“三权分置”下的耕地保护风险防范机制研究⋆

◎郑荣宝 郑 雪 陈美招 唐晓莲 李 爽

一、前言

改革开放40年来，随着工业化、城镇化的持续推进，大量农民转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大。截至2015年底，全国家庭承包经营耕地中已有33.3%进行了流转，2.3亿承包户中有6600万户流转了土地，这个趋势还在加剧过程中。大量的农业人口转向二、三产业，耕地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，新型农业经营主体大量涌现，中国农村逐步形成了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度，农业生产方式发生了深刻变化。为了顺应这一变化，“三权分置”（“三权”是指土地的所有权、承包权和经营权）应运而生。“三权分置”的提出，在充分认识国情、保证土地承包关系稳定长久不变的前提下优化升级了农村集体所有权二元制结构，以转包、出租、入股等经营权流转的形式实现经营权流转，解决土地利用优化配置问题。

“二权分置”到“三权分置”下耕地保护制度的变迁，为我国实行世界上最严格的耕地保护制度提供保障，坚守了18亿亩耕地红线，有效保障了我国粮食安全，但在现实中也存在不少问题：①受补偿激励机制的影响，耕种者（承包者与经营者）耕地保护积极性普遍不高，农民耕地保护意愿趋于老龄化；②耕地保护产权不清晰，土地承包权分离后属性和权能如何确定？谁又是真正的所有权主体？有关法律法规中缺乏明确的界定；③耕地保护与利益难以协调，我国耕地质量退化趋势十分明显，农户耕作趋于非粮化，对化肥、农药的依赖性越来越强，氮磷钾比例失调、重金属污染现象严重。根据文献梳理发现问题，在保护主体基础上分析“三权分置”在实践中所需防范的风险，厘清耕地保护权利与义务并提出针对性建议。

二、“三权分置”下耕地保护权利与义务对等机制构建

为达到更好的耕地保护效果，必须将耕地产权落实到不同权利主体中，明确各主体的权能范围，厘清其权利与义务界线，构建“三权分置”下主体间的权利与义务对等机制（图1）。

在享有“三权分置”下耕地保护的权利时，也要履行对等的义务。作为享有所有权的各级政府组织，必须坚持土地公有制性质不改变、承包人为集体内成员、保障集体内成员的权益不受损害、保障粮食安全、实现可持续发展为根本目的为准则，履行享有所有权的基本义务。耕地发生流转，承包人享有承包权流转经营权，此时承包人所履行的义务将会相对简化，其主要义务是在保护耕地防止耕地抛荒的基础上，不得将耕地流转给经营权人进行非农化耕地行为，同时还需监督耕地经营权人行为，一旦发生耕地非农化行为或是改变土地用途需及时收回经营权。作为最终使用耕地的使用权人是最直接的耕地保护行使人，除履行合同的基本要件之外，须强调经营权人不得过度开发耕地或是改变土地用途。经营权人有责任维护和建设农业生产基础设施，保存和改良耕地地力，禁止连续抛荒行为等。

三、“三权分置”下耕地保护风险防范分析

1.防范耕地流转过快或“流转僵局”的行为。“三权分置”实施的基本出发点是要稳定土地承包权放活土地经营权，促进农业现代化、适度规模经营生产。目前我国农村土地流转健康平稳发展，但也存在一些需要重视和解决的问题，如有些地方强行推动耕地流转，片面追求流转规模，将耕地低价流转给下乡的农商企业经营生产，防止出现损害农民权益，禁止村民集体外个人或单位“囤地”的行为发生。

图1 承包经营权的权利内涵

2.防范集体组织发包和承包环节的越权行为。在耕地流转环节中，地方政府要起到监督的作用而非决定性作用，引导集体经济组织有序、自发流转耕地。在发包环节过程中，地方政府需有效监督、引导农村集体组织，根据《农村土地承包法》组织开展发包工作，防止村委会和集体经济组织将耕地大范围流转耕地给个体经营户或农业公司时，损害集体内成员财产权益。

3.防范耕地经营权价格炒作而畸形偏高。由于“三权分置”改革提出允许经营权进行抵押贷款以促进农业生产，必定促进种植大户申请经营权抵押贷款，耕地流转市场将会有更广阔的前景。但也要防控耕地承包权人借经营权的抵押权功能带来的政策利好，有意抬高流转价格阻碍耕地成片流转，避免耕地经营权的价格虚高导致流转陷入有价无市的僵局。

4.防范“三权分置”的耕地权利体系法律逻辑颠倒。从现有法律关系看，经营权若是从土地承包经营权分置出来，则必定要有承包权在先才有经营权，所有权是承包权和经营权分置的基础。目前我国没有相关的法律体系去明确“三权”之间的法律逻辑关系，法律逻辑关系混乱，弱化了承包权的功能性权利和财产险权利，三项权利法律地位与适用范围不明确，阻碍经营权抵押的进一步实现。

5.防范耕地经营权人滥用行为造成耕地破坏。保护耕地，不仅是耕地数量的保护更是耕地质量的保护为实现耕地资源长效保护。相对于承包农户的长久承包权而言，经营权人拥有的经营权期限有限，为使利益最大化，难免在一定程度上破坏了农田生态系统，出现过度开发的短视性行为，如为了追求经济利益最大化选择种植周期短、轮作频率高的经济作物，或为达到高产而施加大量的容易破坏土壤层结构化肥的行为等。

6.防范耕地经营权抵押信贷的金融风险。《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，初衷在于解决承包方农业生产经营资金不足问题，其抵押融资应设计为针对农业生产经营的专项融资。但在实际操作中，经营权人以土地经营权向金融机构抵押的风险高，金融机构不仅要防止抵押贷款不能按时偿还的风险，还要考虑在贷款不能及时偿还的情况下该以何种方式的收回贷款以及在防止经营权无法在流转年限内转让的风险。

四、“三权分置”下耕地保护制度的完善

1.建立耕地流转方式创新制度。创新现有的农村土地制度，放活耕地承包经营权，最大化利用耕地资源。以地方政府依托政府信用为担保单位，建立农民与专业大户或农业公司的信托桥梁，建立备案制度，形成创新式的耕地信托流转。鼓励农民将承包的耕地向专业大户、家庭农场和农业公司流转，减少亲邻之间的小面积流转，发展农业现代化规模经营。信托流转可以减少在流转期限到期之后可能发生的产权纠纷等问题，同时兼顾实现耕地粮食产业化和农业现代化规模经营的目标。保证耕地健康、有序流转，遏制出现耕地流转僵化、防止流转过快损害农民权益。

2.建立合理的耕地保护经济补偿制度。我国农村补贴支出在我国各类补贴中所占比例较低，而我国又是农村人口基数大的国家，存在人均补贴少、补贴力度不大的现象。一要改善保证耕地增减挂钩保证耕地数量“一刀切”传统耕地保护模式，加大补贴力度，提高农民的耕地保护积极性；二要建立粮食主产区和沿海经济发达城市之间的异地补贴，在耕地保护补偿的前提下强化粮食调入，建立互助的补贴机制，提高农民的经济补偿；三要优化经济补偿措施，可以采用给农业经营公司财政减税、科技下乡、人才培训等手段，增大给予耕地经营者间接经济补偿的力度。

3.建立耕地质量评价与监督机制。以农业部2016年发布的《耕地质量调查监测与评价方法》为准则，建立规范的耕地质量调查、监管、评价和信息公开等制度，构建耕地质量调查与监管评价体系，定期更新耕地质量数据库，高质量做好流转前后耕地质量调查、监管和评价工作。首先在“三权分置”试点内开展质量调查，采集“三权分置”试点区内基础数据；然后将数据进行分析和处理，按照《耕地质量调查监测与评价方法》标准进行耕地质量评价；最后将评价工作过程中发现的问题提出改进性措施建议，形成一整套清晰、适合我国国情的耕地质量评价与监督体系。

4.建立耕地承包经营权有偿退出制度。目前我国农村劳动力缺乏、农村人口年龄分布两极化、土地经营者老龄化等现象普遍，部分农民工进城务工者已经完全脱离对耕地的依赖。城市化和工业化的发展带动了农村中一部分人脱离了农业生产，主要收入为非农业性生产经济收入，在城镇有稳定的收入以及住所。考虑激励第三类型经济收入型农民有偿交出承包经营权，并建立合理的退出机制。充分考虑农民的利益，实行土地承包经营权有偿退出机制的时候，必须考虑农民在将土地承包经营权退出补偿，除了经济补偿外，需要建立接轨城镇户口所享有的各种社会福利和社会保障等。

5.建立可行的耕地抵押担保金融制度。《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》虽允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，但是在实际操作中将土地经营权向金融机构进行抵押有很高的准入门槛。针对存在耕地抵押担保操作难度系数大的问题，迫切需要针对性的制定一套耕地经营权抵押贷款制度及流程。建立耕地经营权抵押担保制度体系必须搭建政府（或是村集体）、耕地经营者与金融机构之间的信用关系网络，由地方政府设立具有评估资质的评估机构评估可抵押指数，提高抵押流程的可操作性。

6.建立耕地产权纠纷行政裁决与司法救济制度。“三权分置”下耕地流转的产权纠纷案例必然增大许多，根据现行的行政裁决司法救济制度建立耕地产权纠纷行政裁决与司法救济制度，可以成立专门解决以土地为纠纷的特定机构，如英国的土地裁判所，土地裁判所具有独立的法律地位，拥有专业的裁判人员，遵循司法的原则和程序，在裁决土地争议、减轻法院负担和平衡公共政策方面发挥着独特的作用。它既不是行政机关也不是司法机关，而一般是充当着有司法化特性的救济机构，从而简化司法裁决的程序，降低的时间成本，提高产权纠纷裁决的效率。

五、总结与讨论

“三权分置”是家庭联产承包责任制后农村土地制度改革又一重大制度创新，顺应了农户继续持有耕地承包权、有偿流转耕地经营权的愿意，符合当前我国农业生产方式的改变，有利于推进农业现代化和规模经营，提高耕地生产效率和资源利用率。但是随着“三权分置”的农村土地产权制度改革推进，“两权分置”下耕地保护存在的问题与压力仍将存在甚至加剧。要实现耕地资源长效保护，一方面要充分认识到“三权分置”实施给耕地保护带来的各种风险，另一方面要协调各产权主体间的利益关系，厘清“三权分置”下各利益主体的权利与义务界线，实现权利与义务的对等。通过立法厘清集体土地所有权、土地承包权和土地经营权三项权利之间的法律逻辑关系和赋予的权利内涵，建立健全的“三权分置”法制基础和良好的实施环境，保障农户的最基本财产权利，促进耕地有效流转和经营权信用抵押。