公共服务市场化中政府监管问题探因

代旭　韩小威

摘 要： 20世纪90年代，中国政府在公共服务领域逐渐推行市场化的同时也加快了市场化改革，并取得了巨大成就。本文进行阐述，分析我国现阶段公共服务市场化改革过程中政府监管存在问题及产生的原因，讨论优化政府在公共服务市场化监管问题的措施，以期对推进中国公共服务市场化改革有所参考。

关键词： 公共服务 市场化 政府监管

一、公共服务市场化及政府监管的内涵及历史进程

公共服务市场化是当今世界各国新公共管理改革的核心内容之一，在全球两百多个国家和地区的实践过程中公共服务市场化中就形成了不同的改革创新形式。由此可知，本文中笔者所说的公共服务市场化是指国家机关在不放弃出台公共政策的前提下，利用科学技术从而确定公共服务供给，以市场机制为杠杆，运用各种方式调动私营部门、非营利组织等各种组织参与，通过竞争机制配置社会资源和组织生产，从而在竞争中实现公共服务的有效供给[1]。

公共服务市场化中的政府监管是指在法律许可的范围，设立独立的政府监管机构，并且制定统一的规则和实施标准，对于实施公共服务的社会组织进行统一的监管和管理[2]。

在20世纪50年代左右，公共服务一直被公众定义为公益性事业，公共服务大体上都由国有资产控股的企业直接管理和经营，其本质上就是一种“以官养官”的行为，也反映出是市场资本垄断和行政垄断的一致统一。在这样的情况下，导致我国的公共服务处于低价格、高补给的状态。这种情况造成企业的经营不善，久而久之就会处于供给不足的状况。

改革开放以来，国家逐渐把市政公共事业、国家电网、航空等一些国有企业支持的项目分解，政府不再对公共服务进行从头到尾的包揽，而是在这其中引入竞争机制。与此同时，政府还和私有资本及国外资本进行联合融资，逐渐形成市场竞争机制。最终打破了政府在公共服务上的垄断。

二、我国公共服务市场化中政府监管存在的主要问题及原因

（一）我国政府公共服务市场化存在的一些问题

1.部分监管主体职权不清

随着我国综合国力的不断增强，我国政府的监管体系已经不再适应于公共服务的市场化。当今我国政府在公共服务市场化中监管体系不够完整，导致行政主体之间责任和职能之间存在问题。无论是中央还是地方之间的各个层级的监管机构之间的管权都不够清晰明了，分工不够明确。本来应该归到统一行政机关的监管权力却被划分开来落到不同的行业监管部门和综合监管部门。监管权力分散，缺少相应的法律法规对监管权力竞选规范，这种情况会引起不同的监管主体各自为政、多头监管的局面。

缺少整体协调性，各个监管环节难以衔接，各个监管主体之间的监管措施便很难实施。被政府监管的企业在遇到困难时，不知道应该向哪个部门求助。另一个难点是行政部门的监管往往落脚在经济领域，没有明确公共服务的公平公正由什么政府部门保证，公共服务的利益难以保障。

在我国现有的公共服务结构中政府是公共服务的提供者，社会组织是公共服务的生产者，而社会公众则是公共服务的接受者。在这过程中，缺少第三方代表公众的公共利益的同时还缺少一个畅通的渠道，一个能让公众表达自身对于公共服务质量和数量的要求的渠道。

2.一些监管方式单一落后

政府监管方式在公共服务市场化中存在些许问题，例如监管手段过于陈旧，监管方式过于简单化等。这些监管方式会使行政监管主体出现信息获取上的偏差，长此以往一些提供公共服务的社会组织就会找到监管规律、利用监管空档躲避监管，从而影响公共服务市场化的竞争机制。

一些陈旧的监管思想影响一些监管主体使用行政手段直接命令社会组织，行政手段的试行还提高了监管的不稳定性。

3.一些监管制度不完善

目前，我国监管制度方面存在一些问题，例如监管相关的法律法规不完善，部分行政规范不再适应于现在的社会大背景、法律法规中的边界性不明确。我国的问责机制不够完善，具体表现为社会公众的诉求机制不够通畅、政府的绩效评估的公平公正性无法得到保障等。目前我国的法律体系还不太完整，缺乏权威性，权限边界不清。

（二）我国公共服务市场化政府监管存在的主要问题的原因分析

1.政府监管理念不适宜

公共服务市场化从根本上讲就是要求政府转变职能，与此同时也要求政府改变管理模式。现如今中国政府的部分管理模式已经不再适应市场竞争机制。在这种情况下，中国政府的部分管理模式更倾向于“掌舵而不是划桨”，这种管理模式的主要表现是政府在宏观大政方针上把大方向，具体到实施上的操作要由市场来完成[2]。

然而随着公共服务市场化改革的不断推进，逐渐形成政府和企业分开、政府和资本分开的新型管理模式。在这一转变过程中，政府行政机关从原来公共服务的提供者转变为公共服务的组织者和监管者。为了配合政府角色的转变，政府的管理方式做出了很大的变化，从传统的行政形式的管理模式变成市场机制下竞争的管理机制。这样的改变要求政府各级行政机关积极适应新的管理理念，也为公共服务市场化提供了另一个监管保障。

2.政府监管功能利益化

现在的政府监管部门基本上都是相关行业的管理者和经营者，这就造成监管主体部门重视本行业的最大利益。公共选择理论揭露了政府监管者的问题，就是和社会组织一样追求利益的最大化。

三、公共服务市场化中政府监管的有效举措

（一）建立以政府为核心的多层次监管体系

根据我国国情，监管主体的构建要从以下两个方面研究，分别是多层次的监管主体和多元化的监管主体。多层次的监管主体就是要建立以政府监管主体为中心、中央和地方相互作用的独立的监管机制；多元化的监管主体则是在强调社会监管、第三方监管的重要性，包括对提供公共服务社会组织的合法性监管和对其他监管主体的监督。

在中国不断推进公共服务市场化的过程中，政府和企业分開是能够保证监管主体构建有效化的基本前提。政府已经不再是公共服务的完全直接控制者和完全提供者，而是已经调整职能定位，并且努力转变管理方式方法，不断调整职能，将政府的职能转变为政策的制定、监管的公平实施。在监管体系完整的要求下构建监管体系，在相对完善的条件下，我国应该建立一个主体权责分明、机制完整独立并且专业运行的综合型公共服务监管机构。

（二）建立强制性的监管方式

进入21世纪，我国公共服务已经进入转型时期，但是因为公共服务在各行各业改革发展阶段所扮演的角色不同，决定着相关行业的政府监管部门会对症下药。政府选择监管方式的过程就是积极调动各种因素促进公共服务的实施和良好发展的过程。

强制性监管是政府相关部门对于一些违反行业规范和行业准则的公共服务提供者的社会组织采取强制性的惩罚措施。这一强制性监管是政府手段的一种直接干预，主要重视的是公共服务的质量和价格，其目的是利用强制性方式方法推进社会组织提供质量优质的公共服务，进而确保公众的合法权益。

在经济全球化的浪潮和我国公共服务传统机制中，中国正处于公共服务市场化不断前进的过程中，希望能够通过打破对公共服务的垄断，减轻政府财政的负担，提高社会组织提供公共服务的质量和数量，满足社会公众日益增长的对公共服务的要求[3]。伴随着我国社会公共服务市场化改革成果的不断涌现，政府监管改革成为必然趋势。

参考文献：

[1]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002.

[2][美]罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特，著.丁煌，译.新公共服务：服务而非掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2010：17.

[3]谢朝斌.打破行政垄断——加快推进公共服务市场化和社会化[J].经济管理研究，2010（4）.