我国金融企业监事体制存在问题与改革研究

陆岷峰 李蔚

摘 要：监事会在公司治理过程中扮演着监督者的角色，能否切实履行监督职能成为评判监事体制好坏的标准。目前我国金融企业监事会的监督作用在实际工作中时常流于形式，不能够对金融企业的日常经营活动进行有效的监督。本文通过剖析现代金融企业制度，找出金融企业监事会独立性缺乏、职工监事的优势并未充分发挥、监事会成员的任命标准尚未健全等金融企业监事体制缺陷，对我国金融企业构建集中统一的监事制度提出政策建议。

关键词：金融企业；监事会；企业制度；公司治理；监督职能

D01：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.06.03

中图分类号：F831.2

文献标识码：A

文章编号：1003-9031（2018）06-0017-07

一、引言

在现代公司治理结构下，监事会是代表股东对董事会和经营层合规合法经营、保障股东利益的重要组织形式。完善的企业监事管理体制能够充分发挥监事会的监督职能，防止经理、董事会权利的滥用以及企业利益的受损，但是在实际运行工作中，监事会组织的监督作用流于形式，诸多的金融案例进一步佐证，有些组织的监事机构甚至变成侵害股东利益、违规违法的帮手。

金融企业属于特殊的行业，规范化的公司治理能够对金融企业进行约束，对各类金融风险也能够提前地防范和有效地化解，确保金融企业的稳健发展。2018年4月16日至17日，中国银行保险监督管理委員会召开了大规模的培训座谈会，郭树清主席在会上指出金融企业的监事会监督不到位，并强调要健全金融机构的法人治理结构，明确监事会法定地位，优化结构，改进监督方式，做实监事会功能。在公司治理过程中，监事会始终发挥着不可替代的作用，金融企业的公司治理更离不开行之有效的监事制度，要充分发挥当前金融企业监事制度的效用，深化金融企业的监事制度改革十分必要，构建新时代集中一体化的金融企业监事管理体制，是当前实现监事工作突破的关键。

二、文献综述

（一）现代公司治理制度概述

公司治理是规范公司行为以及其经营决策的手段，公司治理与利益相关者的目标和方向基本一致，对公司的经营过程有很好的实践界定作用，可以实现公司利益相关者的基本目标，但这些目标要建立在企业正当合规经营的基础之上。汤晟（2017）指出，现代公司治理是建立在公司章程制度上，有效地协调公司利益相关者的权利与义务，准确地实现公司追求利益最大化的目标。现代公司治理有着明晰的组织架构和股权结构，其中也符合市场竞争与监管方面的要求，公司治理结构中也反映了公司内部股东、经理、债权人等参与者的权利和义务。余菁（2016）提到，现代公司治理体制有两大特点，一是现代企业从某种程度上来说属于股东，股东的利益也被看成公司经营的利益，股东的利益最大化经常被作为公司所追求的目标；二是随着股东人数的增加，所有权与经营权逐渐分离导致公司控制权的转移，公司的控制权由分散的股东手中转移到了公司的经营管理层，与古典公司不同的是，现代公司所强调的是在保留股东所有权的基础上，将控制权向公司管理层转移。这其中有一个重要的前提假设就是管理层能够从更为专业尽职的角度出发经营公司，从而追求股东利益的最大化。秦芳菊（2016）指出，双层股权结构能够优化企业的股权结构，防止敌意收购的现象发生。从功能的角度来说，双层股权结构是使企业获取长期利益的重要保障，能够使企业快速融通资金又不稀释对企业的控制权，从而可以使企业能够实现长期发展战略。从理论的角度来说，双层股权结构是投资者与创始人之间的双向选择，能够实现有效代理，达成合理的契约合作关系。

（二）企业监事的作用

陈智勐（2010）认为，企业监事会在企业发展过程中发挥着至关重要的作用。首先，监事会能够强化企业的自我约束，规范企业的经营活动，防止企业内部控制出现低效的状况，为企业的健康发展提供有效保障。其次，监事会能够核查企业设立的各项工作流程、规章制度是否合规合法，是否有利于企业的可持续发展，在审核过程中及时纠错也能够控制风险，确保企业的健康发展。最后，监事会能够平衡企业的内部权力，使其相互制衡，保证企业所有利益相关者的自身权益得到相互协调，杜绝出现特殊权力和待遇的现象，实现良好的公司治理结构。邢海鹰（2017）指出，随着企业不断扩大自身的经营规模，监事会对于企业内部控制和管理的作用越来越突出。监事会能够在企业股权结构多元化的背景下，维护企业投资者的合法权益，使企业的制度章程更加规范化。作为内部监督的机构，企业监事会对股东大会负责，对企业的风险控制、财务指标、内部管理等各项方面进行严格的监督管理，能够大大地强化公司治理结构的平衡。而且，监事会还能防止企业的资产流失，对外派的公司部门实施严格的事前和事中监管。

（三）国内现代企业监事体制现状及问题

作为履行监督职能的机构，监事会在公司治理中发挥着重要的作用，能够制衡企业利益相关者的权利，维持企业的健康发展。目前我国的监事会制度明确了监事会的法律地位以及基本职责，严格对企业的财务、重大决策、经营过程等方面进行监督，同时建立了监事会会议制度，监事会的监督作用得到进一步强化。陈静（2015）提出，我国现代企业制度建立了以股东大会、监事会、董事会为代表的公司治理架构。陈艳（2015）指出，我国现行的企业监事会制度存在三方面的问题：一是企业的监事会客观独立性的缺乏导致监督职责的弱化。在我国现行的企业制度中，监事会往往要听命于董事会的工作安排，就算是日常的监督检查工作也需要得到董事会的批准才可以开展，而且监事会出具的工作报告也时常被董事会左右，这样导致其监督职能逐渐地边缘化。二是监事会制度的作用范围不足。目前我国大多数企业的监事会成员数量不多，成员的专业素质和监督能力存在问题，导致对企业日常经营的监督力度不够，而且很难发现企业发展的根源问题。三是监事会成员的工作不够积极。由于在法律层面上尚未完善对监事会工作的奖惩机制，一定程度上导致监事会成员对监督工作的懈怠，对企业各项工作的检查监督也很难发挥应有的作用。任慧英（2017）认为，目前企业监事会体制属于“二元模式”，也就是董事会与监事会并行，而在实际经营过程中，监事会的成员往往由董事会任命，监事会的成员多为兼职制约了监事会的监督职能，在没有相对应的业绩评价机制的背景下，监督工作并不能顺利开展。监事会在履行监督职责时与企业内部的有关部门发生业务重叠，对上市公司信息披露的监督与董事会重叠、对财务报表的监督与审计部门重叠、对经营决策的监督与内控部门重叠，从一定程度上会模糊监事会的职责边界。

（四）深化国内监事体制改革的措施

方继海（2016）提出，随着我国经济体制的逐渐深化，企业改革也成为了重点的方向，深化企业监事体制改革也成为了改革过程中的着力点。为了能够充分发挥监事会的监督作用，顺应新时代的发展潮流，需要改革监事会体制。首先，增强企业监事会的独立性，企业监事会中的外部成员需要占得一定比重，且需要定期进行考核以及轮换；成员的专业技能也需要得到系统培训，以增强监事会的专业性和客观独立性。其次，监事会的权限需要得到增强，将监事会作为企业的监督机构，从企业的经营过程和决策过程中充分了解和监督企业的运作，这样能够更好地实现监事会的监督功能。再次，针对监事会有所增强的权限也要有相对应的法律法规加以约束，通过立法的形式确定监事会的权利和义务，明确工作范围，完善奖惩机制，使监事会的运作更加严格和规范。最后，强调监事会的业绩考核机制，完善相关的业绩评价体系，统一评价标准和流程，对监事会的运作情况进行定期的评估。武红琇（2017）着重从深化企业监事会的监督职能出发，提出了三点解决措施：一是明确监事会的监事职能。有效地监督企业资产的使用情况，并将监督过程中出现的问题上报给相关部门，保障企业的稳健经营，将监事会的职能纳入公司章程中，能够使监事会在日常的监督工作中发挥最大效用。二是优化监事会监督工作的相关机制。监事会主要是在事前和事中进行监督管理，共享企业的内部资源，结合企业各项会议章程来剖析企业的经营决策并对其中的风险进行实时的监督，并与相关部门一起研究解决方案。三是建立完善的奖惩机制。建立监事会的业绩评价体系，针对监事会工作的特点设定特殊化的评价标准和衡量指标，进行统一化的业绩管理，最終形成年终的业绩考核评价，并依此进行适当的奖惩。这样一来可以大大地增强监事会成员的工作积极性，提高其工作效率。

三、我国金融企业现代监事体制存在的主要问题

目前，我国金融企业在公司治理方面存在着诸多问题，产生的原因也是错综复杂，既有法律体系不完善、金融市场环境恶化等外部因素，也有金融企业业务经营效率低下等内部因素，虽然有许多因素致使我国金融企业制度存在不足，但根源还是在于现代金融企业监事体制存在缺陷。

（一）监事会缺乏应有的独立客观性

目前我国金融企业中，监事会很难做到独立客观运作，履行监督职能时常受到政府或者企业高管的制约和影响。根据《公司法》的规定，由股东大会来决定监事会的成员。而在实际情况中，我国金融企业往往以影响经营决策为由，减少监事会成员和削弱监事会职权，具有一定能力的监事会也时常受到董事会的排挤。监事会成员的薪酬一般由金融企业发放，成员利益与企业直接挂钩，而且监事成员往往还参加企业的日常经营，这样一来，监事会的成员很难开展独立客观的监督工作，也就无法对股东大会负责。此外，许多金融企业尤其是上市金融企业并未实现经营权与所有权的分离，被大股东操纵的现象时有发生。大股东直接决定了监事会及董事会成员名单，可以将自身的代理人安排进入监事会从而控制企业的监督权，导致监事会内部纷争不断，并且无法与董事会相抗衡，在开展监督工作时更是受到极大的制约。

（二）并未发挥职工担任监事的优势

为了保障职工的基本权益，我国在《公司法》规定，企业的监事会成员的三分之一必须是职工代表，且职工代表必须通过职工代表大会民主投票选出。此项规定使得监事会行使职权方面有一定的优势，但实际操作过程中的缺陷还是很明显。首先，尽管职工代表在监事会成员中占据三分之一的席位，在监事会的民主评议会议的表决过程中，即便是职工代表意见完全一致，也只有三分之一的票数，并不能真正左右监事会表决。尤其是在金融企业中公司利益与职工利益相冲突时，职工代表由于在监事会成员占比中处于劣势而无法保障自身权益，此时，在监事会中加入职工代表的规定就不能够达到最初设计的目标，职工代表并不能对企业的经营活动起到很好的监督作用，监事会的监督职能也会受到制约。监事会成员选举的具体流程由企业章程决定，而职工对企业的规章制度并没有发言权，所以职工代表对监事会的影响十分有限，很容易被当成了花瓶摆设。其次，我国《公司法》规定职工代表在担任监事后职工身份依然保留，也就相当于在企业中拥有双重身份，这就很难在权力与责任直接找到一个平衡点。能够在金融企业中被推选出来担任监事的职工一般拥有较强的业务能力和出众的领导才能，这样的优秀职工很可能在金融企业内部就担任着重要的工作，在繁忙的业务工作中还要增加监管职责，能否同时完成好这两份工作还是需要商榷。当自身业务与监督工作产生冲突时，职工代表的监督职能就会受到很大的影响。最后，很难对职工监事的领导有准确的定位。一方面职工代表作为监事会的成员，具有监督高管、董事的职责；另一方面职工代表又是其主管的下属，在行政等级上不对等的问题始终困扰着金融企业监事制度，使得监事会难以发挥应有的作用。

（三）监事会成员任命的标准尚未健全

由于金融企业业务专业化程度高，以商业银行为代表的金融企业本身就受到社会各界的关注，而且又拥有着庞大的资金规模，因此金融企业的监事会成员应具备高水平的技能。监事会的主要职能是核查企业的财务状况，对高管与董事会成员的行为进行监督，对高管和董事的不当行为进行纠错或者向股东大会诉讼。所以，一名合格的监事会成员除了要有客观独立性之外，还需要具备一定的财务知识、企业管理知识以及法律知识等等一系列的专业技能，并且能确切掌握金融企业的业务情况以及金融市场动向。而目前我国金融企业的监事会成员往往由地方政府提名，监事逐渐成为一个职位，不具备专业的职业技能，专业素质不高，导致监事会沦为配合金融企业运营的机构，失去了监督制衡的作用，增大了金融企业所面临的风险。

四、建立集中统一的监事体制的原则

（一）目标与路径相匹配原则

金融企业的监事会作为内部监督的机构，具有强化金融企业内部治理以及实现金融企业的民主化管理两大基本功能。金融企业监事会制度的完善不仅关系到金融企业、企业股东等经营管理行为，也关系到社会的整体发展。因此，完善金融企业监事会制度需在社会政策目标与路径选择相匹配，主要有三种基本的思维模式。一是标本兼治思维。目前监事会缺乏独立性是监事会体制无法发挥实际作用的根源所在，在完善集中统一监事会制度的过程中要保障金融企业监事会的独立性的同时，还需要考虑到监事会的监督意愿和能力以及职权的使用问题，做到治标又治本。二是循序渐进思维。集中统一的监事会制度不可能一蹴而就，在短时间内就能够出台完备的法律法规，需要在立法的过程中采取适度策略，逐步构建集中统一的金融企业监事会。在近期的筹建过程中，可以关注金融企业监事会的专业素质培训和权力规范化运作两个方面，充分研究金融企业监事会的组织架构、职能、议事原则、监督流程等问题，集中统一化各金融企业的监事会，并完善内部运行的业绩考核机制。三是适应性思维。由于金融企业的特殊性，针对金融企业的监事会制度就需要较强的技术性，能够建设合理的集中化监事机关是关键。在构建集中化监事制度的过程中，要选择适度的技术方案，参照金融行业中不同类别的企业内部控制以及监事会制度，能够为集中化监事制度的构建提供思维导向以及设计过程中的细节参考。同时，依照金融行业发展的大格局，充分考虑政治体制、社会文化、金融企业的股权结构等问题，适当地借鉴国外成熟的监事会体制。

（二）系统化原则

现代金融企业的治理结构中，设立了董事会、股东大会、监事会等机构，并将公司的权力合理分配在这些机构当中，做到相互制衡相互监督。在设立集中化金融监事体制的过程中，通过对各金融企业治理结构中相互制衡关系的分析，整合监事会的信息资源，实现对整体金融企业高管行为的监督，检查金融企业的日常经营活动。各金融企业的监事会可以系统地规范监事的内容，理性地强化内部监督政策，与集中化的金融企业监事机关共同履行对金融企业的监督职能。

（三）规则均衡原则

在现行金融企业制度中，企业的组织特性直接反映了制度规则对企业运行效率的重要性，从这一个角度出发，公司法是程序法和实体法的有机结合，这在金融企业监事制度上得到了很好的体现。在金融企业监事会的监督职能以及监督程序上缺乏法律依据，导致金融企业运用实体的公司章程去削弱监事会的作用，导致监事会并不能发挥应有的效用。这与我国法律体系建设过程中注重实体规则轻视程序规则有一定程度的联系，在设立集中化金融企业监事制度时要平衡好实体规则与程序规则的关系，突出程序规则的内在价值，在监督程序上做出明确的规定。

五、政策建议

（一）保持监事的相对独立性

构建集中化的金融企业监事体制机关首先要明确的就是独立性的问题，通过立法明确集中化金融企业监事机关的法律地位，金融企业监事机关为各金融企业监事会的中心枢纽，监事会负责监督金融企业的日常经营活动，并直接向监事机关汇报情况。各金融企业的监事会不再隶属于企业内部控制的一环，而是由金融企业监事机关垂直领导，只对监事机关负责，将对金融企业的监督权从企业活动中剥离出来，交由国家机关把持，金融企业可以更加专注于经营业务，创造更多的社会价值。集中化的金融企业监事机关专门负责各监事会的信息整合处理，对金融企业进行实施全方位的监督，监督和决策过程不受各金融企业的内在影响，可以较为公正地进行。金融企业监事机关的成员由各金融企业的监事会成员民主评议选出，专门负责监事机关的工作事项，与各监事会保持相互独立，薪酬由国务院发放，保证金融企业监事机关直接对国家负责，不存在与金融企业的利益瓜葛。同时还要提升各监事会的企业地位，保证其能够顺利开展监督工作，不受到董事会、股东大会以及地方政府的影响。

（二）保证职工监事的专职性

由于我国社会背景的特殊性，金融企业监事会中具有一定数量的职工代表席位对于企业的发展有着推动作用。职工代表被推选为监事负责监督企业的高管和董事会行为，体现了我国人民当家作主的社会特色，职工代表的监事地位受到法律的认可，开展的监督工作受到法律的保护。当企业职工被推选为监事会职工代表时，应自动调离原工作岗位，专职于日常监事一职，直接对金融企业监事机关负责，薪酬也由监事机关负责发放，保证职工监事的客观独立性和专职性。这样一来，就可以避免由于双重身份而引发的不必要冲突，使职工监事摆脱企业的行政等级体系，进入垂直监事体系，保持应有的客观公正立场。

（三）确保监事成员选拔的专业性

在监事会选拔成员的过程中，由金融企业监事机关严格甄别候选人的专业技能和资历条件，而不是仅仅由地方政府或者董事会直接指派，即便是不能达到全部监事同时满足专业素质要求，但必须要有两个以上的监事成员达到合格的专业技术指标，包括财务知识、法律知识、企业管理知识等等。金融企业业务资金流量较大，若监事会中只有一名财务专业人员负责监督，其工作量必然十分巨大，容易产生监管的漏洞；此外，两名以上的专业监事成员能够在工作中相互协作、互相监督，避免出现监事成员包庇的现象。因此，《公司法》对金融企业的监事会做出特殊的规定，金融企业监事会中具备财务知识的监事成员人数必须在两个以上。在集中化金融监事机关设立的初期，金融企业监事会并不能达到这些制度要求，可以采用循序渐进的办法，先规范金融企业的监事制度，给各金融企业留出一到两年的期限，使其适应新的金融监事体制，从市场上去寻找合适的监事会成员并进行专业的技能培训，提升监事会成员的整体专业素质水平，达到制度要求。例如，可以将大型的国有控股银行作为试点，要求其披露监事会成员的专业技术水平，同时协调监事专业技术水平的衡量标准，最终制定出监事会成员的认证资格门槛，再逐渐推行到整个金融行业。这样能够保证金融监事工作的持续性，也给予金融企业足够的反应时间，推动监事会的专业化。

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