金融危机中不良贷款处置的关键因素、政策工具及对我国的启示

张鑫

摘 要：金融危机中的不良贷款处置成为国际社会及各类经济组织关心的一个重要问题。本文通过梳理分析多次金融危机中各国不良贷款的处置方法与流程，整理出其中的关键因素与可供使用的政策工具，以期为我国当前经济形势下处置不良贷款提供宝贵的国际经验借鉴。

关键词：金融危机；不良贷款处置：国际经验：启示

D01：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.06.04

中图分类号：F832

文献标识码：A

文章编号：1003-9031（2018）06-0024-10

不良贷款一直是金融体系重点关注的问题，20世纪80年代的美国储贷危机中，美国共花费1530亿美元救助储贷机构，不良贷款规模持续扩大，不良贷款率激增，1984-1993年间银行业的平均不良贷款率为3.3%，1991年最高峰时达到惊人的4%。亚洲金融危机期间，泰国、新加坡、韩国等亚洲国家的资产泡沫破灭导致资产价值下跌30-40%，金融机构和企业纷纷陷入闲境，银行的呆坏账急剧上升，不良债权大量涌现。2007年的国际金融危机期间，美国破产银行数量急剧攀升，由2007年的3家增至2010年的157家；银行不良贷款率也由2008年末的3%激增至2010年末的5.46%，不良贷款的账面总值高达4100亿美元；企业债券违约率也大幅上涨，2008年不足1%，2010年上涨至惊人的10.74%，票面总值达到1239亿美元。

一、影响不良贷款处置有效性的关键因素

（一）不良贷款规模的评估与银行的损失吸收能力

一是对不良贷款进行合理化定义，进而准确评估其规模。鉴于不良贷款界定的可比性和实际操作中的难度，监管当局需要制定可靠的衡量标准。如巴塞尔委员会于近期印发了相关的操作指引——《问题资产的审慎处理要求一不良资产风险暴露的定义和容忍度指引》；欧盟则在欧洲银行业管理2013年操作细则的基础上，出台了针对单一监管机制国家的《银行业不良贷款处置指引》。

二是通过诸如现场检查、资产质量评估等事后手段和压力测试等前瞻性工具获得不良贷款的数据，分析银行的承压能力，进而采取行动。如2002年日本通过实施“竹中计划”才得以精确估计不良贷款的规模，最终官方进行了恰当的政策响应；瑞典在1992年末设立银行资本重建基金时，依靠尽职调查以及外部专家评估掌握了银行财务状况的详细资料，同时规定银行要使用重建基金必须完全披露其财务状况，并提交额外的检查报告。

三是需要评估银行的损失吸收能力。一旦估计了不良贷款的存量规模，以及不良贷款的新增情况，需要比较银行的准备金和资本缓冲情况。若没有大量的缓冲资本，不良贷款的损失将会快速侵蚀银行的偿付能力。研究表明，2008年金融危机中银行的缓冲资本无法应付当时相应的损失。

（二）宏观经济环境和银行业结构性问题

从宏观经济的周期性来看，不良贷款的产生通常有两个原因：一是经济增长长期疲弱，导致资产质量缓慢恶化。最近的欧洲即属于这种情况，葡萄牙和意大利就是其中的典型，以欧洲第三大经济体的意大利为例，该国经济增长长期持续低迷，且受到高福利和低劳动生产率的闲扰，致使意大利的不良贷款率一直居高不下（2014-2017年6月末不良贷款率长期维持在8%以上）。二是在金融部门高杠杆的背景下，资产质量易受到突然的经济冲击影响。如果银行持有与信贷期限不匹配的投资（如以短期信贷投资房地产），一旦面临市场情绪突然转弱，将直接影响银行的信贷资产质量。欧洲的爱尔兰和西班牙，两国的房地产泡沫破灭即是这方面的例子。

宏观经济环境会通过影响总体资产质量，进而影响银行的资产负债表，如早期的宏观经济复苏可以提升资产价值的复苏前景，从而为不良贷款的处置提供便利。支持性的宏观经济政策和宏观审慎政策可以加速经济复苏，使得处置系统性的不良贷款问题更加容易。国际经验表明，信贷泡沫破裂后，财政政策可以促进经济活动的活跃。

银行业结构性因素也可能会加剧不良贷款的累积。结构性弱点使得金融体系更加脆弱，因而当宏观经济冲击突然出现时，金融体系可能会难以承受。首先，银行业过度膨胀的国家特别容易受到不良贷款危机的影响，因为过于集中的行业竞争带来了过度借贷，加大银行业的风险。其次，金融创新会带来新的风险，且给监管带来挑战，2007年全球金融危机的抵押担保贷款证券化就是一例。最后，全球金融危机中我们看到，信用风险的监管规则过于宽松加剧了风险暴露。危机后，以巴塞尔委员会为首的全球银行业监管标准制定者们全面修订了信用风险的监管规则，提高了资本要求和风险敏感性，目的是降低信用风险发生的概率，进而减少由此引发的不良贷款问题。

（三）财政空间限制

各国官方对不良贷款问题的解决能力取决于其财政空间，即政府在危机中使用财政政策的能力。如果不良贷款侵蚀了银行的资本缓冲，同时又没有私人部门提供足够的资金，公共部门的财政支持将尤为重要。因此，公共部门所拥有的资源应与不良贷款的规模相匹配。20世纪90年代，日本经济危机和瑞典金融危机中不良贷款的处置经验表明，在保证财政稳健性的前提下，公共部门需要有充足的财政资源支持不良贷款的解决。若非如此，公共资金供应短缺就会引发银行业和主权危机间相互传染并可能继续恶化，2007年金融危机后的欧洲就是如此。但是，财政空间的使用可能会受到国家层面甚至超国家层面的限制。如在欧盟，根据欧洲银行业复苏和清算指令（Banking Recovery and Resolution Directive，BRRD），任何形式的公共支持都被看作是該机构难以持续经营下去的标志，进而机构应该进入破产清算程序。这些限制性规定的初衷是为了保持公平的竞争环境，但往往造成了救助延迟。

私人部门和公共部门的协作可以达到最佳效果。危机期间，公共部门支持不良贷款处置的资源有限，而公共和私人部门的联合可以保证处置过程中有稳定的资源。同时，协作有助于实现两个部门的优势互补，如公共部门对不良贷款处置的风险要低于私人部门，而私人部门的参与提高了不良贷款的处置效率。另外，私人部门在面临高度不确定性时可能没有参与不良贷款处置的意愿，此时公共部门的直接参与将成为行动的催化剂。从国际实践来看，韩国、爱尔兰和西班牙负责处置不良贷款的资产管理公司就是由公共部门和私人投资者共同出资设立的。

（四）法律和司法限制

法律和司法框架决定了各种不良贷款处置方案的可行性。在长期的债务重组和相关的司法诉讼过程中，贷款及其抵押品价值将逐步下跌。同时，长时間的重组过程也会导致结果的不确定性，增加不良贷款的折价，进而对潜在的卖方处置资产造成不利影响，最终增加不良贷款的净损失。欧洲银行业管理局（European Banking Authority，EBA）认为法律体系和司法制度的结构性弱点延长了欧洲的金融危机。

危机后，欧洲国家相继改革了本国的法律框架。西班牙增设新的庭外重组程序，提供三个月的延缓执行期，同时允许借款人破产前与债权人达成协议，一旦债务人的资产被判给债权人所有，即可以实施债务豁免；同时减少对无抵押债务的债务减免和重组时间的限制，债务重组期限最长可达10年，债务重组方案的通过只需一半以上的普通债权人同意即可。意大利提出改革，当企业的未偿债务超过50%，可以利用债务重组工具使企业与债权人之间达成协议；若75%的债权人就未偿数额达成重组协议，其余的金融债权人也必须服从重组协议的约束。爱尔兰则修订个人破产法，增加债务清偿安排的内容，如获得65%债权人批准，需在5年内须清偿无担保债务；如获得65%以上债权人的批准，现金流动性差的债务人须做出清偿债务的破产安排。希腊提出针对大型公司的预包装破产重组程序，并进一步简化重组程序，并缩短破产时间。

由于上述改革只适用于新增的不良贷款，对处置不良贷款的效果尚有待时间检验。

（五）贷款类型及抵押品

不同类型的信贷资产适用不同的处置策略，因此对银行资产的审查应能涵盖其资产负债表上的所有贷款类型。同时，贷款抵押品对不良贷款处置便利性的影响巨大，主要表现为两个方面：一方面抵押品能够缓解不良贷款接管方（第三方）与原贷款发放行之间的信息不对称，尤其是房产之类很容易评估的抵押品；另一方面能够减轻银行的贷款损失，标准化的贷款抵押品有助于降低不良贷款的处置成本。

二、不良贷款处置的政策工具

（一）债务重组以及庭外破产重组

两种方法各有利弊，债务重组作为一种恢复债务人还款能力的常规做法，可以帮助债务人维持资产价值，使非金融企业能够减少并重新协商其不良债务。但由于准备金要求较高、风险敞口前移和债务重组复杂性等因素，银行往往倾向于推迟债务重组。金融危机期间，在银行没有能力重组大量不良贷款、市场压力不断增加、大量企业面临倒闭的情形下，完全成熟的破产程序往往难以实施。因此，庭外破产重组比全面的破产程序更有时效，且不涉及司法程序，成本更低、效率更高。同时，允许企业在重组后继续经营，可以更好地适应特定业务案例的需要及克服公司清算带来的潜在社会损失。

较为折中的方法是将庭外破产重组与正式的破产程序结合起来，债务人提前提交重组方案，法院只需批准，而不参与债务重组的具体设计。从国际实践来看，美国和英国的预包装破产重组，处理起来比完全按照司法程序速度更快、效率更高；欧盟的一些国家也采取了类似的措施。

（二）核销

核销是处理不良贷款的最简单方法之一，可以有效减少银行资产负债表上的不良贷款。不良贷款的低拨备可能会导致银行只能对贷款进行部分核销，因为资产核销造成的损失在准备金率过低的情况下会立即减少银行资本。当资本拨备不足时，大量的核销使得银行难以承受未来的信贷损失。银行通常倾向于依靠时间推移，或通过改善宏观经济环境来扭转贷款质量，或最终重组债务。因此，部分国家强化监管拨备制度或者引入强制的核销机制。

金融危机后，美国和欧洲的银行业陷入资本缓冲薄弱的闲境，阻碍了不良贷款的核销，一些国家加强了监管机制建设，并引入了强制性核销机制。美国、日本和巴西为银行的不良贷款核销设置了期限，并要求计提损失。从国际监管实践来看，《巴塞尔资本协议框架》提出信用风险估值的内部评级法（The Internal Rating-Based Approach，IRB），要求银行根据违约概率、损失率、违约敞口尺寸、期限等，从资本金中扣除预期损失。

（三）直接出售

银行（或通过资产管理公司）将不良资产直接出售给另一家银行（或各种类型的投资基金）来分散风险。在美国，不良贷款销售额占整个贷款销售市场的四成，其中约63%有商业用房或住宅用房做抵押，美国的对冲基金和私募基金为不良贷款的主要买方。得益于爱尔兰和西班牙设立的资产管理公司，欧洲的不良贷款销售市场同样发展迅速，市场的主要买家以Fortress、Cerberus。等美国的大型对冲基金和私募基金为主，但多数国家的不良贷款市场规模较小或效率偏低。

直接出售可以为不良贷款交易和银行的内部估值提供参考，为潜在买家和银行提供后续交易的基准。由于评估每个贷款的信息成本较高，直接出售不适用于个别中小企业不良贷款。危机期间，信息与实际估值间的不对称会导致银行不愿出售，但当经济开始复苏时，直接出售可与其他政策措施一起，有效帮助银行化解不良贷款。

（四）证券化

通过证券化处置不良贷款的方式较为复杂，但却能够扩大潜在购买者的范围。所谓证券化就是以不良贷款集合的现金流为偿付基础，将不良贷款打包形成资产池所创造的资产支持证券。按照风险等级，证券化后的产品可以分为优先级（Senior）、中级/夹层（Mezzanine）和次级（ Subordinate/Junior）三个等级，不同等级对应不同的风险回报。首先，证券化的优势在于风险分散，而分层等级的使用可以便利投资者根据自身的风险偏好选摔合适的产品。其次，将不良贷款转化成市场化的证券，可以吸引包括外国机构投资者在内的大量购买者。研究表明，证券化的融资成本更低，如果能够为底层资产提供担保，不良贷款的价格甚至能高于直接销售的价格。最后，如果处置的是家庭部门或者小微企业的不良贷款，证券化会产生规模效应，相比之下，单独出售这些不良贷款会产生高额的交易成本。

在美国20世纪80年代末的储贷危机期间，根据国会授权组建了资产重组信托公司（Resolution Trust Corporation，RTC），其目的是购买信用社和储蓄机构的不良贷款，并首創使用资产证券化的方式处置房产抵押贷款中出现的不良贷款。RTC进行证券化的基本流程是将抵押贷款组成资产集合，转让给一家信托公司，由其将打包资产证券化后卖给投资者。这些证券根据期限、利率和风险状况的不同，被分成不同的种类。同时，RTC还根据资产集合的一定比例设置特别的储备基金，用于保护证券持有者免受因底层贷款违约和无法按期收回而造成的损失；同时储备基金为信托公司提供担保。有了储备基金的支持，评级机构对证券的评级等级可以达到3A级。同时，RTC仍然对底层抵押贷款的损失负有责任。在资本市场不发达的地区，资本市场可能会阻碍证券化处置不良贷款，而且通过证券化处置不良贷款涉及到买卖双方间的销售价格差异，危机可能会加剧这种信息不对称。一个典型的例子就是十年前发生的全球金融危机——潜伏在危机中的证券化引发了全球性的金融不稳定，因此也导致人们在危机后清理银行资产负债表时很少使用证券化的方法。相应地，危机后全球监管规则的制定者们进行了监管改革，以期使资产证券化更加简便、透明和具有可比性，无疑这些努力会使不良贷款证券化市场受益。如果为证券化资产提供政府部门或公共机构的担保，可以提高资产的评级和对投资者的吸引力。同时，若将证券化和其他处置工具（如通过公共资产管理公司）结合起来，将会提高处置的效率并降低管理成本。

（五）资产保护计划（Asset Protection Schemes，APS）

资产保护计划是一种保险机制，由国家机构提供帮助来支持不良贷款水平极高的少数银行，免费为这些银行承担一定数额的遗留贷款损失，其目的是防止不良贷款挤出新增贷款，从而支持银行信贷的供给。由于资产保护计划的实施通常在危机的紧急环节，解决最紧迫的问题，因此其倾向于针对几家大型国有银行，而非整个行业。从公共财政的角度来看，资产保护计划通常不需要银行的预付款，而银行可以从最初计划的担保中受益，但该计划的可行性取决于官方部门担保的能力，以及市场参与者的信心。

危机后，许多国家使用过资产保护计划来处置不良贷款。2009年初，英国出台了一项旨在帮助两家银行的资产保护计划：政府向参与银行收取保险费用并提供相应的担保，当参与银行出现资产损失，并超过“首笔损失”数额时，英国财政部将提供保护，使参与银行的最终损失控制在一定范围以内，但最终只有1家银行参与了该计划。2009年11月，英国财政部同意向苏格兰皇家银行集团（Royal Bank of Scotland，RBS）注资255亿英镑，以帮助其吸收可能的进一步损失，并承诺如果RBS的核心一级资本充足率降至5%以下将再次临时注资最高不超过80亿英镑，至此RBS在资产保护计划中受到保护的资产为2820亿英镑。同时，RBS同意承担资产价值的6%作为该行的“首笔损失”数额。另外，参加资产保护计划的银行还必须做出增加发放贷款的法定承诺，RBS的承诺是增加250亿英镑的贷款。2009年，美国公布了资产担保计划（Asset Guarantee Program，AGP），也是一项资产保护计划，旨在为特定金融机构所持有的特定资产进行担保，维护投资人信心，同时对被担保资产收取保费。金融危机中，仅有花旗集团接受到AGP提供的3010亿美元的救助。

（六）资产管理公司（Asset Management Companies，AMCs）

资产管理公司处置问题银行的问题资产情况十分普遍，但其设置方式却各不相同。它既可以是私人部门所有，也可以是公共性质的，可以是集中式的，也可以是单一银行性质的，负责处置的银行资产种类差异也很大，这些都和金融危机的性质以及影响范围有关。通常当不良贷款问题仅限于个别银行时，可选择建立单一银行资产管理公司；而公共性质的资产管理公司更适合于处置系统性不良贷款问题，因为危机中私人部门没有财力和协调能力来处理系统性问题。另外，公共资产管理公司可以便利不同银行实施统一的不良贷款解决方案，并利用公共权力促进法律变革，进而有助于加快贷款回收和推动银行重组。

三、相关结论

对于大型企业贷款或高度专业化的资产，更有针对性的解决方案，如直接销售，债务套利类投资或者债转股，可能比资产管理公司更合适。对于中小企业贷款，由于规模较小，批量处理通常不可行，可通过债务证券化、注销以及在法律体系允许的范围内进行债务重组。

（一）根据国家实际经济状况匹配不良贷款解决方案

宏观经济环境、银行业结构条件、不良资产存量、财政能力以及法律和司法框架等因素有助于匹配使用和组合不良贷款的解决方案。其中，宏观经济环境决定着哪些不良贷款解决方案更合适。如果资产质量突然恶化，那么迅速反应的资产管理公司可能是最佳选择。如果造成不良贷款的原因是长期而缓慢的经济增长，那么诸如资产减计，直接销售，证券化和债务重组等政策可能更为合适（见表2）。

（二）官方可适当扩大政策工具的使用

政府可以考虑采取以下措施：一是创造不良贷款吸收缓冲区，制定适当的规定和资本水平。二是加强对不良贷款及相关抵押品的信息收集和共享。分类和评价规范的标准化、在不良贷款或其担保品销售上建立公共信息平台、不良贷款派生证券的共同投资策略，有助于减少信息不对称和支持资产处置。三是支持精简法庭程序或庭外解决公司债务的立法，有助于提高债务重组的效率。四是加强银行业的结构性特征和适用的监管，加强对银行信用风险的评估。五是减少不良贷款解决方案对公共财政的影响，在经济良好的时候建立充足的缓冲资金。

（三）不良贷款解决方案可与其他措施结合起来使用

一是扩张性的宏观经济和宏观审慎政策可以缓解不良贷款的问题，但并不意味着可以推迟解决不良贷款。宽松的宏观经济或宏观审慎政策可以支持经济复苏，并帮助改善部分不良贷款的质量，但这些政策的效力取决于银行的资产负债表是否被过度的不良贷款所占据。二是不良贷款的解决策略需要明确的沟通。官方在评估不良贷款问题的过程中需收集大量信息，应向市场参与者解释不良贷款的发展趋势，同时提出解决方案并加以实施。考虑到公共部门的干预会对财政和税收产生影响，以及对债务部门和家庭的影响，沟通对于获得公众支持至关重要。一旦不良贷款危机结束，沟通的目标就构成了事后评估决议政策成功与否的基础。

四、启示及政策建议

（一）改善环境，推动完善相关政策和法律制度

美国、英国、爱尔兰和西班牙等国家不良贷款市场活跃的主要原因之一是这些国家有相应的清算和破产法案。这不仅可以有效地保护债权人的利益，也使得不良贷款投资者能准确预测标的物的现金回收情况，从而确定合理的投资策略。

我国可以借鉴国际上的经验做法，重视法制的积极作用，不断完善配套的政策措施和法律制度。一方面要尽快建立金融机构市场化退出机制，并在实践中不断完善实施细则，为经营恶化的金融机构关停、退出市场提供指导。另一方面要完善贷款抵押物登记、处置制度，改革现行核销政策。这主要体现在因为抵押物登记制度不完善、《物权法》中抵押权优先于其他债券执行不力、部委之间核销政策有冲突等问题，造成金融机构清收不良贷款时普遍面临着抵押物流拍、抵押权优先执行不到位和呆账核销政策难以把握等实际困难。

（二）加强部门间协调配合，注重发挥合力

国际经验表明，不良贷款的处置常常涉及到政府、中央银行、存款保险机构和金融机构等多个部门，缺少任何一个部门的大力支持往往都难以有效处置不良贷款。

一是建议联合政府、财政、司法、税务、中央银行、银保监、存款保险公司和金融机构等有关部门，成立不良贷款处置联席会议，共同协商不良贷款处置策略。二是要继续加快征信体系建设。我国征信体系建设起步较晚，对于公司和个人的信用信息收集还很不完善，在不良贷款形成后，债权人无法掌握债务人的真实状况，包括贷款主体的存续状态、财务状况、法律关系以及债务关联人还款意愿等信息。三是发展资产登记机构，便于债权人掌握债务人真实财产情况或者抵押物情况，评估债务人还款能力，及时预警风险。四是在部分地区进行金融案件处理“绿色通道”试点，大力推广金融法庭，缩短审执时间，加快金融机构债权实现进度。五是协调税务部门，对符合条件的不良贷款给予一定的税费减免，提高金融机构处置的积极性，缓解资产质量压力。

（三）建立完善的不良贷款市场

完善的不良贷款市场是解决不良贷款危机的根本性基础。国际上解决不良贷款问题的通行做法是“Good Bank+Bad Bank”模式。本轮金融危机后，英国和爱尔兰相继建立了各自的“坏账银行”——英国的资产处理公司（UK Asset Resolution Limited，UKAR）和爱尔兰的国有资产管理署（National Asset Management Agency，NAMA），专职负责处理银行业的不良贷款，NAMA在2014、2015年共出售了爱尔兰280亿欧元的不良贷款，而UKAR成立至今共剥离735亿英镑的不良贷款，两家机构为本国解决不良贷款危机做出了重要贡献。

建议加快不良贷款市场的建设步伐，积极培育和发展不良贷款买方，发展专业化的中介服务机构，提升卖方进入市场的便利性，促进市场竞争程度的提升，提高市场活跃度。进一步完善不良贷款一级市场，不断拓展投资者范围，促进竞争效率的提升。审慎放开牌照限制，授权更多符合条件的机构投资者参与，引入竞争机制，鼓励民间资本和国外资本建立私有、外资或中外合资的资产管理公司、投资公司、投资银行和投资基金，参与到AMC的收购、重组或资产处置等，充分发挥市场的作用，提高不良贷款一级市场的竞争力，从而提高不良贷款的处置效率和现金回收率。大力发展不良贷款二级交易市场，鼓励各类机构参与处置，完善不良贷款处置交易生态链。鼓励社会资本等各类机构参与不良贷款的处置，促进不良贷款交易投资主体的多元化。培育不良贷款的法律、会计、评级机构等专业服务群体，参与市场机制建设。它们应熟悉相关的法律法规和业务知识，并能够凭借自身的优势为投资人提供有偿服务，帮助债权人尽快获得债务人的经营状况、财务信息以及资产负债等财务线索，尤其是处理不良贷款重组时涉及的债务企业的组织结构、运行机制、管理机制、资本财务状况等信息，进而缩短时间和成本，提高不良贷款的处置效率。

（四）创新不良贷款处置方式

瑞典和德国等欧洲国家，通过资产证券化形式的创新，将不良资产转让给专门从事坏账剥离工作的投资者，并从中获得业务发展的资本；意大利通过设立不良贷款救助基金（Atlante基金），创新政府担保计划（GACS担保计划），帮助问题银行补充资本，进行资产重组，同时收购银行的不良贷款，减轻银行的负担，提升金融机构的活力，加快经济的复苏步伐；希腊等国家制定了预包装破产重组程序，来简化破产重组程序，缩短破产时间，帮助企业重归正常发展路径，助力问题银行走出经营困境。

我国可借鉴其经验，一方面加快推进不良资产证券化。一是为银行的不良资产出表创造渠道，将表内包袱转换为表外盈利业务的同时为新增贷款创造空间，便于银行调整结构；二是使不良资产在合理定价的基础之上实现充分流动，有效提升不良资产处置的效率和管理水平；三是在不良资产证券化过程中，要注意强化持续信息披露要求，以便投资者及时掌握情况；四是加大中介机构的参与度并实施严格的不良资产证券化评级标准。另一方面注意发挥地方资产管理公司的重要作用。我国目前除四大AMC以外，陆续设立了一些地方AMC，使得我国不良资产经营管理行业的竞争格局有所改变。地方AMC在同当地政府关系、熟悉当地情况、协调处置地区产业群、提升产能过剩资产质量以及化解地方债务风险等方面都具有一定的優势。地方AMC参与处置不良贷款，可以增进市场竞争，使不良贷款定价更接近于真实水平。但目前地方AMC数量有限，建议适当增加地方AMC数量，进一步发挥地方AMC参与处置不良贷款的作用。

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