我国流通领域食品安全监管的困境与进路

摘 要 我国食品安全公共事件频发，流通领域是食品安全治理的关键环节。流通领域的食品安全问题的零散性、多样性、不可见性来、来源的复杂性、网络食品安全问题的凸显性和可预防性，使得流通领域的食品安全监管呈现人力不足、持续性和全面性不足、技术性水平不足、法律规定不足等困境，采用流通企业和第三方检测机构参与、市场经营者逐渐自觉成为食品安全第一责任人、加强对网络食品安全监管、对固定性经营和流动性经营进行区分监管等寻找我国流通领域食品安全监管的改革进路。

关键词 流通领域 食品 安全监管

基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目，项目名称：我国流通领域食品安全监管的法律规制研究，项目批准号：13YJC 820008。

作者简介：陈金玲，天津科技大学法政学院讲师，天津科技大学食品安全战略与管理研究中心研究员，研究方向：食品安全法、诉讼法。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.118

食品流通，目前业界尚无统一的定义，普遍地理解为，食品流通是对食品、相关服务及相关信息从田间到餐桌的有效率、有效益地流动。食品是一类特殊的商品，属于商品流通的组成部分。食品流通领域具体包、括食品的采购、储存、运输、销售（批发和零售）等环节。食品流通领域是食品安全问题出现的关键场所，也是生产和流通环节产生的食品安全问题的集中爆发场所。消费者往往是食用购买食品后发生隐形或显性的食品安全事件。而相较于食品生产领域，食品流通领域具有相对的集中性和公开性，更易于发现与查处食品安全问题，因此，流通领域不失为食品安全管控的一道关键防线，可以反作用于生产环节加强食品安全。

一、我国流通领域的食品安全问题

近年，流通领域的普遍存在的食品安全问题主要有：违法使用非食品添加物三聚氰胺（乳制品、鸡蛋等）、氯霉素（水产品）、甲醛（螃蟹、银鱼）、注胶（虾）、瘦肉精和抗生素（肉产品）、孔雀石绿（多宝鱼）、硝基呋喃代谢物（大闸蟹）、苏丹红（鸭蛋）、色素和亚硝酸盐（熟食品）、吊白块（面食和豆制品）、甲醛、福尔马林（蔬菜）、硫磺（姜）以及农残超标、假冒伪劣（用鼠肉、鸭肉、狐狸肉等充当牛羊肉）等。

客观而言，流通领域作为食品进入消费者手中的重要环节，其食品安全问题涵盖了生产领域和流通领域的所有食品安全问题，包括生产者导致的食品安全问题、经营者导致的食品安全问题、生产者和经营者共同导致的食品安全问题。从食品安全问题的责任方来看，有来自生产者的责任，比如：非法添加有毒有害物質等不安全因素，有来自存储、运输者的责任，因错误的存储、运输方式导致的食品腐烂、变质等，有来自销售者的责任，比如：食品过期、变质，或者为保鲜、增加色泽而添加甲醛等不安全物质。单就流通领域而言，从流通环节来看，食品安全问题出现在采购、运输、储存、销售等各个环节。从食品的种类来看，我国流通领域的食品安全问题主要有生鲜食品、加工食品两大类。从食品包装类型来看，我国流通领域的食品安全问题主要涉及包装食品（食品包装问题）、散装食品、裸装食品。流通领域往往对食品采取形式监管，比如：生产日期、QS认证、保管等方面有明确规定，但缺乏实质监管，比如：缺乏品质检测等。

我国流通领域的食品安全问题主要呈现为：（1）食品安全问题的零散性。经营者众多，食品种类繁杂，不安全因素呈现零散化分布；（2）食品安全问题的多样性。食品种类的繁多及违法手段的千奇百怪导致食品不安全问题呈现多样性特点；（3）食品安全问题来源的复杂性。食品安全问题或来自单一的生产者或经营者，或由多个生产者和（或）多个经营者的共同行为导致；（4）食品安全问题的不可见性。卫生部2003年发布的《食品安全行动计划》指出，食品中新的生物性和化学性污染物对健康的潜在威胁已经成为一个不容忽视的问题。食品安全问题正经历着由“看得见”向“不可见”（需要借助工具检测）的方向发展变化；（5）网络食品安全问题的凸显性。伴随着网络的快速发展，网店、网上超市等食品流通形式日益兴盛，网购食品现象普遍，但是网络法律规范严重滞后，网络食品监管空白，网络食品安全问题日益凸显；（6）食品安全问题的可预防性。流通领域是食品进入消费者之前国家把控食品安全的最后环节，可以通过预防不安全食品流通，从而预防食品安全事件的发生。

二、我国流通领域食品安全监管的困境

监管，即监督和管理。广义的监管是社会公共机构或私人以形成和维护市场秩序为目的，基于法律或社会规范对经济活动进行干预和控制的活动。狭义的监管是政府以矫正和改善市场机制内在问题为目的，基于法律法规对经济活动进行干预和控制的活动。一直以来，我国的食品卫生或食品安全领域的监管定位于狭义层面，具有很强的行政色彩，仅为行政机关对生产经营者的监督和管理。我国从食品卫生法实施以来就确立了政府对食品流通领域进行监管的职责和权力。政府自1985年设立卫生部，到1995年颁布食品卫生法，直至2009年颁布并于2015年修改的食品安全法，监管机构对食品均实行以抽查为主要方式的监督检查制度。因此，公众普遍认为食品安全的监管只是国家行政机关的职责，生产者和经营者只要做到自律，消费者也只能在自身权益受到侵犯时通过维权的方式对食品安全起到一点微薄的监督作用。

我国流通领域食品安全的监管主体为监管者与被监管者。监管者为国家监管机关，涉及多个行政部门，包括：食品药品监督管理部门、质量监督部门、农业部门等；被监管者为流通领域掌控食品安全的主体——食品经营者、市场经营者，主要包括：批发市场、农贸市场、商场、超市、便利店、展销会、摊贩、小作坊、小食品店等实体，以及伴随网络经济应运而生的网店、网上超市等虚拟经济体。需要说明的是，虽然消费者直接面对的是超市、农贸市场，认定其为当然的销售者，但严格而言，超市、农贸市场、展销会并非商品的实际销售者（自营商品除外）。为了与实际销售者区别开来，本文将超市、农贸市场等提供销售场所的情形界定为“市场经营者”，销售自制商品时仍为销售者。市场经营者对在场食品销售者有监督管理的责任，销售者对生产者的食品负有监督管理的责任。而从行政监管而言，流通领域中，市场经营者和销售者为被监管者。

我国流通领域食品安全监管的特点主要有：（1）监管相对集中；市场经营者的出现，将众多食品集中销售，形成现代的主要销售形式。（2）监管的复杂性。生产和流通领域食品不安全因素的多样性使得流通领域食品安全监管呈现复杂性；（3）监管机构对流通领域食品安全监管的偶然性。面对流通领域食品安全问题的零散性和多样性，源于抽检的监管制度本身的特性，我国流通领域食品安全难以摆脱“食品安全问题泛滥—打击—食品安全问题暂时缓解—再度猖狂—再打击”的怪圈。抽检到的概率很低，导致违法成本低，商贩必然会产生侥幸心理。突击的方式、打探消息的方式、真假参杂的方式等，使得监管流于形式。

目前我国流通领域的食品安全监管薄弱，面临诸多困境：（1）监管机构对流通领域食品安全监管的人力不足。面对浩如烟海的食品，监管机构要做到逐一监管，其有限的人力、物力可谓“杯水车薪”，无能为力。（2）监管的持续性和全面性不足。商务部《2008年流通领域食品安全调查报告》显示，大多数消费者对食品安全问题的要求是“零”风险而不是“可接受风险”，监管的持续性和全面性需求愈加强烈；（3）监管机构的监管执行力不足。刑法增加食品监管渎职罪来督促食品监管机关加强监管力，然而该罪为结果犯，针对“发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果”的情形。并不能解决人力不足与监管的全面性需求的矛盾。（4）监管的技术性水平不足。随着导致食品不安全成份的非法添加物等朝化工或医药等需要科技辨识的方向发展，对网络食品安全监管还需要网络技术，然而监管人员的技术水平不能满足需求。（5）食品安全监管的社会参与性不足。食品安全法规定，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门履行各自食品安全监督管理职责。监管形式单一，缺乏社会力量的参与。（6）对超市、农贸市场、小作坊等的监管责任及其监管不善的法律制裁仍处于法律盲区。目前流通领域食品安全问题多采取事后追究和制裁，导致实践中监管机构对各被监管主体的监管制裁不力、缺乏可操作性等问题。不少被监管企业（如沃尔玛超市等）出现屡失诚信，食品不安全问题屡犯不止，屡罚不改的畸形现象。（7）根据我国食品安全法的规定，我国食品安全监管实行分级制度，对规模较大企业的监管更加严格。然而，实践中并没有区别。消费者在规模大的企业购买的食品与在小作坊等购买的食品的质量相比，并没有格外的保证。没有起到因监管严格产生的对消费者食品安全的引导作用。任何流通组织销售的食品都没有食品安全的保证，消费者对任何的流通组织都是不信任的态度。

三、我國流通领域食品安全监管的进路

面对我国流通领域存在的食品安全问题以及食品安全监管中的困境，需要明确的是，监管的目的是事前预防而不是事后制裁。政府可以通过法治等综合手段，着力培育绿色食品市场，为百姓努力营造放心安心食品购物场所。

1.监管机构监管不能、能力不足、监管的持续性和全面性要求以及对技术性要求高的问题，只能通过流通企业和第三方检测机构参与监管来解决，否则，这永远是一个不可解的难题。

2.随着电子商务的迅猛发展，超市等不再为固定场所经营，而小作坊等更为隐蔽，网络食品监管难度更大。在规范网络食品安全的同时，应加强对网络食品安全监管。

3.调动食品安全监管的社会参与性，严密布局，形成食品安全防范的社会体系。实践中，商务部《2007年流通领域食品安全调查报告》显示，市场经营者逐渐自觉成为食品安全第一责任人。

4.经营者分为两类：固定性经营和流动性经营。超市、商场、农贸市场、批发市场、展销会为固定性经营，摊贩、小作坊等都属于流动性经营。前者主要为销售者提供集中经营的场所，是现代社会的主要经营方式，后者多身兼生产者和销售者于一身。比较而言，加强对前两种形式的经营场所的监管显得更为重要。在全社会树立食品安全的正确观念和形象，引导消费者进入集中经营场所购买安全食品。

5.对小作坊的监管，是《食品安全法》规定的盲区，因其分散性经营的特点使得对小作坊的监管难度很大，但是对我国目前大量存在的小作坊进行监管，又是无法回避的问题。若对小作坊进行单独的监管，势必导致监管不能以及对小作坊的要求过高。由此，可以改换路径，将小作坊的管理纳入流通领域的整体监管和市场经济的环境中，首先，加大对超市、农贸市场等主导主体的监管，确保食品安全，消费者逐渐认可和导向正规市场主体，从而自动远离小作坊；其次，将小作坊监管与超市、农贸市场等主体的监管相结合。由于小作坊与超市、农贸市场存在依赖关系，超市、农贸市场的不少食品安全问题直接或间接地来自于小作坊，如：上海“染色馒头”事件，加强超市、农贸市场对小作坊进货的监管，也就起到了监管小作坊的作用；再次，加强对超市、农贸市场等的主体监管的法律规制，也是间接地利用市场规律，逐渐淘汰不符合食品安全的小作坊。超市、农贸市场等不敢接纳食品安全不达标的小作坊，小作坊只能在其他区域独自经营，成本、客源等因素使得存在食品安全问题的小作坊无法立足而被市场淘汰。最后，加强超市、农贸市场自身食品安全监管的法律责任和规制，减轻行政监管机构对超市、农贸市场的监管责任和压力，转而有能力应对小作坊、摊贩的监管。

6.流通领域仅赋予行政监管机构以食品安全监管责任，而被监管者（销售者）对食品安全的监管责任缺乏合理分担。执法机关以少量的人力物力面对数量庞大的商品和众多的超市，自身能力的局限性使其不可能对全部食品实现有效监管。由此，应分清行政监管机构和超市、农贸市场的食品安全监管职责，监管责任层层分配，使行政监管机构有能力和精力对食品安全实行有效监管。

参考文献：

[1]李洪生.食品流通安全监督管理与实务.北京：中国劳动社会保障出版社.2010年版.

[2]刘录民.我国食品安全监管体系研究.北京：中国质检出版社、中国标准出版社.2013年版.

[3]张志健.食品安全导论.北京：化学工业出版社.2009年版.