河道堤防土地资源合理利用探索

赵清 胡艳华

摘要 党的十九大提出加大生态系统保护力度，从河道堤防土地的一起案例入手分析，个人滥用河道土地资源不仅会给自身带来经济风险，还会给社会带来生态风险，借鉴国内比较成功的经验，明确河道堤防土地属性和与有关机关单位签订使用合同，保护河道土地使用者的权益，从长远来看也对我国的生态环境有着促进作用。

关键词 河道堤防土地；风险；资源利用

中图分类号 TV871 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）17-0294-02

1 案情回顾

张同圈（一审原告、二审上诉人和再审申请人，以下简称“张”）自1980年开始在伊河河道内种植农作物和树木。2014年9月12日，伊川县发展和改革委员会根据伊川县水利局作出的伊水政〔2014〕127号《关于伊川县伊河堤防加固工程立项请示》作出伊发改综〔2014〕23号《关于伊川县伊河堤防加固工程立项的批复》，同意建设伊河地方加固工程项目。2015年8月14日，伊水县水利局向伊川县国土资源局作出伊水政〔2015〕88号《关于伊河堤防加固工程项目用地预审的函》，提出工程建设用地预审。同日，伊川县国土资源局作出伊国土〔2015〕116号《关于伊河堤防加固工程项目用地预审的意见》。2015年在伊河大堤进行加固施工时，为保证工程顺利进行，镇村按照当时的实际情况向上级有关部门反映后，同意对淹没区内群众种植的作物和栽植的数目给予一定的补偿，张所耕种的农作物及树木在淹没区内。2015年9月13日和12月8日，张分2次领取补偿款共计6 800元，张认为对其补偿不公平，提起本案行政诉讼，要求伊川县政府对伊河大堤工程占用其土地及地面附属物、青苗和拆迁与新菜地开发补偿费作出行政处理决定。河南省洛阳市中级人民法院一审认为张所使用的土地是河道内的土地，而非集体分配其耕种的土地，该土地的所有权根据相关规定属国家所有，法律未规定公民不是依法取得土地使用權的国有土地在公共利益需要时应当由县级人民政府就补偿作出处理决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出〔2016〕豫03行初107号行政判决，驳回张的诉讼请求。张不服，提起上诉，河南省高级人民法院二审认为伊川政府在此次伊河大堤工程建设中对此类占地行为承诺予以补偿，张具有获得补偿的正当权益，但要求伊川县政府对补偿问题作出补偿缺乏法律依据，张可通过其他途径解决，据此作出〔2016〕豫行终2340号行政判决，驳回上诉维持一审判决。张向最高人民法院申请再审，再审人民法院依据行管法条和事实驳回张的再审申请[1]。

2 滥用河道堤防土地的风险

《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒山、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、草原、荒地、滩涂除外”。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用以外，属于国家所有”。本案中张使用的土地既不是集体土地，也未经河道主管部门同意，属于擅自非法使用国家土地的行为，这在实际运营中存在着巨大的风险。

2.1 土地“使用者”获偿无法律依据

我国农村人口基数庞大而农村用地越来越紧缺，部分农民为了增加耕地数量除了将一些未开发或者无主的荒地进行开发生产外，甚至在未经过河道主管部门同意的情况下开发属于国家土地的河堤内土地而成为土地的“使用者”，这相当于在不增加本户土地数量的前提下额外增加了一些“荒地”。根据相关法律法规规定，河道堤防土地并不属于集体所有，那么在国家推行相关土地政策或规划调整需要使用或者改变该土地时，使用者并没有任何获得补偿和赔偿的法律依据。与本案相似的案例很多，有部分即使拥有了该土地的承包经营权，在最后发生纠纷诉至法院时也会因该土地的属性而撤销当初土地承包经营权的办证行为。在发生行政纠纷后，当事人在寻求救济的过程中因为事先行为的不合法性基本上会承担败诉的后果，加上附着于土地上的作物和前期的土地投入，不仅会面临土地被无偿回收的损失，还会承担数目不小的诉讼费用等。因此，河道堤防土地的“使用者”往往会面临获赔偿无果的风险。

2.2 土地资源损害对环境影响大

河道堤防土地是历史最高洪水位或设计洪水位以下的土地，在洪水来临时会被淹没，在洪水退却时裸露出地表成为平坦的土地，而河堤防护林的存在就是为了保持水土、增强抗洪水冲击的能力，河道堤防土地作为水流缓冲地带，在保持水土的过程中发挥着巨大的作用。农户们将河道堤防土地开垦耕作，主要种植传统的经济农作物，在风调雨顺的年份会获得一笔收入，但各种肥料和农药的使用会影响土地质地，加之部分农民持“反正是荒地，收多少是多少”的心态，不保养土地，能耕作时随意种，不能耕种时再次抛荒，使土地肥力下降、土壤沙化严重，即使是平常的暴雨等天气也能将逐渐沙化或者植被稀少的土壤冲到河中，对河床的构造造成影响，也不利于水土保持，对自然生态环境也是一大挑战。本案中虽没有提及关于环境生态的影响，但在长期使用河道堤防土地的过程中，若无合理的保土措施，势必会影响土壤质量，加速土地沙化，对环境造成不利影响。

3 国内河道堤防土地资源利用的成功经验

河道堤防土地是重要的土地资源，若能够合理开发使用，不仅能产生经济效益，还会对生态环境有重要的帮助作用。徒骇河、马颊河是山东省聊城市重要的防洪排涝河道，聊城河道工程管理处以工程管理为中心，以发展水利经济为重点，以堤防土地资源开发为突破口，积极研究制约河道工程管理事业发展的经费来源、管理体制等问题，不断壮大经济实力，探索出了一条适应市场经济特点的新型工程管理模式，走出了一条水利工程管理工作可持续发展的新路子。通过落实堤防承包责任制、调整堤防承包方式、推行堤防承包投标制和调整堤防种植结构，增加土地资源开发的科技含量，达到了开发堤防土地资源、盘活了国有水利资产的目的，使河道堤防由管理单位的经济包袱，变为发展水利经济和开展河道管理工作的重要经济支柱；通过土地资源开发，建立了新型的工程管理模式；使堤防土地资源成为承包户致富的“金疙瘩”，堤防造林成为沿岸人民全面建设小康社会的“绿色银行”，河道堤防也成为沿河群众致富的经济带。这是水利工程在发挥防洪除涝等社会效益的前提下，服务于社会经济建设的新内涵[2]。

4 合理利用河道堤防土地资源的探索

4.1 明确河道堤防土地权属性质

土地“确权”工作正在如火如荼地推行，对于河道堤防土地也需要进行一场确权运动，使集体和村民明白该土地类型并不同于集体土地，个人不经有关部门同意而进行耕作是存在巨大风险的；而且该类会随着国家政策和公共利益的需要不断调整使用范围和类型，对于不是合法取得耕种资质的农户，在与行政机关产生纠纷后，往往因为没有法律依据而败诉，并且承担一定的经济损失，这对于开垦河道堤防土地是得不偿失的。明确河道堤防土地的权属[3]，为河道堤防土地贴上鲜明的标签，让使用者了解使用程序及非法使用会承担的风险，可以大大减少农户的损失，而不至于出现纠纷而面临没有法律依据的困境。

4.2 經营者与有关机关单位签订使用合同

口头契约在农民的生活中有着悠久的渊源，但在法制化发展的今天，出现纠纷时口头契约并不具有单独的证明力；相反，如果经营者事先与有关单位签订了使用合同，即使是国家的土地，也不会出现如本案中因为补偿款项的事而启动多重司法程序，因为合同是在双方自愿的基础上达成的，在合同签订之初双方可以明确约定各自的权利和义务，对相关的风险事项也可以纳入到预估范围。本案中，因伊川县政府在占地中给予了补偿承诺，张才分2期得到2笔补偿，否则，土地经营者可能会人财两空。土地经营者签订合同后会受到合同相关条款的约束，对土地的耕作态度也会小心翼翼，这样从侧面对河道堤防土地的生态环境也会起到促进作用[4]。

中华人民是勤劳的典范，但在劳作中也应具备相应的法律意识，在土地的经营中多了解相关法律知识，为自身利益增加一道保护伞，也为生态环境的建设贡献一份力量。

5 参考文献

[1] 张同圈、伊川县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[EB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=8cc24cd0-bc1b-42e

1-8364-a8aa0142bb0a.

[2] 李泉然，冯耀奇.河道堤防土地资源开发模式研究[J].水利建设与管理，2006（5）：71-72.

[3] 程保军，赵坤，赵长江.河道堤防土地资源化利用探索与实践[J].山西建筑，2010，36（27）：357-358.

[4] 冯耀奇，程保军，任立民.河道堤防土地资源化利用问题探讨[J].防护林科技，2007（6）：80-81.