中国古代的治国之要——监察机构体系与监察法

张晋藩

（中国政法大学，北京 海淀 100088）

第十三届全国人民代表大会通过了由宪法确认的“中华人民共和国国家监察委员会为最高国家监察机关”“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。同时通过了《中华人民共和国监察法》。这是新中国成立以来国家体制的重大改革，也是中国特色社会主义法律体系的重大发展。

公元前221年，秦并六国，建立统一的中央集权的专制主义的政治制度后，便沿着螺旋上升的轨迹，经历了两千余年漫长岁月而不断强化，直到1911年辛亥革命推翻了清朝政权才宣告终结。我国古代政治制度之所以长期存在，并不断强化，有赖于两个强大的支柱：一是统一的官僚机构，二是统一的军队。

官僚机构不仅是我国古代政治制度的支柱，也是国家机器的组成部分和推动国家机器正常运转的物质力量。官僚机构活动的有序和效能，有赖于其构成因子——官的素质。历代通过官执掌兵刑钱谷事务，完成治国理政、执法御民的任务。因此治官是维持和改进国家统治效能的重要环节。为治官而察官的重要性由此产生。监察机构是专门用于察官的国家组织，它产生于中华民族的文化土壤之上，充分体现了国情需要，决定了监察机构设置后经历两千余年的发展过程不断制度化、法律化且从未中断；它对中国古代国家的稳定和发展起到了积极作用，它所积累的经验更带有丰富的现实性。

一、监察机构与监察法的初型——战国、秦汉

春秋战国时期，铁质生产工具的应用极大提高了生产力，促进了生产关系的变化，推动了政治上层建筑的重大改革。其一，周天子共主的地位发生动摇，各诸侯国君相继建立了独立的专制政体，礼乐征伐不再自天子出，而自诸侯出，甚至自大夫出。礼乐之治让位给讲求富国强兵之学的以法为治。其二，官僚制度取代了贵族世卿制度，国王可自由任免官吏，以俸禄取代卿大夫的采邑制度，通过上计之法考核官吏的功过，以定升赏罢黜。其三，在国家机构中，设置了专门从事察官的机构——御史，以纠弹官邪、督励官吏，成为战国时期官制变动的新趋向。随着战国时期地方郡县制的划分，在郡设监御史为地方监察官。《秦简·语书》载：“举劾不从令者，致以律”“独多犯令，而令丞弗得者，以令丞闻”，便是郡御史的工作对象与职权范围。

春秋战国是各国相继颁布成文法的立法活跃时期，其中也有监察法的内容。如齐威王任邹忌为相制定《七法》以督奸吏；魏国李悝所制《法经》中规定官吏假借不廉以及丞相贪污——受金的制裁，“丞相受金，左右伏诛。犀首以下受金则诛。金自镒以下罚，不诛也。”［1］1975年《睡虎地秦墓竹简》（下称《秦简》）的出土为秦监察法发展状况提供了物证。据《秦简》，秦国已有行政监察、司法监察、经济监察的初步划分。行政监察方面，“啬夫不以官为事，以奸为事，论可（何）殴（也）？当遷（迁）。遷（迁）者妻当包不当？不当包。”［2］“为（伪）听命书，法（废）弗行，耐为侯（候）；不辟（避）席立，赀二甲，法（废）。”“当除弟子籍不得，置任不审，皆耐为侯（候）。使其弟子赢律，及治（笞）之，赀一甲，决革，二甲。”［3］

司法监察方面，《秦简·尉杂》规定：“岁雠辟律于御史”，史书中也有“始皇三十四年，谪治狱吏不直者筑长城及南越地”［4］的记载，反映了秦司法监察的施行状况。此外，《秦简·效律》所提到“计用律不审而赢、不备，以效赢、不备之律赀之，而勿令赏（偿）”[5]，当属秦国的经济监察之法。可见，《秦简》所载察吏之法已成为秦律的重要部分，显示了秦以法治国、以法治吏的政策倾向。说明在成文法涌动的历史潮流中，监察法也取得了一定的发展。

秦统一后，中央监察机构为御史府，以御史大夫为长官，御史大夫下设御史中丞、侍御史、郡御史。

汉承秦制，仍以御史府为中央最高监察机构。《历代职官表》说：“秦汉御史大夫史称其掌副丞相，故汉时名为两府。（颜师古注曰：丞相，御史府也。）凡丞相有阙，则御史府以次序迁，乃三公之任。”［6］实际执掌监察权的是御史中丞，虽秩千石，但“外领监御史以督郡县部刺史，内领侍御史十五员，以受公卿奏事，举核劾案按章”［7］。汉朝监察权出现多元化现象，丞相司直，秩千石，辅佐丞相，检举不法，是丞相系统的行政监察机构；武帝时，还建立了由皇帝直接掌握的监察京师与三辅（京兆、右扶风、左冯翊）、三河（河南、河内、河东）及弘农等近都七郡官吏的特殊监察机构司隶校尉。司隶校尉有权“察皇太子以下，行马内事皆主之”［8］，“纠皇太子、三公以下，及旁州郡国，无不统”［9］。每逢朝会，独据一席，与尚书令、御史中丞被称为“三独坐”，受到特殊重视。武帝后其权力不断受侵削。元帝初元四年（前45年）罢持节，西汉末改隶大司空，东汉时期仅为七郡的督察官。

汉朝建立多元监察体制，一者监察机构相互制衡，以便皇帝掌握；再者使所有执掌检察权的机构既分体运行又互相交叉，以加强监察效能，保持权力平衡。以致三公九卿、皇室外戚、京师百官、地方长吏乃至监察官本身，都被置于监察网络中，对贯通政令，整饬吏治，廓清风气，产生了积极作用。

汉初，一度废除郡御史，文帝时恢复郡御史的设置。七国之乱后，监察地方成为皇帝关注的焦点。武帝时，划分全国为十三部州作为监察区，各派刺史一人为监察官。刺史“周行郡国，省察治状”，称“行部”。行部于每年八月秋收开始，岁末向皇帝奏报，其奏报是朝廷“黜陟臧否”的重要依据。元帝时，“荆州刺史奏信臣为百姓兴利，郡以殷富，赐黄金四十斤”［10］。《刺史六条》是颁行天下的地方性监察法，部刺史据此行使监察权。《汉官典职仪》载：“刺史班宣，周行郡国、省察治状、黜陟能否、断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书、遵承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请讬所监；六条，二千石违公下比阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”［11］

“刺察六条”以两千石高官和地方强宗豪右为主要监察对象，严防郡守与地方豪强势力相互勾结。明末顾炎武考证说：“汉时，部刺史之职，不过以六条察郡国而已，不当与守令事。……故朱博为冀州刺史，敕告吏民，欲言县丞尉者，刺史不察黄绶，各自诣郡。鲍宣为豫州牧，以听讼所察过诏条，被劾。而薛宣上疏，言吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史。或不循守条职，举错各以其意，多与郡县事。”［12］

西汉政权依靠地主豪强为社会基础，但统治集团同地方豪强势力间也存在矛盾，特别是当地方豪强势力发展到郡县不能制，公然抗衡朝廷政令时，为维护国家的整体利益便不得不进行必要压制。

除六条外，还有一条不成文规定，即刺史考察王国诸王，如发现罪状，须及时上奏皇帝，因此其实际职权不断发展，至西汉末“任重职大”，有“选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退”［13］大权。但西汉时各部辖区（通称为州）只是监察区，非一级政权，部刺史只是中央派出的监察官，非郡守以上地方官。郡守失职，刺史可向朝廷上报，但无权直接处理。刺史如超越六条滥用职权，要受丞相弹劾。但至东汉末年，刺史实际已超越六条规定，直接干预地方行政事务。皇帝不仅承认既成事实，有时还授权刺史代行郡守事，使其行为由非法变为合法。这是由于日益尖锐的农民反抗迫使皇帝赋予地方官更大的应变能力。

二、监察机构的艰难调整与监察法的发展——魏晋南北朝

东汉末期，连年征战，加上权贵篡权，国家的监察机构无法正常运转。至魏晋、南朝时期，士族高门垄断了朝廷大权，出现了历史上少有的门阀政治，以致“甲族向来多不居宪台”［14］。监察机构对于士族高门无法行使正常的监察活动，但魏晋、南朝皇帝为防范士族高官侵凌帝权，同时出于稳定国家考虑，转而倚重监察官，出现了一些名标史册的监察官，如东晋卞壶为御史中丞，“忠于事上，权贵屏跡”［15］。熊远为御史中丞时，尚书刁协把持朝政，熊远不畏权贵，上奏免刁协之官［16］。晋文帝即位，大司马桓温“屯中堂，夜吹警角”，御史中丞敬王司马恬“奏劾温大不敬，请科理罪”。桓温见到奏章后感慨：“此儿乃敢弹我，真可畏也。”［17］南梁御史中丞江淹弹劾“前益州刺史刘悛俊、梁州刺史阴智伯，并赃货贷巨万”，使朝野“内外肃然”。明帝称之“严明中丞”“近世独步”［18］。此外，御史中丞张绾“弹纠无所回避，豪右惮之”［19］；御史中丞孔休源“正色直绳，无所回避，百僚莫不惮之”［20］；御史中丞江革“弹奏豪权，一无所避”［21］。然而，监察官也经常受到圣谕的左右。例如，外戚羊琇犯法，“司隶校尉刘毅劾之，应至重刑，武帝以旧恩，直免官而已。”［22］在士族高官与监察官的矛盾博弈中，御史中丞更动频繁，难以久任。以南朝宋为例，“宋世载祀六十，历职斯任者五十有三，校其年月，不过盈岁。”［23］监察机构在艰难的环境中不断调整。

曹魏时，曹操执政，鉴于“大业草创，众官未备，而军旅勤苦，民心不安”的形势，在军队中设校事监督军事犯罪，后发展成正式的监察官，执掌侦察、纠举不法。校事秩比二千石，只对曹操负责。因其“擅作威福”，遭到权贵忌恨，但曹操仍坚持设置校事，只是杀掉“擅作威福”的校事赵达而已。魏文帝时，最终废除校事。常设的中央监察机构仍为御史府，以御史大夫为长官，由于御史大夫身为“三公”之列，因此实际执掌监察权的是御史中丞。御史中丞虽秩六百石，但权重职要，每出行百官必道，莫不肃然。京畿地区仍设司隶校尉，掌举劾纠察，兼管京城附近犯罪案件审理。地方仍设十三部州刺史，“巡行所部郡国，录囚徒，考殿最，每岁遣记吏诣京都奏事。”［24］孙吴、刘蜀，监察机构多依汉制。

两晋中央最高监察机构为御史台，又称“宪台”，台长御史中丞，职掌“督司百僚，皇太子以下，其在行马。内有违法宪者，弹纠之。虽在行马外，而监司不纠，亦得奏之”。且“外督部刺史，内领侍御史，受公卿奏事，举劾按章”［25］。

晋武帝时，要求郡国守相巡行地方，进行监察。泰始四年（268年）六月下诏：“郡国守相，三载一巡行属县，必以春，此古者所以述职宣风展义也。见长吏，观风俗，协礼律，考度量，存问耆老，亲见百年。录囚徒，理冤枉，详察政刑得失，知百姓所患苦。无有远近，便若朕亲临之。敦喻五教，劝务农功，勉励学者，思勤正典，无为百家庸末，致远必泥。士庶有好学笃道，孝悌忠信，清白异行者，举而进之；有不孝敬于父母，不长悌于族党，悖礼弃常，不率法令者，纠而罪之。田畴辟，生业修，礼教设，禁令行，则长吏之能也。人穷匮，农事荒，奸盗起，刑狱烦，下陵上替，礼义不兴，斯长吏之否也。若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者，及身行贪秽，谄黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之。扬清激浊，举善弹违，此朕所以垂拱总纲，责成于良二千石也。于戏戒哉！”七月又“遣使者侯史光循行天下”［26-1］。这种遣使巡行、就便监察的方式，对唐代很有影响。

南朝中央监察机构为御史台，大体袭晋制。遣使巡查与典签制结合，是南朝地方监察的特点之一。南朝遣使出巡，监察地方，渐成定制。永初元年（420年）六月颁诏：“遣大使分行四方，旌贤举善，问所疾苦。其有狱讼亏滥，政刑乖愆，伤化扰治，未允民听者，皆当具以事闻。”［27-1］元嘉三年（426年）五月颁诏：“可遣大使巡行四方。其宰守称职之良,闺荜一介之善，详悉列奏，勿或有遣。若刑狱不恤,政治乖谬,伤民害教者，具以事闻。”［27-2］南梁武帝也在天监元年（502年）四月的诏书中提出：“可分遣内侍，周省四方，观政听谣，访贤举滞。其有田野不辟，狱讼无章，忘公殉私，侵渔是务者，悉随事以闻。”［27-3］

典签原为处理文书的小吏，南朝宋齐时，皇帝常派典签监视出任方镇的宗室诸王和各州刺史。宋孝武帝大明元年（457年），典签制度形成。至南齐，典签之权极重，号为“签帅”，以致“诸州唯闻有签帅，不闻有刺史”［28］。可见，典签制是皇帝用以监视和控制地方政权的一种形式，至南梁时逐渐衰弱。

北朝是以鲜卑族为主体建立的王朝。北朝初，仿魏晋旧制设御史台，又称“兰台”，以御史中丞为长官，但中间出现多次反复。孝文帝时，为适应统治中原地区汉族的需要，大力推行汉化政策，为革除贵族专权弊端和监视汉官，重新确立御史台为最高监察机构，以御史中尉为台长，正三品上，可“督司百僚”“其出入，千步清道，与皇太子分路，王公百辟，咸使逊避，其余百僚，下马驰车止路旁，其违缓者，以棒棒之”［29］。下设治书侍御史，正六品上；侍御史，正八品下；殿中侍御史，从八品上；检校御史，正九品上。可见，孝文改制建立了较完备的中央监察体制。

为了维持国家的必要统治，魏晋两代重视立法活动，《魏律》十八篇和晋《泰始律》均在法制史上占有一定地位，曹魏时，贾逵任豫州刺史，鉴于“长吏慢法，盗贼公行，州知而不纠”，提出仿汉《六条问事》，“考竟其二千石以下阿纵不如法者，皆举奏免之”。贾逵的建议得到文帝允准，“布告天下，当以豫州为法”［30］。贾逵在汉六条基础上，提出了新的《察吏六条》，即：“察民疾苦冤失职者；察墨绶长吏以上居官政状；察盗贼为民之害及大奸猾者；察犯田律四时禁者；察民有孝悌廉洁行修正茂才异等者；察吏不簿人钱谷放散者。所察不得过此。”《察吏六条》基于历史条件的变化，使原汉六条的精神——强干弱枝，已不复见，其基点是对地方长吏进行行政治安监察、财经监察与人事监察，范围缩小，标准较低，尤其是魏文帝的统治权威，远逊于汉武帝，地方刺史、州牧日益严重的揽权恣肆也难被约束。

西晋统一后，着手制定监察法。泰始四年六月，诏颁《察长吏能否十条》和《察长吏八条》，前者“田畴辟，生业修，礼教设，禁令行，则长吏之能也。人穷匮，农事荒，奸盗起，刑狱烦，下陵上替，礼义不兴，斯长吏之否也”。后者“若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者，及身行贪秽，谄黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之”。同年十二月又颁五条诏书于郡国：“一曰正身，二曰勤百姓，三曰抚孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事。”［26-2］

上述监察立法虽以地方长吏为重点，但由于士家大族把持政权，西晋监察法难以认真推行。东晋和南朝因土族揽权，崇尚清谈，监察法制无所建树。而北朝在创建总体法制的同时进行了监察立法。

北朝少数族入主中原后，在法制上以《汉律》为楷模，西魏的《六条诏书》和北周的《诏制九条》，是具有代表性的监察立法。度支省尚书苏绰奉命制定《六条诏书》，一修身心，二敦教化，三尽地利，四擢贤良，五恤狱讼，六均赋役。对这六条“太祖甚重之，常置诸座右，又令百司习诵之。其牧守令长，非通六条及计帐者，不得居官”［31］，既是考绩标准，也是察吏原则，两者结合，反映了监察职能的扩大。

北周宣武帝即位后，宣政元年（578年）八月颁发《诏制九条》作为察吏的根据：“一曰，决狱科罪，皆准律文；二曰，母族绝服外者，听婚；三曰，以杖决罚，悉令依法；四曰，郡县当境贼盗不擒获者，并仰录奏；五曰，孝子顺孙义夫节妇，表其门闾，才堪任用者，即宜申荐；六曰，或昔经驱使，名位未达，或沉沦蓬荜，文武可施，宜并采访，具以名奏；七曰，伪齐七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆听预选，降二等授官；八曰，州举高才博学者为秀才，郡举经明行修者为孝廉，上州、上郡岁一人，下州、下郡三岁一人；九曰，年七十以上，依式授官，鳏寡困乏不能自存者，并加禀恤。”［32］《诏制九条》首察官吏决狱科罪是否准律，是对公正司法的追求，更借以克服拓跋族任意施刑的传统，也反映了对汉族礼制的尊重。

三、一台三院制的形成、演变与监察法的细化——唐、宋、元

唐朝是中国历史上少有的盛世，特别是典章制度趋于稳定和定型，史书称赞说“莫备于唐”。唐初，鉴于汉以来监察权的分散造成的矛盾，在总结经验的基础上正式确立一台三院体制，并定期不定期遣使出巡，不仅沟通了中央与地方的政令，也形成了遍布全国的监察网络，而玄宗时制定的《监察六法》涵盖所有职官，是监察法的重大发展。

“一台三院”，即以御史台为中央最高监察机构，以御史大夫为长官，执掌弹劾百官，参与大狱，审察礼仪，尽规献纳，监督府库出纳。御史中丞二人为辅佐，“掌邦国刑宪、典章之政令，以肃正朝列”［33］“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”[34]。《文献通考·职官》（七）说：“自贞观初，以法理天下，尤重宪官，故御史复为雄要。”玄宗在《饬御史刺史县令诏》中也说：“御史执宪，纲纪是司。”［35］睿宗说：“彰善瘅恶，激浊扬清，御史之职也。政之理乱，实由此焉。”［36］

御史台以下设台院、殿院、察院。台院，设治书侍御史六人，从六品下，执掌纠弹中央百官，参加大理寺审判和推鞫由皇帝制敕交付的案件以及总判台内杂事。侍御史职权极重，在御史中品级最高，受到特殊重视，或由皇帝直接指派，或由宰相、御史大夫商定由吏部选任。殿院，设殿中侍御史四人，从七品下，执掌纠察朝仪，巡视京城内外，监督朝会、巡幸、郊祀活动的礼仪，维护皇帝尊严。察院，设监察御史十五人，正八品下，其中三人分察六部，所谓“分察尚书六司，纠其过失”［37］，称为“部察”。余十二人，巡按州县，监察州县地方官吏。唐朝以“道”为监察区，因此对地方的监察，又称“道察”。监察御史在御史台中品级虽低，但却可不先经过御史台长官，而直接向皇帝奏弹。贞观八年（634年）颁《遣使巡行天下诏》：“宜遣大使，分行四方，申谕朕心，延问疾苦，观风俗之得失，察政刑之苛弊。耆年旧齿，孝悌力田，义夫节妇之家，疾废茕嫠之室，须有旌赏赈赡，听以仓库物赐之。若有鸿材异学，留滞末班，哲人奇士，隐沦屠钓，宜精加搜访，进以殊礼，务尽使乎之旨，俾若朕亲睹焉。”［38］神龙二年（706年）二月选官二十人“分为十道巡察使，二周年一替，以廉按州部。俾其董正群吏，观抚兆人，议狱缓刑，扶危拯滞。若能抗词直笔，不惮权豪，仁恕为怀，黜陟咸当，别加奖擢，优以名器。如脂韦苟全，蘧蒢戚施，高下在心，顾望依附者，将迁削屏弃，肃以宪章”［39］。开元八年（720年）八月玄宗遣御史大夫王睃等巡按诸道，“巡内有长吏贪扰，狱讼冤抑，暗懦尸禄，苛虐在官，即仰随事按举所犯状，并推鞫准格断覆讫闻奏。仍便覆囚。”［40］有时针对特别事项，派出御史专察。开元四年（716年）七月遣使分道巡按时，以司法监察为重点。“其天下囚徒，虑有冤滞，宜令大理寺及本巡使，所在按理，流罪已下，非犯名教及官典取受，并听减一等收赎；即使非理均事可疑者并杖以下罪，并宜放免。”［41］太和年间还因天灾粮价昂贵，专令御史巡定诸道米价。

御史出巡，尤其是遣使巡察，其活动在皇帝的直接控制下，所谓“事无巨细得失，皆令访察，回日奏闻，所以明四目、达四聪也”［42］，这是出巡御史位卑权重的根源。御史的活动不仅客观上造成了皇帝关心民瘼的印象，而且起到了整肃吏治的作用。

唐初在艰难缔造法治秩序的过程中强调百官理政依律，太宗在贞观元年（627年）八月的《纠劾违律行事诏》中指出：“自今以后，官人行事，与律乖违者，仰所司纠劾，具以名闻。”［43］监察御史初按汉代“六条问事”纠弹。武则天时尚书侍郎韦方质奉旨修定监察州县的四十八法，所谓“以四十八条察州县”［44-1］。实行十年后，以其烦琐难于执行而中止。开元年间制定《六察法》：“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦跡，应时行者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。”[44-2］

《六察法》以汉《剌史六条》为宗但有所发展。开元二十二年（734年）二月十九日，《置十道采访使敕》中指出：“且十道为率，六察分条。周汉已还，事有因革，帝王之制，义在随时。其天下诸道，宜依旧逐要安便置使，令采访处置。若牧宰无政，不能纲理；吏人有犯，所在侵渔，及物土异宜，人情不便；差科赋税，量事取安。朕所责成，贵在简要，其余常务，不可横干。”［45］汉设十三部监察区，以强宗豪右、二千石及子弟为监察重点。唐则牧宰与吏人并察，列为六察之首。汉魏晋以来的强宗豪右和士家大族，经过隋末农民起义的沉重打击，急遽没落，列于六察之末。

唐朝作为封建盛世，归根结底是以均田制为基础的农业发展的结果，因此对地方官吏的经济监察占很大比重。此外，唐朝实行科举选官制度，取代了自汉以来的察举、征辟，因此地方官选署不平不在监察之列，而改为不使“应时行用”者埋没民间。

《六察法》涉及官吏治绩，兼顾品德、学识、才能，展示了唐代充当文官的基本条件。《六察法》的对象、要求、范围、处理方式均有规定，出巡御史有章可循，也对御史产生约束。贞元十年（794年）四月敕中严令出巡御史“宜令自今以后，据六典合举之事，所司有隐蔽者，即具状奏闻。其余常务，不须更闻”［46］。出使御史如“非充按察覆囚，不得辄差判官”，致“州县祗迎相望，道路牧宰祗候，僮仆不若”[47]。

唐朝允许御史“风闻弹奏”，为防弹奏不实造成不良后果，中宗时下诏：“每弹人，必先进内状，许乃可，”［48］后成定制。同时，严防监察官结朋党，贞元元年（785年）三月，宰相召谏官、御史宣谕上旨：“自今上封弹劾，宜人自陈论，不得群署章奏，若涉朋党。”［49］大中元年（847年）四月，御史台鉴于诣“台”告诉民事纠纷增多，特别奏准，未经本司论理的案件，不得径赴御史台告诉，以确保御史台发挥“临制百官，纠绳不法”的职能，避免越权。其文如下：“伏以御史台临制百司，纠绳不法，若事简则风宪自肃，事烦则纲纪转轻。至如婚田两竞，息利交关，凡所陈论，皆合先陈府县。如属诸军诸使，亦合于本司披论。近日多便诣台论诉，烦亵既甚，为弊颇深。自今已后，伏请应有论理公私债负，及婚田两竞，且令于本司本州府论理，不得即诣台论诉。如有先进状，及接宰相下状送到台司勘，当审知先未经本司论理者，亦且请送本司。如已经本司论理不平，即任经台司论诉。台司推勘冤屈不虚，其本司本州元推官典，并请追赴台推勘，量事情轻重科断。本推官若罪轻，即罚直书下考，稍重，即停任贬降。以此惩责，庶免旷官。”［50］

唐朝监察官“位卑权重”，虽不过八品，但上可纠百司长官，下可察地方大员。位卑便于皇帝控制，权重源于皇帝倚重，因此监察官职能的发挥，同皇帝个人的品德密切相关。贞观年间，侍御史柳范奏弹吴王恪游猎，践踏田禾，太宗因对侍臣说：“权万纪事我儿，不能匡正，其罪合死。”［51］

综上所述，唐朝扩大了监察机构组织，赋予御史广泛的监察权；充实了监察立法，使监察机构活动有章可循，以确保监察权的正确行使，发挥肃正纲纪与吏治的作用。监察活动的法律化，是封建行政管理不断完善的重要标志。

宋袭唐制，设御史台为最高监察机构，执掌“纠察官邪，肃正纲纪。大事则廷辩，小事则奏弹”［52］，以御史大夫为台长，从二品，但向无实任，而以御史中丞，从三品，执掌台事。御史台下设台院、殿院、察院。侍御史与殿中侍御史有言事、议政之权。监察御史负责监察六曹及百司之事，负责六察，即以吏部及审官院、三班院属“吏察”；以户部三司及司农寺属“户察”；刑部、大理寺、审刑院属“刑察”；兵部、武学属“兵察”；礼部与太常寺属“礼察”；工部、少府、将作等属“工察”；而以监察御史为六察官。

神宗元丰改制时，侍御史入阁承诏治狱，不再是御史台属官，台院名存职废，出现了三院合并趋势。

宋朝监察制度扩大了御史的弹奏权和行政监督权。“自朝廷至州县，由宰相及于百官，不守典法皆合弹奏”［53］，神宗时御史唐垌曾面弹宰相王安石。御史台负责点检、编修现任文武官的班簿；参预考课监司、郡守；外官任满到阙，京官除授转官或赴外任，都要经“台参”“台谢”“台辞”的考核程序，“遇有老病昏懦之人……若委实不堪厘务者，并许弹奏”［54］。

由于御史权重，由皇帝亲自掌握御史任免权，废除唐代宰相握有的御史任用权和荐举权，以保证御史对中枢机构的监督。凡未经两任县令者，不得为御史，保证御史有实际施政经验，更好行使监察权。

允许御史“风闻弹人”而不一定要有实据，奏弹不当不加惩罚，且明令御史每月须奏事一次，称“月课”，如上任后百日内无所纠弹，则罢黜作外官，或罚“辱台钱”。此规定反映了皇帝防范臣下的急切心态和对耳目之司的倚重，但助长了御史弹劾权的滥用。

宋朝在地方建立监司、通判监察体系。监司是皇帝派到路一级的负责监督地方军、政、财、刑的四个机构，互不统属，对皇帝负责。通判是州监察官，监察知州及所部官吏。仁宗曾说：“州郡设通判，本与知州同判一郡之事，知州有不法者，得举奏之。”［55］

监司通判监察系统的建立，形成了上下左右涵盖宽广的监察网络。

综上所述，宋朝监察机构及其职权的扩大，是中央集权的需要。御史拥有的广泛监察权附着于皇权，受皇帝的信任程度而为之消长。为了约束御史监察权的滥用，实行监察机构与其他机构互察之法。如尚书省握有“奏御史失职”［56］之权，诸路监司之间彼此监督，互相纠举，如不互察，以失察罪论处，这加强了监察机制，是宋代监察制度的重要发展。

此外，为了防止御史藉风闻言事挟嫌攻讦，仁宗皇祐元年（1049年）降诏：“自今言事者，非朝廷得失，民间利病，毋得以风闻弹奏，违者坐之。”［57］

宋朝为避免五代动乱的重演，严密防范臣下结党，使各级官僚之间互相监督，互相制约。所谓“事为之防，曲为之制”，非常重视发挥监察机构察吏的作用。太祖时，殿中侍御史雷德骧弹劾开国功臣宰相赵普“强市人第宅，聚敛财贿”［58］。大观年间，蔡京为相，御史中丞石公弼与殿中侍御史张克公“论其罪”［59］，蔡京罢相。绍兴二年（1132年）四月，殿中侍御史黄龟年弹劾右仆射秦侩“专主和议，沮止国家恢复远图，且植党日众，将专国自恣”［60］。

宋朝，皇帝颁发的诏、敕、令、格是经常、主要的监察法律形式，有的还明确宣布御史是皇帝的耳目之司。崇宁五年（1106年）十月十六日《诫约监司体量公事怀奸御笔手诏》说：“监司分按诸路，为耳目之任。”［61］政和元年（1111年）十二月二十一日《诫饬台官言事御笔手诏》说：“耳目之寄，台谏是司。古之明王，责以言事，罔匪正人，故能雍容无为，端拱于一堂之上，广览兼听，信赏必罚，以收众智，以驭辟吏，百官向方而万事理。”［62］《训饬百司诏》说：“御史耳目之官也，举台纲，肃官邪，惟汝之责，何惮而不为，汝其分行纠劾不法，必罚无赦。”［63］故“怀奸挟情，不实不尽”［64］者从重治罪。

除此之外，还通过国家立法的形式详定监司与按察官的职掌与违法处置办法。例如：

“诸监司每岁分上下半年巡按州县，具平反冤讼、搜访利害、及荐举循吏，按劾奸赃以闻。

诸监司岁以所部州县量地里远近更互分定，岁终巡遍，提点刑狱仍二年一遍，并次年正月具已巡所至月日申尚书省。

诸监司巡历所至，应受酒食之类辄受折送钱者，许互察。

诸监司巡按，许接见宾客，唯不报谒。

诸监司巡历所至，止据公案簿书点检，非有违法及事节不圆，不得分令供析。无公事不得住过三日。

诸监司准指挥分诣本路州干办者，各依本年已分巡历处。

诸州县禁囚，监司每季亲虑。若有冤抑，先疏放讫，具事因以闻。

诸监司每岁被旨分诣所部点检、催促结绝见禁罪人者，各随置司州地里远近限五月下旬起发，至七月十五日以前巡遍。仍具所到去处月日申尚书省。

诸监司巡按，遇诸州州院、司理院并县禁罪人及品官、命妇公事各徒以上者，虽非本司事，听审问。若情涉疑虑，或罪人声冤，或官司挟情出入而应移推者，牒所属监司行，若承报不行，或虽行而不当者，具事因奏。

诸监司每岁点检州县禁囚淹留不决或有冤滥者，具当职官职位、姓名按劾以闻。

诸生子孙而杀或弃之罪赏条约，州县乡村粉壁晓示，每季举行，监司巡历常点检。

诸巡检、县尉遇在廨宇，每日躬亲教阅，仍具注于历，监司因按阅取历点检。

诸监司巡历所至，按阅弓手，每岁一阅，不至者，听差官。

诸守戍禁军因差出枉路私归营，若缘路托疾寄留避免征役并官司容纵及审验不实者，监司因巡历觉察按劾。

诸将副训练官，应约束措置兵政军情不便，并职事违法或勘断不当，听州县长官觉察，申经略安抚、钤辖司或提举将兵官。如应勘劾，仍权移别将。监司巡历所至点检。

诸将下军须什物，转运、提点刑狱司岁一点检。

诸州招填禁军，转运司巡历所至，听点检，有违法者，牒提点刑狱司行。

诸发运、监司公文行下所部，非置司所在，实封递送，不得差人。其巡历所至，逐处令人承受。

诸察访所至，采访在任官能否奏，仍以知州、通判治状申尚书省，武臣申枢密院。

诸监司按察官，每岁终具发摘过赃吏姓名置籍，申尚书省。

诸监司分上下半年，具所部县令有无善政显著及谬懦不职之人申尚书省。

诸监司每岁分上下半年巡按州县，具平反冤讼、搜访利害及荐举循吏、按劾奸赃以闻。

诸监司知所部推行法令违慢，虽非本职，具事因牒所属监司施行。其命官老病不职而非隶本司者，准此，仍听具奏。即辞讼事属本司，听受理。已经本司理断，其余监司方许受理。

诸按察官知所部官有犯，若事理重者，躬亲廉察，余事听先委不干碍清强者体究，有无实迹，结罪保明申。所委官司于按章内明坐所差官体究到事因，并不得出榜召人首告。即犯赃私罪虽已离任，被告论或因事彰露者，听按治。

诸官司无按察官而有违法及不公事者，发运、监司按察奏，发运、监司互相觉察，其经略按抚、发运、监司属官，听逐司互行按举。

诸所部官有犯，监司郡守依法按治，不得倚阁俸给，仍许诸司互察。”①根据《名例敕》，“诸称监司者，为转运，提点、刑狱、提举常平司；称按察官者，谓诸司通判以上之官及知州通判各于本部职事相统摄者。”[65]

《庆元条法事类·职制敕》规定如下：

“诸监司巡历所部不遍者，杖一百，遍而不申，减二等。

诸监司巡按，巧作名目追呼巡、尉、弓兵将带出本界者，杖一百。

诸监司官巡按，般担人有人应差而和雇者，徒二年。

诸监司每岁巡历所部州县，若承指挥非泛干办，及因疾故未遍复出，辄再受到、发酒食供馈，并依例外受馈送法。

诸监司每岁诣所部点检、催促结绝见禁罪人，于令不应委官而辄委者，徒二年。

诸发运、监司巡历，随行吏人所在受例外供馈，以受所监临财物论。

诸监司巡按，随行公吏、兵级于所部受乞财物者，许人告。

诸州县公吏因监司巡历点检辄逃避者，杖一百，因追呼整会事节省，加一等，并勒停，永不收叙。

诸监司知所部推行法令违慢，非本职而已具事牒所属监司，若承报不即按举，或施行阔略，而元牒之司不举奏者，减所属监司应得之罪一等。即监司于职事违慢，逐司不互察者，准此。若犯赃私罪庇匿不举者，以其罪罪之。

诸所部违法，监司及知州、通判失按举并奏裁。

诸按察官体量所部官，各以实犯罪状具奏，诸司不许互相关白。其被旨体量虽先失按举，但事得实者，除其罪。”［66］

《庆元条法事类·断狱令》对诸监司行使司法监督权作出规定：“诸监司有所按劾，限三十日具所按事状及应推治人录奏，仍申尚书刑部。诸官司按发官吏不究事实，或挟情奏劾，致降先次指挥，如勘得别无元劾罪犯，具因依奏闻。”［67］“诸监司决罪人，于所在州县勾杖直，若巡历非州县者，听就近勾，差过即遣还。余官应论决而无杖直者，亦听差借。诸官司遇按察官巡历点检，不得移罪人于厢店锁系。”［68]

监察法不仅严格规定监察官的法定责任，还详列违纪重罚之法。应察而不察、擅作威福、贪赃枉法，分别处以罢黜、杖一百、徒二年、流二千里、永不收叙等惩罚。崇宁五年《诫约监司体量公事怀奸御笔手诏》中说：“监司分按诸路，为耳目之任，近降指挥，体量公事，而观望顾避，附下罔上，隐庇灭裂，变乱事实……使朝廷刑罚失误，其罪莫大，除已究正，量行黜责外，自今敢有怀奸挟情，不实不尽者，流二千里，斥之远方，永不收叙，仍不以去官敕降原减。布告诸路，咸使闻知。”［69］

为了发挥监察官的作用，防范监察官弄权行私，特别制定了监司互监法，它是宋代监察法规中最具有特色的。具体如下：

“诸官司无按察官而有违法及不公事者，发运、监司按察奏，发运、监司互相觉察，其经略按抚、发运、监司属官，听逐互行按举。

诸所部官有犯，监司郡守依法按治，不得倚阁俸给，仍许诸司互察。

诸灾伤路分，安抚司体量措置，转运司检放展阁，常平司粜给借贷，提点刑狱司觉察妄滥，如或违戾，许互相按举，仍各具已行事件申尚书省。

诸监司知所部推行法令违慢，非本职而已具事牒所属监司，若承报不即按举，或施行阔略，而元牒之司不举奏者，减所属监司应得之罪一等。即监司于职事违慢，逐司不互察者，准此。若犯赃私罪庇匿不举者，以其罪罪之。”［70］

综上可见，宋朝监察制度发展的概况尤以监察法内容较为全面，成为行政立法中的典中之典，并且得到体制上的保证。

元蒙政权以蒙古贵族为主体联合汉族和其他民族上层组建，元世祖为监督汉官群体和同蒙古贵族习惯势力作斗争，非常重视监察机构。他说“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的”［71］。按元制，中书是最高行政机构，枢密是最高军事机构，御史台的职权上及于最高军政机构，且世祖此言被元朝奉为“重台之旨”，“历世遵其道不变”。武宗至大二年（1309年）九月诏曰：“风宪为纲纪之司，民生休戚，官政废举，关系匪轻。”［72-1］至大四年（1311年）四月诏曰：“风宪之官，职膺耳目，纠劾百司。凡政令之从违，生民之休戚，言责所关，实要且重。”［72-2］

元朝仍以御史台为中央最高监察机构，《元史·百官志》载：“御史台，秩从一品。大夫二员，从一品；中丞二员，正二品；侍御史二员，从二品；治书侍御史二员，正三品。掌纠察百官善恶、政治得失。”［73］御史台下设殿中司，殿中侍御史二员，正四品。凡大朝会，百官班序，其失仪失列，则纠罚之；在京百官到任假告事故，出三日不报者，则纠举之；大臣入内奏事，则随以入，凡不可与闻之人，则纠避之。察院，秩正七品，监察御史三十二员，司耳目之寄，任刺举之事。

元朝为监抚地方反元势力，在江南、陕西设行御史台，为中央御史台派驻地方的最高监察机构，有权弹劾地方最高行政长官。至元六年（1268年），世祖“立四道提刑按察司”，为元朝设地方监察机构之始。至元二十八年（1291年）改为肃政廉访司，以示监察对肃政的作用。每道设廉访使二员，正三品。

为使监察机构活动有法可循，元朝制定一系列监察法规。至元五年（1268年）在侍御史高鸣主持下，“定台纲三十六条”，即《宪台格例》。至元六年（1269年）制定《察司体察等例》，以明各道宪司职责。至元十四年（1277年）制定《行台体察等例》，以明行御史台职责。至元二十一年（1284年）制定《禁治察司等例》、至元二十五年（1289年）制定《察司合察事理》、至元二十九年（1292年）制定《廉访司合行条例》。经世祖一代的努力，监察法规基本完善。

仁宗时期，还先后制定、颁行《宪台通纪》《南台备要》《宪台格例》《行台条画》等单行监察法。《元典章》和《至元新格》中也含有监察法的内容。尤其是《元典章》中所载监察法规，已有适用于中央与地方的明确区分。此外，还把封建刑法典的类推原则运用于监察立法，《行台条画》最后一条规定：“其余该载不尽应合纠弹，整理比附已降条画，斟酌彼中事宜，就便施行，”借以防止失监、漏监。这条规定赋予了监察御史法定的和法律外的监察权。

元朝监察法律规范虽较之唐宋细密和趋于法典化，但元朝并非奉法为治的朝代，而是依靠军事和民族特权统治，立法与执法间严重脱节。在皇帝昏庸、奸相使权的情况下，许多监察立法成为具文，丧失了监察制度作为封建官僚政治自我调节器的作用。

四、都察院一院制与监察法的法典化——明、清

明清两朝是中国古代最后两个王朝，且都以专制主义制度的极端发展为特征，由此带来了传统的监察机构体制的重大变化。

明朝建立后，朱元璋确立重典治国方略，十分重视监察机构，曾面谕都察院长官：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。卿等当正己以率下，忠勤以事上，毋委靡循以纵奸，毋假公济私以害物。”［74-1］

废相制后，为统一监察权，洪武十五年（1382年）十月丙子废除御史台的三院制，改设都察院一院制，设左、右都御史，正二品；“都御史职专纠劾百司，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪、小人搆党、作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者，劾。遇朝觐、考察，同吏部司贤否陟黜。大狱重囚会鞫于外朝，偕刑部、大理谳平之。其奉敕内地，拊循外地，各专其敕行事。”［74-2］。左、右都御史下设左、右副都御史，左、右佥都御史。由唐朝构建一台三院的中央监察体制后延至宋元，台院虽名存实亡，但殿院、察院仍执掌固定职权，历数百年。至明朝时改行都察院一院制。

由于废除相制，六部成为直属于皇帝的最高执政机构，为防止部权过重，创设了以六部长官为监察对象的六科给事中制度。给事中原为谏官组织，随着谏官体制的废除，给事中为六科执掌，成为直接对皇帝负责，以监督六部官员为职能的独立的监察机构。至此，科道合一，共同隶属于都察院。

自唐以来，御史出巡逐渐盛行。至明朝，御史巡按地方逐渐制度化。

巡按御史出巡前须明确任务并经严格考核后“点差”派遣：一般先由都察院从御史中拟定候选二人，都御史在朝会时引至皇帝，由皇帝点差其中一员。点差遵循以下原则：一是唯以才力相应，不拘历任先后。二是根据地理位置不同而决定人选，做到人地相宜。三是根据路程远近和事务繁简分为大、中、小三等。初任御史必先经小差，经考核合格后，再经中差，后派遣为大差。

巡按御史职权广泛，涉及地方经济、行政、司法、文化、教育等方面，以行政监察与司法监察为重点，兼有了解民风等责，对志行卓异的孝子、节妇等，核实后，或移交有关部门，或上奏皇帝，请求予以表彰。

御史巡按地方一般以明察或暗察方式进行。明察是公开地到官府吊刷卷宗、审录罪囚，接受百姓诉讼，有时还将视察内容通知州县，称为刷牒，州县据此作准备。暗察是不张声势地深入民间微服私访的方式，巡按御史实行便服暗察，所获的官吏治政信息具有较强客观性。因此，大多采取暗察的巡查方式。

御史完成巡按各地任务，返回都察院，称“回道”。回道御史须按考察所列项目，列举办事经过，已完、未结及处理过程等，一一开奏明白并造册上报。都察院考察回道御史所依据的准则和标准，以嘉靖十三年（1534年）《巡按御史满日造报册式》二十八条和《按察司官造报册式》十一条最为详备。

巡按御史任满时须造册呈报自己任内所办之事，项目有二十八项之多。由都察院派人勘实，称职者仍任御史，不称职者改调。嘉靖六年（1527年），明世宗就都察院“今后巡按御史满日，务要严加访察。果无赃私过犯，推诿避事等项实迹，取具该道结勘明白，方许回道管事。若有不职事迹，不许朦胧具奏。照例奏请罢黜”［75］。明代巡按御史因违法被惩处之事多有，如宣德时“巡按湖广御史赵伦，需索官民罗绮，收买人口，又与乐妇奸通，命谪戍辽东”［76］。

巡按御史制度改变了坐镇受理吏民检举与诉讼的单一被动的方式，一定程度上减少了虚监、失监的现象，大大提高了监察效果。

有明一代，正是从“风宪之设，在肃纪纲，清吏治”出发，开展了大规模的监察立法活动，并取得新的成就。《诸司职掌》与《大明会典》中设有专章规定都察院及六科的职责、权限、活动原则等，而更有价值的是单行的监察法规。

洪武四年（1371年），“御史台进拟《宪纲》四十条，上览之亲加删定，诏刊行颁给”，这是明朝最早也是最重要的监察法规。洪武二十六年（1393年）前后，制定《宪纲总例》、《纠劾官邪规定》、《统政使司典章》（总例）及事例、《六科给事中》总例及各科事例、《出巡事宜》、《巡抚六察》及《责任条例》等。惠文帝、成祖、仁宗、宣宗历朝均有所增补。英宗正统四年（1439年）制定《宪纲条例》，此后，历朝均奉为圭臬。

嘉靖六年（1527年）九月，“张璁以署都察院，复请考察诸御史，黜蓝田等十二人。寻奏行《宪纲七条》”［77］。同年十月，胡世宁为左都御史，奏上《宪纲》十余条，这些都是对《宪纲条例》的补充。此外，还制定了《监官遵守六款》《监纪九款》《满日造报册式》等约束监察官的法规。

综上可见，明代监察立法是汉唐宋元以来监察立法的传承与发展，曾经起到了纠正官邪的重要作用，而且为清代监察立法提供了重要的历史渊源。但明朝专制制度的极端发展所造成的宦官专权，使得监察立法后多成为具文。

清袭明制，监察体制无大的改变，只是监察立法进一步充实，达到法典化的程度。除在《大清律例》中有所规定外，主要集中于乾隆朝编纂的《钦定台规》，它是一部较完整的监察法规。后经嘉庆、道光、光绪续修，合称“四朝台规”。嘉庆朝《钦定台规》20卷，是继乾隆八年台规的续修，由贡阿拉奉命领衔，于嘉庆九年（1804年）钦准刊布。道光朝《钦定台规》40卷在嘉庆九年台规基础上，由松筠领衔修订，颁行于道光七年（1827年）。光绪朝《钦定台规》42卷，由延煦奉命续修，于光绪十六年（1890年）由都察院正式公布。

光绪朝《钦定台规》分八门：（1）训典，包括圣制、圣谕、上谕三目。“圣制”是皇帝的题辞和专论。“圣谕”和“上谕”是皇帝的指示、要求与规定的汇集。如雍正三年（1725年），为了保护科道官举劾、奏弹不受干扰，特颁上谕：“准科道官密折举劾”，“令各人密封进呈，其忠言有可采招怨结冤者，朕将折内职名裁去，发出或令诸臣会议，或既见诸施行，而外间不知何人所奏”[78]。密折举劾是对科道官行使监察权力的一种保障。（2）宪纲，包括序官、陈奏、典礼、考绩、会谳、辩诉六部分。“序官”详列都察院的官制、品级、职掌；“陈奏”是都察院官员的奏事制度；“典礼”是科道官员对朝会、临雍、祭祀等大典侍班纠仪的规定；“考绩”是“京察”、“大计”、军政等考核文武官员的制度；“会谳”是都察院与刑部、大理寺会审、稽核案件的规定；“辩诉”是处理案犯陈诉、京控及管理登闻鼓厅的规定。（3）六科，包括通掌、分掌两目。“通掌”涉及本章、敕书、轮值、注销，为六科的共同任务及要求；“分掌”规定各科具体任务及要求。（4）各道，包括通掌、分掌两目。分别规定各道的共同任务、要求及具体职掌。另载稽察宗人府御史、稽察内务府御史等的职掌及办事制度。（5）五城，包括纲领、条教、听断、保甲、纠捕、赈恤、禁令、界址、司坊、街道十目。五城指京师中城、东城、西城、南城、北城，五城察院隶属于都察院。详列五城察院的任务及要求。（6）稽察，包括京通十六仓、户部三库、八旗、宗人府、考试、铨选等目，是如何派员稽察某些特殊机构以及稽察内容和要求的规定。（7）巡察，包括漕粮、盐政、游牧三目，规定专差御史的巡察制度。（8）通例，包括考选、升转、仪注和公署四目，是对都察院所属科、道官选拔标准、方法、升转制度及办事要求的规定。

《钦定台规》凭借钦定的权威，肯定了监察机构的特殊地位和功能，提供了行使监察权的法律根据，以便监察机构发挥“彰善瘅邪、整纲饬纪、铁面霜威、纠慝绳诡、私惠勿酬、私仇勿毁、敢谏不阿、忠贞常矢、言出如山、心清似水、勉尽丹忱、非图誉美、民隐敷陈、治隆患弭”的作用。

《钦定台规》在结构上已有总则、分则之分，显示了立法技术的进步，其规范之细密、涉及面的宽广、制度构建的完整，达到法典化的标准。除《钦定台规》外，清朝还制定了一系列专门性的监察法，如《考满四条》《满官京察则例》《劝赏则例》《六部现行则例》《六部处分则例》《五城巡城御史处分例》等。

结语

总括上述，中国古代的监察机构经过漫长的发展过程不仅日趋于完备，而且形成了具有内在联系和相互关系的体系，使内外相维，互相补充，既独立运作，又有特定的规范和程序可循，成为国家机构中地位特殊、作用特殊的国家机构。它所缔造的监察文化和积累的丰富经验，对于当前的中国特色的监察法制建设具有重要镜鉴价值。

设置检察机构，充分发挥察官治吏作用，保证吏治清廉，纲纪严整，不仅古今相通，中外也相仿。尽管国情有别，时代有异，但其基本精神具有一致性。

监察机构不仅得到最高统治者的支撑，而且是最高统治者用于监察权贵、弹劾大吏、打击朋党的得力工具。监察活动的原则是以卑察尊，而不是以贵凌贱，这是皇帝有意造成的。为了控制监察权，往往由皇帝亲自掌握监察机构的活动。因此，有些朝代监察机构尽管声威赫赫，但却不存在与皇权的矛盾。

监察机构在漫长的发展过程中，既有阶段性，也有一贯性，它同古代政治制度的发展相一致。遍及全国的监察网络，不仅使中央的政策上下沟通，也使得皇帝得以尽快了解千里之外地方政事的利弊得失，这是中央与地方行政机构体系之外的又一重监察信息网络。也是皇帝倚重监察机构的另一原因。

随着监察机构的建立与活动的展开，监察法也相应得到发展，监察法的价值就在于它为监察活动提供明确的法律依据，既依法进行监察活动，又将监察权的行使控制在法律以内，超出法律规定即为越权，要受到法律制裁。正像监察覆盖面的宽广一样，监察法的调整方面也极为宽广，几乎涉及国家活动的方方面面。监察法不仅是体现封建法制的内容之一，也是保障封建法制的一种力量。监察法的趋向法典化，恰恰体现了监察任务的不断加重及其活动的日趋加强。在中国古代法律体系中，监察法作为重要的组成部分，显示了中华法系的特殊性。监察法不仅规定了监察主体与监察客体皆须遵守的规范与纪律，为防止失察、漏察，有些朝代如元朝还规定了监察官享有一定的法律外的监察权。