公安信访工作的实践困境及治理机制

摘 要 近年来，随着我国经济社会的发展和社会主义法治进程的加快，在人民社会生活水平得到提高的同时也暴露了深层次的社会矛盾。信访制度作为具有中国特色的政治参与和权利救济制度，在我国迈入社会转型期的大环境下首当其冲。由于种种原因，信访制度的发展一直伴随着艰难与坎坷。表现为过激信访问题突出，且伴有越级上访、集体上访、重复上访、缠访闹访等问题出现，阻碍了信访制度的健康发展。如何正确认识和把握过激访的特点和成因，有针对性的采取对策措施，预防和减少不良事端，维护信访秩序，对促进社会和谐稳定具有十分重要的意义。

关键词 公安信访 过激信访 信访治理

基金项目：本文系大学生创新创业训练计划项目“公安信访工作的实践困境及治理机制”（项目编号：201812213005xy）的阶段性研究成果。

作者简介：张仲瑜，南京森林警察学院。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.084

一、过激访的主要表现形式

通过分析总结过激信访行为的典型案例，可以将过激行为分为拦截领导、聚众闹事、故意伤害三种类型。拦截领导常常在越级上访中出现，集体上访处理不当易转化为聚众闹事，而故意伤害又可以再具体划分。实际工作中很多上访者为了达成自身的目的，往往采取各种过激举措相交织使用的思路。因此，了解并熟悉过激信访行为的几种常见表现形式对于如何做好过激访的处置工作将大有裨益。

（一） 拦截领导

拦截领导是过激信访行为的常见表现形式之一，也是越级上访者最容易作出的过激行为。很多信访人对于自己的诉求处理结果不满意，就会选择通过拦截领导的方式来向地方机关施压。

案例一：T镇人民政府在依法征地拆迁期间，以C某为首的村民以征地拆迁丈量未经其同意、补偿款太低为由到各政府部门缠访、闹访。2015年10月，以C某为首的村民手持上访材料，在北京市海淀区复兴路28号解放军总医院北门前机动车道内，倒地堵路，拦截首长车队，且不听民警劝离，严重影响交通秩序。

迫于政策的压力，地方公安机关往往不得不分出大量的精力去拦截这些上访者，一旦出了疏忽就难免会发生案例一C某的这种情况。虽然上访者往往因此受到治安处罚，但是地方公安机关也在此过程中名誉受损。

（二）聚众闹事

由于信访的复杂性，很多上访者的问题都是不能在短时间内只通过三言两语就能说清楚的。一些上访者正是利用了这一特点，通过在公众场合聚众闹事，有时甚至故意夸大一部分对上访者有利的情节以博得群众的同情，进而利用舆论压力试图强迫政府作出让步。例如有的案例中上访者通过将自己用铁链锁在岗亭护栏上的方式，手持上访材料并向来往人群宣讲冤情，引起大量人们聚集围观。一旦群众对这些上访者的说辞不加辨别就全盘接受、甚至信以为真，那么公安机关在处理这些信访事件时难免受到社会舆论的阻力甚至是干扰，使处置工作举步维艰、顾虑重重。此外，除了以宣讲为主要形式的行为之外，一些上访者的聚众行为甚至建立在以破坏当地社会秩序的前提上，对社会风气影响恶劣，Z某的例子便是其中的典型。

案例二：Z某原是某村村民。2014年，当地村委因区划调整，对村民临时占用的集体土地实行有偿回收。可是不久Z某就反悔，经常越级上访并提出其他要求。2014年11月，当地政府召集该村村民到指定地点进行村委干部选举，期间又遭遇Z某持上访资料，散发传单、拦截村民，又通过起哄、辱骂等方式阻挠选举，致使当天的选举工作无法完成。

（三）故意伤害

故意伤害是一些情绪激动的上访者会采用的行为表现，不论是行为客体是他人还是自己，在公安信访工作中都不算罕见。

案例三：2015年8月，F某和婆婆L某二人以L县保障性住房征地为由，多次要求政府增加补偿款，因诉求被回绝而走上了上访的道路。2015年10月，二人来镇政府闹事，不吃不喝直到晚上。镇政府在劝说期间考虑到L某年事已高，身体已经开始有点吃不消，要将L某送往医院观察治疗。F某不让送婆婆去医院，并借机要求镇政府书写保证书，镇政府无法答复该无理要求，L某遂欲将身体与头部碰撞办公桌，被在场人员制止。F某趁工作人员不备喝下农药，后被送到了医院抢救，所幸没有生命危险。

一是上访者对于自身的伤害行为。此类行为最大的特点是易施行，和其他方式相比追责起来受到的惩罚也相对较轻。同时，自我伤害也是最能让公安机关信访部门有口难辩并且博得大众同情的方式，例如L某和F某的行为，在一些群众的眼里就很容易造成错误的认识，在不明真相的情况下更倾向于“弱势群体”。

案例四：2012年6月，L某因不满政府、法院所做的决定、判决，为发泄心中不满，通过口述让他人代写了《告世人遗书》，并将材料分别送到了县政府、政法委、信访局等十余个部门，并且在该遗书中扬言要采取驾车压人的过激行为制造群死群伤事件，报复社会，引起各级领导注意。当月，L某在乘坐巴车的过程中，向车上乘客宣传政府不公，自己要驾车压人，制造惨案，并向车上乘客展示了《告世人遗书》。后被车上乘客报警。公安机关为此事开展了大量的调查和预防措施，耗费了大量人力物力。

二是波及无关群众的行为。这在过激信访行为中尤为恶劣，严重影响了社会秩序。一旦发生，不应有例外，必将依照有关法律规定严惩不怠。

二、過激访的成因

（一）认识根源

近年来，上访者越来越倾向于在信访过程中采取一系列过激行为，存在一种通过采取过激行为放大自身的诉求问题从而引起公安机关重视的心理，以期提高信访问题能够按自己欲求解决的可能性。一些居心不良的人正是抱着“会哭的孩子有奶吃”的心态，通过采用过激手段扩大事态，使事态向自己所期望的方向发展，为自身谋利。上访者大多认为自己反映的问题优先度很高，一旦信访机关稍有怠慢，火气就上来了，甚至有的上访人认为自身信访行为不过激，就得不到重视，将发泄怨气视为理所当然。

此外，个别不能三言两语说明情况，或是盖个章签个字就能解决的棘手问题往往需要较长的处置周期，给协调工作带了困难。上访人员在长期的等待和多次的反映之后可能会得到反复同样的解释，对此即使是经验丰富的信访干部也会很无奈，但是作为上访者却对此过程的艰辛没有足够的认识，在漫长的等待和若干的重复之后很容易失去耐心而导致矛盾激化，实际生活中的具体表现就是通过采取言语刺激或是过激行为提醒和催促信访机关处理自己的问题。

（二）社会根源

一些居心不良的人和不法分子通过在网络等渠道上发表不当言论企图引导舆论风向，以一些钻了信访制度空子的例子来诱使群众产生遇到困难不走司法，走信访反而能获得更多利益的错觉。同时社会上一些通过过激的方式讨了有关部门便宜的信访户以自身信访经历为谈资，在日常生活中对一些同样遇到问题等待处理的人灌输错误的思想，甚至一些灰黑势力也参与其中。我国部分地区有信访产业化的趋势，即委托人支付一定的金额，对方便通过一定的手段向信访部门上访反映问题，其中不乏参杂了过激手段。一些问题暂时得不到解决的信访人易被这类人群利用、诱导而使自身的行为过激化，背离了信访的程序性和正当性。

（三）法律根源

我国虽然出台了一大批高质量的法律法规，并且有针对性的发布了《信访条例》，但其中仍然存在着不全面的地方，现实执行中无法可依的现象还是存在。《信访条例》第二十条和第四十七条分别阐述了不当行为的定义和相应处理办法，但是均为笼统地概括，实际操作中一些徘徊在违法边缘的过激行为如何界定、采取惩罚应该到什么程度并没有可操作的详尽的规范，现实中还得“具体问题具体分析”。可依据的惩罚法律的多样性和针对实际情况的调整容易导致不同地区的相同部门对某些近似的信访问题出现截然不同的处理结果，各地对于过激信访的处理迟迟不能统一。这其中一些很难用法律去公平调整或者漏洞很容易被一些人钻了空子，造成越来越普遍的示范效应。

三、化解过激访的处置策略

（一）控制局势，防止事态扩大

当信访人在信访过程中实施过激行为，或者有发生过激行为的趋势时，信访干部应当要保持镇定，第一要务是做好事态的稳定工作，决不能激化矛盾。面对一时难以解决的紧急事态，公安机关要做好群众思想疏导工作，切不可受信访人的影响，相互传递负面情绪，以至于作出一些可能激化矛盾的言行，使信访人对于公安信访的错误认识或是不良舆论成为“现实”，从而引发更多的对抗行为。当发生过激访人员较多的情况时，可以要求对方通过派出信访代表的模式进行接访，通过将情绪激动的人群分离的方法达到控制局势的目的，进而防止事态扩大。

（二）阐明法理，防止陷入被动

国务院《信访条例》第三十二條明确规定：“请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持”。公安信访部门必须在倾听诉求、解决问题的同时严格坚守法律的尺度和底线。有些信访人对法规禁止的信访行为一无所知，在情绪不满时，甚至出于主观上的故意，做出一些过激行为或者打了过激行为的擦边球。在这种情况下，公安信访干部应当结合信访部门的权责和信访事项的法理，严肃认真地对信访人进行教育疏导，明确划清罪于非罪的界限，既要开诚布公，也要理直气壮。此外，还应当提醒信访人即使是合乎情理的上访也应当讲究方法，只有踏踏实实走法定途径才能使自身的问题得到解决。这也就要求信访部门和责任单位应当加深对信访的相关法律规章的理解，尤其是法定途径、信访受理范围和在过激行为发生后如何追究刑事责任的问题。

（三）及时惩治，防止秩序混乱

处在化解矛盾纠纷第一线的信访部门最重要的是把牢法律和职责的底线。这就要求我们的信访干部对于信访工作中上访者出现的缠访闹访、过激上访行为坚决分清是非、依法惩治。及时有效的惩治能够打击采取过激行为的上访者的嚣张气焰，打消内心的不合理心理预期，对其他有相似遭遇和想法的潜在上访者也起到了示范作用。公安信访部门应当坚持贯彻诉访分离制度原则，在依法处置上不能畏首畏尾、优柔寡断。凡是破坏信访秩序的行为，都应依法追究其法律责任，不应有例外。只有严肃整治涉访违法犯罪行为，引导群众依法理性信访，才能建立良好的信访秩序、树立社会共同遵守的秩序意识、法制意识。

（四）注意舆论，防止授人以柄

处置过激信访行为的过程中，舆情的监测和引导也是十分重要的一环。现实工作中，社会群众对过激访有着很高的关注度，公安机关在处置过程中稍有不慎，就容易将自己推到上访者和围观群众的对立面。一方面，对于可能形成的舆论压力，公安机关有关部门应及时处理、讲明是非。引导积极的舆论氛围，反过来用舆论压制采取过激行为的上访者，从而使群众的力量成为解决过激访的助力。另一方面，对于已经形成的舆论风暴，切不可一味地回避、退缩。应当开诚布公，结合信访部门的职责和信访事项的法理，理直气壮地向群众和信访人进行教育疏导，争取理解和支持。对每一个信访问题，在处理上有关部门都应加强主动作为意识，派专员深入群众，实时监测舆论的发展动向，便于出现情况时及时控制和引导，防止授人以柄，使信访处置工作陷入被动。