自然资源资产离任审计试点现状研究

苏彦舒

摘要：自2015年以來国家一直不断推进自然资源资产离任审计试点工作，今年来也颇见成果，本文通过搜集个试点地区审计单位网站的相关信息，对自然资源资产离任审计试点现状做分析整理，并选出两个先进试点案例加以说明，对其他地区的试点工作起到示范作用，推进自然资源资产离任审计试点的发展。

关键词：自然资源；离任审计；试点现状

中图分类号：F239 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）012-0176-02

一、各试点现状

2012年，十八大从新的历史起点出发提出“五位一体”的总体布局，将保护环境和节约资源纳入我国的基本国策。2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实施自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”2015年7月，中共中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《党政领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》中规划了试点工作的实施步骤，11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》明确了领导干部自然资源资产离任审计试点在2015年-2017年分阶段分步骤实施，2017年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定，自2018年开始建立经常性的审计制度。自2013年起至今，我国已有大约183个市县和地区在不同程度上开展了自然资源资产离任审计的试点工作：有二十余个省出台了自然资源资产离任审计的试点工作方案（或实施方案、实施意见、暂行办法、审计规定等）的文件；约有5个省份逐步开展自然资源资产负债表的编制工作；20个省份开展了加强人员培训学习工作，培训方式大多为召开专题培训会或培训班，个别省份学习方式为赴其他优秀试点地区学习考察；十余个省份可知传统审计方法中融入了如地理信息（GIS、RS、GPS等）、大数据、云计算、互联网等新的技术方法；约7个省份发布了试点结果报告或对审计结果进行了披露。由此可见，我国各地区对自然资源离任审计工作都积极参与，各地也在不同程度上取得了一些进展。

二、各试点案例

开展自然资源离任审计试点工作的主要目的是探索并逐步完善领导干部自然资源离任审计制度，形成一套较为成熟且符合实际的审计规范，保障领导干部自然资源资产离任审计工作深入开展，推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。试点工作的开展一方面对自然资源离任审计的后续研究起到促进作用，通过对实践案例分析找出自然资源离任审计制度上的不完善以及理论上的不足，并加以改进以此推动制度与理论的发展；另一方面对自然资源离任审计工作实操起到指导作用，将各地试点的新经验新技术总结并加以运用，逐步扩大自然资源审计工作的实施范围，将审计工作标准化、制度化、法制化。

1.浙江省湖州市——编制自然资源资产负责表

自2015年湖州市被选为自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点城市起，湖州市便着手自然资源资产负债表，编制的年限是2011年以来5个公历年度自然资源实物存量、变动情况和价值量的资产负债表，县区的编制内容主要包括土地资源、林木资源、水资源的实物量和价值量，其中土地资源资产负债表主要包括耕地、林地、园地等土地利用情况，耕地等级分布及其变化情况。截至2017年湖州市委托中科院地理所研制出了我国第一张自然资源资产负债表，从框架体系上看，该表包括总表1份主要综合记载该地区内各类自然资源资的期初值与期末值和期内资源耗减、环境损害和生态破坏的资产负债差额；总表下有主表6份即自然资源、环境质量、生态功能的综合核算表，每一类又分实物型和价值型核算表，如在环境质量这一类，在实物表中记载水污染、大气污染和固废污染的期初值和期末值并计算其变化量，在价值表中将各污染指标利用环境价值标准估算，记载其价值的初期值和末期值并计算变化量；主表下有辅表72份，即将每一类环境资源进行分类进行实物核算和价值核算，如在横向上把自然资源划分为土地资源、水资源、森林资源和矿产资源，在纵向上以土地资源为例，将土地资源进行等级划分，并制作每一级土地的存量表和流量表；在辅表下又有底表若干，底表主要是对各类资源、环境以及生态情况进行实物核算并记载，是自然资源资产负债表的基础，因此底表中的数据必须翔实、准确、可靠。

湖州市自然资源资产负债表的实施路径大致分为四个步骤：（1）对湖州市的自然资源资产数据进行采集，湖州市收集国土局、环保局、建设局、林业局、农业局、水利局、统计局、审计局等十几个部门的数据，再对数据进行整合、指标综合等工作进行实物量核算制成底表；（2）将这些数据细化分类，计算每一小类自然资源资产与负债的实物量和价值量制成辅表；（3）将辅表数据按照自然资源、环境质量以及生态功能三类进行综合核算，分别制成这三大类自然资源环境的实物主表和价值主表；（4）把类别的主表数据再进行加总与比较，最后生成湖州市自然资源资产负债总表。

自然资源资产负债表重点反映某一时点自然资源资产的存量概念，与重点反映一定时期流量概念的绿色国民经济核算存在勾稽关系。同时，自然资源资产负债表是国家资产负债表的主要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工具。在生态文明建设中，自然资源资产负债表是构建政府宏观环境会计体系中不可缺少的环节，编制自然资源资产负债表并开展自然资源资产离任审计，定期核算自然资源资产的变动情况，有助于全面反映政府对各项自然资源占有、使用、维护以及管理绩效，促进领导干部树立科学发展的政绩观，从而服务于生态文明建设。因此，全国各试点对自然资源资产负债表的编制工作应给予高度重视并积极参与其中。湖州市率先初步完成自然资源资产负债表的编制，对于全国其他地区负债表的编制工作有一定的借鉴意义，不仅推进了负债表编制工作的进程，更推动了自然资源离任审计的发展。

2.广西省桂林市——將地理信息技术应用于自然资源资产离任审计

自2016年起桂林市审计局对其下属县各级领导开展自然资源资产离任审计，到2017年为止已经完成了一个县的自然资源资产离任审计试点，取得了一些经验。审计试点方案将审计总体思路规定为“摸清情况、揭示问题、分析原因、界定责任”，即摸清被审计领导干部任期内主要自然资源资产实物量和生态环境质量状况变化情况；揭示资源环境领域存在的重大违法违规问题、严重损毁自然资源资产和重大生态破坏环境污染典型问题；针对审计过程中所反映出的环境问题，对自然资源资产数据进行对比分析产生问题的原因，提出改善现状解决问题的建议；对领导干部履行自然资源资产和生态环境保护责任情况进行审计评价并界定责任；起到切实提高当地的环境质量减少污染的效果，加大对各级领导干部环境责任的监督力度。由总体思路可见“摸清情况”是自然资源资产离任审计工作的基础，要求在这一阶段所收集到的数据必须准确、真实、可靠，但是自然资源资产离任审计的审计对象不仅仅是资金还包括空间中的自然资源，这就表示所需收集的数据也由单一的数字信息转变为多维度、多时空下的空间立体信息，这给自然资源资产离任审计的信息收集工作增加了难度。面对这一难题，桂林市创新性地将地理信息系统（GIS）运用到信息收集工作当中。

地理信息系统（GIS）地理信息系统（Geographic Information Systems，GIS）是用于采集、存储、管理、分析和表达空间数据的信息系统，是计算机科学、测量学、地图学、地理学等多门学科的综合技术，在资源环境管理和规划中发挥重要的作用。利用地理信息系统可以准确地掌握本地区域内各时间段各空间方位的自然资源信息数据，不仅为自然资源资产离任审计的数据收集工作提供了便利，更提高了审计的真实性和有效性。桂林市成立专项小组，组内成员除会计审计及环境科学的专家、工作人员外，还包括1名聘请自国土局的地理信息技术人员。此次需要利用GIS才能完成的审计工作主要包括水资源、矿产资源以及森林资源三个方面。

桂林市此次审计的几位领导干部所管辖的地域内覆盖几条重要河流的源头，且矿产资源丰富，矿产资源开采过程中对环境造成的影响是这几位领导的环境责任之一。《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：重要河流、堤坝两侧一定距离以内”，桂林市将矿产开采区与河流的距离定为300米及以上，以此保证河流不被污染，水质良好。在审计过程中首先从国土部门获取地区遥感影像数据及矿产数据，将遥感影像数据加载到GIS相关系统；其次对加载的遥感影像进行黑边处理，以准确反映当地地理信息；再次在处理好的遥感影像图上，加载获取的矿产资源数据；最后把矿产区域叠加反映在遥感影像图上，进行缓冲区分析，设置矿产与河流距离为300米，即可以筛选出符合要求的矿区。

为保证辖区内矿产开采的安全作业，矿区边界应清晰明确，不能有矿区重叠的现象发生。我国相关政策文件中对此有明确规定：《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发[2011]14号）（十四）“除同属一个矿业权人的情形外，矿业权在垂直投影范围内原则上不得重叠。涉及和石油、天然气等特定矿种的矿业权重叠的，应当签署互不影响，确保安全生产的协议后，办理采矿许可证”。因此为避免潜在纠纷隐患，明确矿区边界，理清各项责任，审计小组利用GIS技术对矿区是否存在重叠现象进行了检查。先是对矿产资源数据进行拓扑检查；再是在ARCMAP中，加载上述处理的拓扑数据，存在拓扑错误的数据就是两矿区之间存在重叠情况。

造林向来都是桂林市各县区各级领导的主要任务之一，由于造林任务涉及上级补助资金较多，且市辖区内林地宽广对环境影响颇大，因此对造林任务的审计也是桂林市自然资源资产离任审计的重点。桂林市林区一般都处在高山地带，难以丈量，因此GIS技术的运用为审计工作的开展提供了可能。此项审计工作主要是根据当地林业部门提供的数据资料，将上年的造林数据加载到当年的遥感影像数据上，然后将这两年的林地采伐和征占用的数据都加载进来，确保造林数据在这两年中没有被利用。然后一一进行观察，比较，将在2015年影像上已造林的数据还明显不是林地的地块挑选出来，并到实地进行查看。首先，加载2015年的遥感影像数据，并对影像数据进行去黑边处理；其次，将2014年的造林数据及2014年、2015年的林地采伐和征占用的数据都叠加在2015年的遥感影像图3z；再次，对加载后的图像进行观察、对比，将已造林的数据但还明显不是林地的地块筛选出来，作为疑点数据；最后，通过手机坐标精确定位造林区域，并利用手机进行导航到实地查看造林情况。

三、结语

2017年6月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》，明确了开展领导干部自然资源资产离任审计的五项基本原则，更要求审计机关应当充分利用审计结果理清领导干部的环境责任，同时要求被审计单位领导干部对问题及时作出整改。这表明自然资源资产离任审计将逐步走向成熟，审计制度也日益完善，对各地试点工作的开展要求也将更高，现在个试点虽然在不同程度上取得了一些经验，也有部分地区通过认真落实和积极创新成功为审计工作做了一个好的示范，但不可否认的是自然资源资产离任审计还存在一些问题，比如立法缺失和从业人员胜任力不足等，为了使自然资源资产离任审计能够全面规范地开展，还需要社会各界专家学者以及社会实践者的共同努力，解决现有问题，推动这一行业的发展。