院庭长办案与员额制改革

李 浩

内容提要 院庭长入额与入额后的院庭长办案是法官员额制改革中一个引起中央政法委和最高人民法院高度重视的问题。绝大多数院庭长来源于优秀法官，因而院庭长入额具有正当性。但入额后确有少数院庭长未按照要求办疑难、复杂等难办的案件，办案数量达不到要求，甚至将计算在自己名下的案件交给合议庭的其他法官、法官助理来办。为落实院庭长办案，需要采取院长带头办案、为院庭长减负、上级法院进行督查、对不按照规定办案的院庭长采取惩戒措施、进行法院内设机构改革的综合性措施。

问题的提出

在法官员额制改革过程中，院庭长是否应当入额①，是否应当全部或者绝大多数都入额这一无法回避的问题便浮现出来。

实行员额制意味着能够进入员额的法官的人数要大大少于现有法官的人数②，其结果必然是有相当数量的法官入不了额，而在法院中，由于领导职数多、部门多，院庭长在一个法院中人数会比较多，占全院法官一定的比例。于是，在员额给定且较少的情况下，就势必出现院庭长与普通法官争抢员额指标的问题，即一个法院的院庭长进入员额的人数越多，普通法官能够进入员额的人数就越少。

院庭长入额之所以在员额制改革中成为问题的另一个方面的原因在于，在实行此项改革之前，我国的院庭长是不办案或者基本不办案的。法院的院庭长大多数是从书记员、助理审判员、审判员逐步成长起来的，然而，尽管他们在成为院庭长之前，有长期的审判经验，在业务方面是出类拔萃者，但一旦提拔为院庭长后，就成为法院的管理者，成为普通法官的领导者。以庭长为例，其主要的工作职责是对本庭的审判事务进行管理和监督，具体而言是通过将属于本庭的案件分配给庭里的各位法官，审核、签发本庭法官的裁判文书等方式进行管理。③院庭长不办案与我国法院长期以来实行的行政化管理有极大的关系，在原本最需要由法官依法独立审判的法院，变成了由院长领导副院长、副院长领导分管的业务庭的庭长、庭长领导副庭长、副庭长领导法官从事案件的审理工作。④

另一方面，中国社会转型以来法院受理案件的数量基本上处于一个不断增长的态势，近年来这种增长的趋势更为明显。⑤实行员额制的必然结果是与进行这项改革之前相比，进入员额的法官的人数要比原来有法官职称的人数少甚至少得多。⑥在此背景下，人们很自然地会担心进行员额制改革后，如果一方面院庭长纷纷入额，在入额人员中占较大的比例，另一方面入额后的院庭长依然只承担管理工作或者把主要时间和精力用于管理工作，不办案或只是象征性地审理数量很少的案件，而法院的一些原先在一线办案的法官、助理审判员却因为员额比例的限制、资历尚浅等原因无从入额，法院面临的案多人少的矛盾就会更为尖锐和突出。同时，员额制改革的公平性也会受到法院内外的质疑。⑦

入额的正当性与对办案的担忧

尽管院庭长入额势必会占员额的指标，但院庭长入额又是具有正当性的。

首先，我国法院的院庭长大多数是从书记员、助理审判员、审判员逐步成长起来的，是因为在工作中业绩突出，才被选拔为院庭长的，也就是说，他们在担任院庭长之前，曾长期从事审判工作，是具有熟练的审判技能和丰富的审判经验的法官。即使是那些担任院庭长的时间已久、对办案已经陌生的院庭长，经过一段时间的适应期，办案也不会成为问题。进一步说，我国法院中的院庭长，大多数曾是经验丰富的法官，让这些经验丰富的院庭长回归审判席，正是员额制改革的初衷之一。

其次，如果院庭长不入额，就无法承担审判委员会委员的职责。根据我国法院组织法的规定，各级法院都设有审判委员会。审判委员会是法院内的领导机构。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。⑧我国法院的审判委员会委员，一般都是由院长，分管审判、执行业务的副院长，审判庭的庭长组成。如果院庭长不入额，连员额法官都不是，凭什么再担任审判委员会的委员呢？

再次，如果院庭长不入额，也不利于员额制改革的顺利进行。员额制改革牵扯到法院中多数人的利益关系，被认为是一场动法院审判人员奶酪的改革，是最复杂、最困难、最艰巨的改革。院庭长是法院中的领导人员，尽管包括员额制在内的本轮司法改革，是在中央政法委、最高人民法院的规划、部署和强力推动下进行的，但具体领导本院员额制改革的，是各个法院的院庭长(主要是院一级领导)。入额对于原来具有审判员职称的人、对于从事审判工作多年因而有希望入额的助理审判员来说，既关乎其名誉，又关乎其经济利益。⑨如果院庭长不入额，员额制改革就会成为一项减损院庭长利益的改革，当这一改革真的动了院庭长的奶酪，对他们的利益造成重大损害，院庭长们还会真心实意地拥护改革、积极地推进改革吗？

所以，真正的问题不在于院庭长该不该入额，而在于入额后能否真正履行一名员额法官的职责，也就是入额后办不办案、办多少案件？是形式上办案，还是实质性地办案？

但另一方面，对院庭长入额后办案方面的疑虑、担忧绝非杞人忧天。首先，院庭长是否愿意办案。虽然院庭长们普遍认为担任领导职务后，对法院内包括审判工作的各项工作进行管理，参加法院外部和内部的各种会议，也是相当重要的工作，比起原来在庭里审理案件，自己的责任更大、负担更重，工作也更辛苦。但在普通法官看来，审理和裁判案件才是法院中最辛苦的工作。尤其是在案多人少的法院，在审限内审结案件的要求给法官们带来了巨大的压力，法官们常常需要加班加点才能完成办案任务。在外界看来，与办案相比，院庭长们从事的领导、管理工作要相对轻松，否则很难解释一些普通法官希望努力办案成为院庭长后，从此脱离办案的“苦海”，也很难解释入额后的部分院庭长依然采取种种方法规避办案。院庭长入额后，如果他们并不愿意办案，或者说他们利用院庭长的身份和权力规避实质性办案，又如何是好呢？毕竟，院庭长是法院中的领导者，如果院庭长不自觉办案，普通法官又如何能够对他们进行有效的监督？

其次，院庭长(尤其是院长、副院长)入额后有时间办案吗？我国的法院院长既是政治家、又是管理家、法律家，在员额制改革前，院长坐在审判席上十分罕见的。副院长、专委要分管法院内的审判工作和党务、行政工作，大部分时间用于各种各样的会议，既要参加院外党政机关、社会团体召开的会议，又要参加上级法院召开的各种会议，还要参加本院安排的各种会议。庭长也把相当多的时间用于开会。可以说，参加各种会议已成为院庭长们的日常工作，占用了大量的工作时间。院庭长入额后，如果依然要参加各种各样的会议，他们又怎么可能有充分的时间办案呢？

针对员额制改革中的这一疑虑和担心，时任中央政法委书记的孟建柱同志在一次讲话中强调：“如果领导干部入员额又不办案，或者少办案、挂名办案，一线法官、检察官就会不服气，我们做思想工作也就没有底气。”⑩

院庭长入额的状况

在员额制改革中，各地法院的院庭长入额情况有所不同。如第一批进行员额制改革试点的青海省，试点方案规定在首批入额中，所有院领导暂缓入额，待全省法院员额制改革全面推开后，依照统一的标准和要求选任入额。也有一些法院在改革试点中未规定院级领导暂缓入额。不少法院的院一级领导几乎全部入额，不仅院长、分管审判、执行业务的副院长、专职审判委员会委员全部入额，连政治部主任、纪检组长也都入额。从庭长这一级来说，不仅各业务庭的庭长都入了额，而且一些综合部门(如研究室、审管办)的庭长级的领导也都入了额。甚至连与审判活动无关的行政部门的负责人(如宣传处、老干部处)也都入了额。

然而，如果让非业务部门的中层或者院一级领导都入额，势必会大量挤占原本就相当紧张的员额指标，会造成那些在改革前一直在办案的普通法官反而不能入额，从而引起他们的强烈不满。所以，最高法院下发通知，明确规定纪检组长、政治部主任不得入额，已经进入员额的，除非辞去领导职务去审判部门工作，否则也要退出员额。

在承担中国法学会“法官员额制改革研究”这一课题时，笔者对J省三个市的两级法院的院庭长入额情况进行了调研，以下是调研获得的数据。

A市两级法院入额情况统计表

B市两级法院入额情况统计表

C市两级法院入额情况统计表

从上述三个市两级法院法官入额的情况看，A市中院和C市中院的院领导、庭长入额率均为100%，B市中院院领导入额率为85.71%，庭长入额率为90.91%。A市10个基层法院院领导的入额率为92.86%，庭长入额率为98.28%；B市7个基层法院院领导的入额率为95.65%，庭长入额率为100%；C市7个基层法院院领导入额率为100%，庭长入额率为99.08%。上述三个市两级法院的院庭长入额率虽然存在差异，但总体而言比例都是相当高的。就院庭长入额占全体入额法官的比例而言，由于中级法院入额法官的总人数多于基层法院，基数比较大，所以中级法院院庭长入额数占全体法官入额总人数的比例相对较低，基层法院则由于入额总人数少，基数比较小，院庭长占的比例较高。

虽然这只是通过调研获得的三个市的法院的信息，但据笔者了解的情况，在本次员额制改革中，固然有个别院庭长因这样或者那样的原因未申请入额，但绝大多数院庭长最终都选择了入额，院庭长在入额法官中占相当的比例是不争的事实。

上述数据印证了本文第二部分的结论，即在案件数量逐年上升，而入额的法官人数比原有法官数明显减少的情况下，如果入了额的院庭长再不办案，案多人少的压力和矛盾就会进一步加剧，不担任领导职务的入额法官就需要比员额制改革前办更多的案件。

院庭长办案的情况

(一)中央政法委和最高人民法院的要求

针对员额制改革中存在的问题，中央政法委于2017年3月印发了《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》，根据这一《通知》，最高人民法院于2017年4月下发了《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见(试行)》(以下称《院庭长办案意见》)。《院庭长办案意见》是针对实行员额制改革后，一些地方出现的院庭长虽然入了额，但很少办案或只是名义上、形式上办案或者专挑简单的、容易办的案件办的新问题下发的，旨在禁止入额后不办案、委托办案、挂名办案，该《意见》明确规定不得以听取汇报、书面审查、审批案件等方式代替办案。

为了规范和督促院庭长办案，首先，《院庭长办案意见》对所办案件的性质、类型提出明确的要求。即“各级人民法院院庭长应当根据分管的审判工作，结合专业背景和个人专长办理案件，重点审理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件”(第2条)。作出上述规定的缘由在于：

第一，院庭长在担任领导职务前，一般都担任过法官、办过案，并且是由于工作出色才走上领导岗位的，这是院庭长应当入额的最有力的理由。既然院庭长们有丰富的审判经验、业务能力强，入额后所办的案件当然也就应当与普通法官有所区别。

第二，即使实行了员额制改革，院庭长依然是法院中的领导，在实行随机分案为主、指定分案为辅的分案机制下，院庭长有可能利用其地位、权力把一些简单的、容易办的案件留给自己。负责分案的人也可能为了照顾院庭长，刻意把一些好办的案件分给他们。

第三，相对于不担任领导职务的法官，院庭长们的办案数量要少，尤其是院长、副院长要比普通法官少得多。在办案数量本来就少的情况下，再去办简单、容易的案件，实在是说不过去，在法院内也很难服众。

其次，《院庭长办案意见》还对基层法院和中级法院院庭长办案的数量提出要求。基层、中级人民法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%～70%；基层人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%～10%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的30%～40%；中级人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的20%～30%。高级人民法院和最高人民法院院庭长办案数量的最低标准，分别由高级人民法院和最高人民法院规定。

《院庭长办案意见》还对加大对院庭长办案直播的力度，院庭长办案应当接受监督，上级法院应当对院庭长办案开展督查等作出规定。应当说，该《意见》是充分考虑和平衡了各方面的因素而制定的。《意见》对院庭长办案的要求可谓是全面、明确、具体、细致。

(二)院庭长办案的情况

员额制改革后，多数法院的院庭长入额后能够按照要求积极主动地回归法官角色，作为审判长甚至作为承办人审理案件，所办的案件也是那些重要的、难办的案件。2017年11月1日，周强院长在向全国人大常委会作法院司法体制改革的报告中称：各级法院坚持“入额必办案”，建立院、庭长办案刚性约束和监督保障机制。2017年1至9月，全国法院院、庭长人均办案量同比增长32.3%。但不可否认的是，也确有部分院庭长依然习惯于法院领导的角色，把办案看作是普通法官的事，不乐意、不情愿办案，即使办也不是真正从事案件的审理和裁判文书的写作，而是在别人写好的裁判文书上签上自己的名字。存在的主要问题是：

1.非实质性办案

由于最高法院对中、基层法院的院庭长办案的数量有明确要求，所以一般而言，院庭长们会按照要求完成规定的办案数量，有的甚至会超过规定的数量，因而如果仅从办案数量看，入额后院庭长办案并不存在问题，达到了改革的预期。

然而，一些法院的法官对此问题并不那么乐观，在他们看来，一些案件虽然归在院庭长名下，但真正的审理者、裁判者并不是在裁判文书上签名的院庭长，而是合议庭的其他法官或者是法官助理。也就是说，尽管中央政法委、最高法院三令五申要求院庭长办案，但在一些法院依然存在着部分院庭长有办案之名而无办案之实的问题。

2.办简单案件

尽管《院庭长办案意见》明确要求院庭长重点审理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件，但有的院庭长还是专挑简单、容易的案件办，如果随机分案分到的是疑难、复杂等难办的案件，他们就会想方设法地将其调整为交通肇事、物业费纠纷等容易办的案件。

(三)非实质性办案解析

要说明为什么会出现院庭长非实质性办案，或者要解释非实质性办案为什么行得通，就需要对司法实务中办案的形式做具体分析，就需要界分哪些是法官应当承担的工作，哪些是法官助理应当承担的工作。

院庭长办案，有三种不同的形式。第一种是参加合议庭，仅作为合议庭的成员和审判长；第二种同样是参加合议庭，但既担任审判长又是承办人；第三种作为独任制法庭的法官办案。

院庭长办案的通常情况是参加合议庭办理案件，这不仅是由于中级和中级以上法院审理的第一审案件原本就没有采用独任制的简单的案件，而且即使是基层人民法院的院庭长，如果他们按照要求办那些难办的案件，也要采用合议制的方式进行审理。按照诉讼法关于审判组织的规定，合议庭的审判长由院长或者庭长指定审判员一人担任，院长或者庭长参加审判的，由院长或者庭长担任审判长。也就是说，院庭长只要是参加合议庭审理案件，就一定是作为审判长。

对于审判长的职责，最高人民法院在《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下称《司法责任制意见》)的“明确司法人员的职责与权限”部分中专门作出了规定，即合议庭审理案件时，审判长除承担由合议庭成员共同承担的审判职责外，还应当履行以下审判职责：(1)确定案件审理方案、庭审提纲、协调合议庭成员庭审分工以及指导做好其他必要的庭审准备工作；(2)主持、指挥庭审活动；(3)主持合议庭评议；(4)依照有关规定和程序将合议庭处理意见分歧较大的案件提交专业法官会议讨论，或者按程序建议将案件提交审判委员会讨论决定；(5)依法行使其他审判权力。就上述具体规定的四个方面的审判长的职责而言，除了确定案件审理方案、庭审提纲具有实质性内容之外，其他都是一些程序性的事项。因此，当院庭长作为审判长参加合议庭审理案件，是否实质性办案，主要看他们在开庭前是否由本人阅读、研究案件材料，并在此基础上拟定审理方案和审理提纲。如果在开庭前并未查看与研究案件材料，庭审方案和审理提纲是交给合议庭的其他成员或者法官助理完成的，自己在开庭时仅仅作为审判长履行一些程序性权力，在合议时也因为不熟悉案件只是附和合议庭其他成员的意见，那就很难称作实质性办案。

当院庭长担任合议庭中的承办人(又称“承办法官”)时，情况又有所不同。承办人并不是一个法律上的概念，无论是在法院组织法还是在诉讼法中均找不到承办人这一概念，但在审判实务中，我国法院在合议庭中逐渐产生了承办人的做法。根据最高人民法院2010年发布的《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》第3条为承办法官确定的职责，承办人的具体工作是：(1)主持或者指导审判辅助人员进行庭前调解、证据交换等庭前准备工作；(2)拟定庭审提纲，制作阅卷笔录；(3)协助审判长组织法庭审理活动；(4)在规定期限内及时制作审理报告；(5)案件需要提交审判委员会讨论的，受审判长指派向审判委员会汇报案件；(6)制作裁判文书提交合议庭审核；(7)办理有关审判的其他事项。

不难看出，相对于合议庭的其他成员而言，承办人在对所承办的案件承担更多责任的同时也要付出更多的辛劳。也正是因为如此，最高法院在《院庭长办案意见》中提出各级人民法院院庭长应当作为承办法官办理一定数量的案件。J省法院则根据合议庭成员承担工作量的大小，规定了不同的权重。各合议庭成员的工作量分别按审判长30%、主审法官50%、参审法官20%的比例分摊。主审法官同时担任审判长的，按照审判长(主审法官)、参审法官、参审法官60%、20%、20%的比例分摊。因此，如果院庭长不仅作为审判长而且作为承办法官参与案件的审理，他们在合议庭中承担的工作就要多得多。院庭长在担任承办人时，如果把作为承办人应当承担的工作交给合议庭成员或者法官助理来完成，那当然也属于非实质性办案。

基层法院的院庭长办案还可能作为独任法官进行办案。当他们作为独任法官办案时，是否实质性办案就要看院庭长们是否真正履行了审判的核心职责。司法权是审判权，按照这一权力的属性，查阅与研究当事人提交的诉讼资料，开庭审理案件，通过庭审认定事实和适用法律作出裁判，撰写裁判文书便是司法权的核心功能。在我国未引入法官助理之前，院庭长要是作为独任法官审理案件，不履行审判的这些核心职责的可能性比较小，因为在引入法官助理之前，独任审判是“一审一书”的模式，院庭长一般不太可能让书记员来调解案件、提出审理方案、写裁判文书。

但是，在引入法官助理这一制度后，问题变得复杂起来。由于法官与法官助理的职责并未得到清晰的界分，如何判断院庭长是否办案也就变得相当困难。比如调解、撰写裁判文书是否可以由助理来做？如果记在院庭长名下的案件，但却是由助理调解结案的，这样的案件是否应当算作是院庭长办理的案件？

撰写裁判文书的问题更为复杂。对于撰写裁判文书，实践中至少存在以下三种模式：完全由院庭长自己写，助理只是帮助做一些准备工作，如检索上级法院同类案件的判决，整理双方当事人的诉辩意见、双方律师的代理意见，查找拟适用于本案的法律与司法解释，校对裁判文书等,但裁判文书依然是由法官本人撰写。第二种是院庭长在向助理口述判决结果、裁判思路后，由助理来起草判决书，然后由法官审阅、修改后签发。第二种方式也是允许的，在最高人民法院发布的《司法责任制意见》中，专门对司法人员的责任和权限作出过规定，就裁判文书而言，独任法官既可以自己制作裁判文书，也可以指导法官助理起草裁判文书然后由自己直接签发。第三种则是几乎完全把制作裁判文书的工作交给助理来完成，院庭长只是在已经制作好的裁判文书上签字。这实际上是作为法官的院庭长在把制作裁判文书的工作转嫁给助理的同时，把裁判权一并让渡给助理，助理成为实质上的法官，法官仅空有其名而已。这便是典型的“挂名办案”。虽然在理论上可以把第二种方式界定为实质性办案，把第三种方式界定为非实质性办案，但由于院庭长与助理之间的关系具有高度的内部性，外界很难获得院庭长究竟采用的是哪一种方式的信息。助理虽然最清楚院庭长是否实质性地进行了指导工作，但鉴于助理与院庭长之间的特殊关系，他们不太可能向外界披露这方面的信息。

院庭长为什么不办案

入额的院庭长不实质性办案，不按照规定承办难办的案件，究其原因也相当复杂。大致可以归纳为以下几种情况：

第一，因能力和水平而无法胜任办案。我国法院的院庭长虽然多数担任过书记员、审判员，有办案能力和办案经验，但也不尽然。也有个别或少数之前并未审理过案件。未系统接受过法学专业的教育、不具备法律专业知识的院长也不是没有。

第二，因时间所限而无法办案。在改革前，我国法院的院庭长(尤其是法院的院一级领导)把相当多的工作时间用于参加各种各样的会议，这些会议既有法院外部召开的，也有上级法院召开的，还有本院安排的各种会议。众多的会议占用了院庭长大部分工作时间，导致他们对办案有心无力。

第三，因不习惯而不积极办案。古人云“由俭入奢易，由奢入俭难”，院庭长办案也是如此。普通法官升任院庭长后，不再办案，而是领导、监督普通法官办案，参加各种会议，在会议上发表讲话，这样的角色转换是比较容易适应的，更何况有的年轻法官努力办案的目的原本就是为了升任院庭长后脱离办案的“苦海”。但是，长期担任院庭长后，突然又要像普通法官那样去审理案件，这样的角色回转要适应起来却并非易事。

落实院庭长办案的若干建议

第一，重点抓好院长办案。在我国法院，院长既是行政负责人，又是党组书记，可谓位高权重，对整个法院工作有极大的影响力。院长对某项工作是否重视，直接关系到该项工作完成的质量。对于院庭长办案来说也是如此，如果院长本人能够严格按照中央政法委和最高法院的要求，完成甚至超额完成规定的办案数量，并且是按照要求办那些难办的案件，院长在全院就能够起到良好的带头作用、示范作用，副院长、庭长们就会向院长学习，按照规定去办理案件，院庭长办案问题就会比较容易得到解决。相反，如果院长自己不带头办案，不完成办案任务，在对副院长、庭长提出这方面要求时就没有底气，甚至不好意思对他们提出要求。

第二，采取切实有效措施为院庭长减负。入额的院庭长未能按照要求办案，也有他们的苦衷。这主要表现为由于司法去地方化的改革滞后，院庭长们依然要参加地方党委、政府召开的各种会议，开会挤占了院庭长办案的时间。对于这一问题，中央政法委早有察觉。2017年8月25日，中共中央和国务院于发布了《保护司法人员依法履行法定职责规定》，该《规定》第3条强调：“任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求。”地方党委、政府如能够严格按照这一规定办，要求法院领导参加的会议就会大为减少，院庭长也就能够有充分的时间来履行他们的审判职能。

第三，上级法院进行专项督察。院庭长办案仅仅靠本人自觉显然是不够的，法院内其他员额法官的监督也不足以解决此问题，实践证明，上级法院的监督也是解决此问题的必要途径。2017年4月中旬至5月初，J省高级人民法院组织全省法院对贯彻落实司法责任制改革情况及案件繁简分流工作进行了一次全面督察。督察采取分级督察方式进行，省法院对13个中级法院进行督察，并抽查各中院所辖1～2个基层法院情况；各市中级法院对所辖基层法院进行督察。对督察中发现的问题即时向有关法院进行反馈，并提出整改建议。

在J省法院开展的这次督察中，包括了院庭长办案的内容。从督察情况看，全省各级法院院庭长办案的总体情况良好，2017年1～5月，全省法院的院庭长已审理案件403335件，占全部审理案件数的41.17%。但在督察中也发现，一些法院院领导办案数量较少，院领导直接作为承办人主审案件的数量更少，个别院领导办案数量只有1～2件。另一方面，院庭长办理简单案件、系列案件、程序性审查案件现象在各地不同程度存在，还存在“凑数字”的现象，没有体现办理重大、疑难、复杂案件的示范引领作用。

第四，采取必要的惩戒措施。对那些长期未能完成办案任务的院庭长仅仅是批评、教育显然还不足以真正解决问题，只有辅之于一定的惩戒措施，才能真正引起他们的重视。东北某省的省高院在这个问题上动了真格，把完成规定的办案数量作为法官等级晋升的必要条件之一，对那些未能按照要求办案的院长，在等级晋升时不予批准。该省高院的这一做法，既赢得了普通法官的好评，又对那些未完成办案任务的院庭长起到了警醒作用。

对确实无法完成办案任务的院一级领导，也有必要采取让其退出员额的措施。采取此种措施之所以必要，是由于在入额的院领导中，确实也有个别原本既无法律方面的专业知识，也无办案的经历，也就是说由于先天不足未办过案件的。这样的院领导，并不符合入额的条件，但由于这样或者那样的原因也入了额。这样的院领导，显然无法按照规定完成办案任务，退出员额既有利于他们本人，也是对案件的当事人负责，同时也有利于法院的司法责任制、员额制改革，退出员额是有利于各方的最佳选择。

第五，通过法院内设机构改革，减少院庭长职数，增加普通员额法官的人数。党的十九大报告提出：“要深化司法体制综合配套改革”，对于法院来说，仅仅进行司法责任制、员额制改革显然是不够的，还不足以使司法改革达到预期的目标，也无法真正把员额制改革的正能量充分释放出来。法院内设机构的改革就是当下亟待进行的配套改革。

我国法院内设机构过多是司法体制改革必须直面的问题。以正在进行这一改革的成都中院为例，原来有25个内设机构，实行大部制改革后，这些机构并为9个部。在25个内设机构中，直接从事审判工作的有14个庭，实行大部制后，针对审判与执行，只设立7个部，分别为刑事、民事、商事、行政审判管理部，诉讼保障部、诉讼监督部、司法执行部。

实行大部制后，庭这一行政架构被取消，相应的，庭长、副庭长这一职位在法院内部实际上也随之实际消亡。大部制的负责人由院一级领导担任，如四个审判业务部的部长分别由四位副院长兼任。原来的庭长、副庭长作为员额法官，分别进入审判团队，担任审判团队的主任法官、副主任法官，但主任法官、副主任法官已不再是一种行政职务。

我国法院的管理存在着法院内部管理行政化、层级多、效率低的问题。实行大部制改革后，实际上取消了庭长、副庭长这个管理层级，变成了副院长直接管理大部，管理的层级减少了，管理的效率提高了。这一改革对于院庭长办案的意义在于，它使得原来的庭长变成了员额法官，减少了法院领导的数额，增加了全职办案的员额法官的数额。当庭长这一职位在法院内部被取消时，庭长办案的问题也就釜底抽薪地得到了解决。〔本文受到中国法学会课题“法官员额制改革研究”(项目号：CLS(2015)ZDWT35)资助〕

①本文之所以只讨论法院的院长、庭长，而未把副庭长作为研究的对象，是由于在我国的法院中，副庭长虽然也是法院的中层领导，但副庭长在法院中也是办案的主力，尤其是在中、基层法院，所以，在员额制改革中，副庭长入额和入额后办案是顺理成章的，不会成为问题。

②中央政法委确定的比例是入额法官的总人数为法院内现有的中央政法编制人数的39%。

③在实行随机分案为主后，这项权力的行使仅限于少量需要对随机分案的结果进行调整的案件。

④党的十八大以来的新一轮司法改革，是历次司法改革中力度最大的。这轮司法改革的重点和亮点之一就是去行政化，明确提出要实行司法责任制，让审理者裁判、让裁判者负责。

⑤2016年全国法院受理案件数达到了创纪录的2300余万件。据最高人民法院审判管理办公室提供的数据，2017年上半年全国法院共受理案件1458.6万件，与2016年上半年相比，全国法院受理案件数量上升11.29%。参见乔文心《最高法院发布今年上半年审判执行数据，全国法院受理案件数突破1400万》，《人民法院报》2017年8月1日。

⑥据权威部门公布的数据，入额前，全国法院有法官职称的人数接近20万，实行员额制改革后，入额法官人数为12万左右。不过考虑到原有的20万法官有一部分并不在审判岗位，员额制改革后实际办案人数与原先相比差距不会那么大。

⑦员额制改革有多重目标，但其直接目标是要把优质的审判资源配置于审判一线，从而提高司法的公正性、权威性和效率。

⑧参见《人民法院组织法》第10条。

⑨员额制改革是建立在对司法人员进行分类管理的前提下的，即把法院内司法人员区分为司法审判人员、司法辅助人员、司法管理人员，虽然在改革中，三类人员的工资待遇都会有所增加，但员额法官增加的数量是最多的。

⑩转引自叶竹盛《法官员额制：寻找可复制的经验》，《南风窗》2015年第14期。