以根据实际需要增加体验式、互动式的教学手段，调动领导干部参与培训和自我开发的积极性，增强培训效果。

（三）创新开发方法与培训内容

第一，加强激励和表彰工作，培养忠诚干净有担当的领导干部。监督和激励都是培养开发工作中有效的方法，不可偏废。应该加强激励和表彰工作，树立可行的目标，激发党政领导人才工作和自我开发的积极性。首先要继续进行薪酬制度改革，使领导干部的付出和辛劳有相匹配的回报，薪酬的设计要充分考虑职务、绩效、物价水平等多方面因素。其次要利用好精神激励方式，创建良好的学习和开发氛围，打造学习型的党组织，促进领导干部个体的培养和发展；增强荣誉激励和容错纠错机制的建设，让事业进步的领导干部有荣誉有面子，让想要办实事做好事但没有十足把握的领导干部也有动力有空间，真正培养出一批忠诚干净有担当的领导干部。

第二，将传统的培训学习同新形势新技术相结合，提升培训开发效率。针对领导干部缺乏学习新形势新技术的渠道和方法的问题，将传统的培训学习同新形势新技术相结合是新时代领导干部培养与开发工作的当务之急。首先，从培训和学习的设计思路上重视对新形势的解读和新技术的培训与教学，尤其要注重解读新形势的时代性和政治性。新技术的培训和教学应该深入浅出，注重操作性和实际应用，避免简单空洞的介绍性教学，真正做到通过培训和学习，让领导干部掌握解读新形势新时代的能力，具备将新技术应用于实际工作或地方建设的视野与知识储备。其次，对于相关师资力量短缺的问题，一方面要加强培训系统的人才引进工作，另一方面可以考虑同有丰富技术、人才积淀的企业、高校和研究机构合作，聘请相关专家学者充实培训工作。如大数据技术、电子商务技术，阿里巴巴等互联网企业都有丰富的技术积累和人才储备，同其合作不仅能够解决师资的问题，来自不同领域的讲解和授课也起到了丰富培训形式和内容的作用。

我国的领导干部培养与开发机制历经发展，不仅形成了一整套比较完善的从选拔任用到考核评价、从培训学习到激励监督的培养和开发机制，还具有鲜明的中国特色和时代特色。在各个时期，领导干部培养与开发工作都为社会主义建设事业做出了突出的贡献。面对新时代中国特色社会主义建设和党的人才工作的新情况、新形势，总结过去领导干部培养与开发工作的特点，分析相关经验和不足并进行改革与创新，是促进领导干部培养与开发工作发展的必然要求。在此，我们仅做了一些尝试，希望对促进领导干部培养与开发机制的创新发展有所助益。