加快化工园区应急救援队伍改革——大亚湾模式的困境和出路探讨

文/高子文 王洪娟

近年来，大亚湾创建的化工园区应急救援模式得到原国家安全管理总局的肯定，已成为广东省区域内重要的危险化学品应急技术服务力量。但实行中仍旧存在一些问题，本文将深入解读问题根源，探究有效的解决办法与建议，为继续深化落实化工园区应急救援问题提供支持。

为探索化工园区应急资源整合、优化资源配置的新模式，研究探索化工园区应急管理工作的特点和规律，建设化工园区应急管理示范区，全面提高化工园区安全生产应急管理水平，原国家安全监管总局于2012年3月开始，在大亚湾石化区开展了全国首个化工园区安全生产应急管理创新试点工作。

根据试点工作的要求，在大亚湾石化区建设国家危险化学品应急救援惠州基地（以下简称“惠州基地”），同时成立一支危险化学品应急救援专业队（以下简称“危化救援专业队”），以弥补大亚湾区危险化学品应急抢险救援力量不足的问题，由大亚湾区管委会成立惠州大亚湾石化应急管理有限公司（以下简称“石化应急公司”），负责惠州基地的运行管理以及危化救援专业队的组建、运行管理等工作。

惠州基地及危化救援专业队运行成效

惠州基地自2014年9月投用以来，为大亚湾石化区提升应急管理水平发挥了重要作用，危化救援专业队尤其在保障园区安全、提升园区整体应急能力工作中显现出其预期的功能。

危化救援专业队先后参与福建漳州“4·6”芳烃装置火灾事故、“7·18”博罗高速公路危险化学品槽车侧翻转运、“8·1”小金口甲醇车侧翻泄漏、“9·16”宇新化工公司碳四抽余油泄漏等数10次危险化学品及其他突发事故的应急救援任务（其中危险化学品事故救援任务28起），在关键时刻发挥了重要作用，受到事发当地政府和原国家安全监管总局领导的高度评价。同时在全国第一、二届危险化学品救援技术竞赛中分别获得化工装置初期火灾处置集体项目一等奖以及包揽关断阀门项目三等奖；2016年10月，危化救援专业队还荣获人力资源社会保障部、原国家安全监管总局联合授予的“全国安全生产监管监察系统先进集体”称号。目前，危化救援专业队已成为广东省区域内一支重要的危险化学品应急技术服务力量。

惠州基地根据企业占地规模、风险等级、“两重点一重大”（政府安监部门重点监管的危险化工工艺、重点监管的危险化学品和重大危险源）、安全信誉等情况，与大亚湾石化区及周边28家企业签订了应急救援服务协议，为其提供预防性检查、培训、演练、风险作业监护、堵漏及应急救援等专业服务，同时积极拓宽安全生产服务市场，承担了惠州市、大亚湾区安全监管、环保、交通、应急办、社管以及企业的应急演练、预案编制、危险化学品的应急救援理论和实操培训等市场化业务。惠州基地还积极加强国际交流合作，引进美国伊州大学消防学院举办了四期危险化学品应急救援管理培训班，举行了两届危险化学品应急救援国际交流会，初步实现国内危险化学品应急救援与国际接轨，为危险化学品事故应急救援职业化摸索了一定的经验。

惠州基地及危化救援专业队运行存在问题

惠州基地的危化救援专业队定位不清晰，职责不明确

一是国家尚未出台有关危险化学品应急救援队伍的管理办法，缺少危险化学品应急救援队伍的准确定义和人员装备配备标准，导致危险化学品应急救援队伍的工作职责不明确，危险化学品应急救援队伍与企业专职消防队的界定不清晰，现实中极易将危险化学品应急救援队伍混同于企业专职消防队；二是原国家安全监管总局为惠州基地配备的救援装备大多是大型消防车辆，基本属于消防灭火装备，缺少其他危险化学品事故专业救援装备，惠州基地也基本参照消防队伍模式组建了危化救援专业队；三是惠州基地自身认识还存在偏差，日常训练基本上采用现役消防部队的做法，推动危险化学品事故专业技能学习训练和专业救援装备建设还很滞后，虽然组织部分队员培训取得了带压密封资质或应急救援实战技能培训合格证书，具备一定的危险化学品泄漏事故救援能力，但是危险化学品事故专业救援特色不明显，未能与消防队伍实现差异化发展，还不是真正意义上的危险化学品专业救援队伍。

惠州基地运行保障机制不完善

一是近两年来，政府财政管理更加规范，大亚湾区管委会向应急公司直接拨付运行经费的做法与有关要求产生矛盾，2017下半年财政支持的经费迟迟未拨付到位，应急公司面临经费危机。二是惠州基地与中海油惠州石化有限公司关系始终未能理顺，中央财政专项用于惠州基地的装备维护费用资金至今无法进入应急公司账户。三是缺少应急救援市场化法规制度支持，惠州基地在开展应急救援市场化服务时，部分化工企业对此有所质疑和不理解，即使勉强配合，收取的应急服务费用标准也较低，应急服务协议收入总额不高。四是应急救援市场化服务工作与国家有关部委对企业专职消防队建设的规定存在分歧，特别是公安部等十三部委出台的《关于规范和加强企业专职消防队伍建设的指导意见》(公通字〔2016〕25号)和《国资委 公安部 财政部关于国有企业办消防机构分类处理的指导意见》（国资发改革〔2016〕79号）中有关内容，严重制约了惠州基地应急救援市场化服务工作有效开展。五是应急救援补偿机制缺失，危化救援专业队多次接受各级政府调用和企业请求参与事故救援工作，但多宗事故救援的补偿费用仍未到位，甚至出现了相关部门、企业间就补偿费相互推诿的情况。总之，因惠州基地未建立运行保障长效机制，运营困难重重，严重影响队伍的稳定发展。

大亚湾石化区的应急资源整合效果欠佳

建立惠州基地的初衷之一，就是要整合大亚湾石化区内的应急救援力量，减少低水平重复建设，提升大亚湾石化区应急救援综合实力。但目前的大亚湾石化区现有“3+1+6”的救援力量（3支现役消防中队，1支危化救援专业队，6支企业专职消防队）还处于松散型的合作，惠州基地牵头带动整合应急资源作用不足，未做到真正的“五统一”管理（统一管理、统一训练、统一考核、统一指挥、统一调度）。特别是公安部等十三部委联合下发的《关于规范和加强企业专职消防队伍建设的指导意见》（公通字〔2016〕25号），明确高危企业建立应急救援专业队伍的队员必须是本企业在职员工，该条规定严重制约了大亚湾石化区应急资源整合工作的推进。

机构改革后化工园区应急救援队伍改革建议

化工园区应急救援专业力量建设主要着眼于队伍的职业化、专业化建设，但一个化工园区应急救援力量的建设投入和管理对地方政府和园区企业来说都是一个巨大的负担。

结合惠州基地作为应急管理创新试点工作排头兵，并运行4年多的经验和教训，消防指导中心提出由园区企业共同成立化工园区应急救援联盟，与地方政府一起建立应急救援基金购买第三方专业服务机构的管理，整合园区现有企业专职消防队并重新布局，集中优势资源建立真正意义的化工园区危险化学品应急救援专业队伍的方案建议。

首先，按照《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）、《中共广东省委广东省人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》（粤发〔2017〕16号）要求，推进惠州基地体制创新，探索建立危险化学品应急救援共建共享新模式。

第一，成立大亚湾石化区应急救援联盟，登记为一个非营利组织，联盟成员由石化区各企业组成，各成员单位根据《安全生产法》提取的安全生产经费中的30%作为每年的联盟会员会费（根据此比例核算联盟会员会费总额每年可筹集8 000万元以上）。

第二，根据应急联盟每年收取的会费总额，地方政府配套一定比例资金（建议8：2）形成化工园区应急救援基金，由应急联盟及地方政府联合成立基金管理机构负责管理，应急救援基金主要用于队员的人员经费、日常消耗和装备维护保养经费以及救援装备的更新换代，以向第三方公司（石化应急管理公司）购买服务的形式支出。通过成立互助联盟，发挥会员企业参与惠州基地改革发展的主动性和积极性，把惠州基地的建设与经营管理从应急公司为主转变为大亚湾石化区企业共同的责任，把惠州基地从大亚湾区管委会的专业救援队伍转变为大亚湾石化区企业共有共用的应急队伍，企业共同建设，共同管理，使“共建、共享、共治”原则落到实处。

图1 大亚湾石化区应急救援力量整合方案示意图

第三，以惠州基地为中心，应急管理部成立后组建石化应急救援大队（以下简称“救援大队”），有机整合应急减灾力量，最大限度地节省应急资源及发挥应急资源的效能，对复合型灾害和灾害链进行及时高效预防与应急救援。救援大队下设战训部、政工部、督察队、装备财务部、综合办公室、指挥调度中心6个部室，同时下设10支中队，分别为：将现有的特勤一、二中队、荃湾中队、现有企业专职消防队及国家危险化学品应急救援惠州队整合成8支危化救援中队，组建1支海陆消防中队和1支气防中队。大队干部及中队长列入事业编制或公务员编制，主要来自消防部队转制前的军官或士官，人员费用列入财政预算，确保队伍管理人员的稳定。其他人员均由第三方公司（石化应急管理公司）派出，并由其负责队伍的后勤管理（详见图1）。

其次，加快顶层设计，清理不合理的现有规章制度。众所期盼的《安全生产应急管理条例》几易其稿仍未出台，应急管理部成立后整合了公安消防、安全监管总局等部门，应该加快有关应急管理相关法律的顶层设计，将不合理的一些法律法规重新调整，为基础管理部门尤其是化工园区应急救援力量的建设提供有力的法律支持。