青少年体育俱乐部发展战略研究——基于社会治理新常态理论视角

彭 菲，周霖丽



青少年体育俱乐部发展战略研究——基于社会治理新常态理论视角

彭 菲1，周霖丽2

1.四川旅游学院运动与休闲学院，四川 成都，610100； 2.四川省运动技术学院，四川 成都，610031；

把青少年体育俱乐部作为我国体育治理多元化体系的重要一员，使青少年体育俱乐部的发展服从于体育体制改革整体战略，有利于体育治理体系的形成。从社会治理“新常态”理论体系视角出发，重新定位国家级青少年体育俱乐部的发展理念，认清发展机遇，调适发展战略。在顶层设计上应构建：“新常态下”合作治理机制；“公开、公平、公正”政府购买公共服务体系；“以公众服务为导向”绩效评估体系；“360°”全方位监管机制；“政策导向型”宽松发展环境。在内部治理上应：树立权威与公信力；扩大宣传；提高服务运营水平。

新常态；社会治理；青少年；体育俱乐部；发展战略

2000年3月1国家体育总局办公厅下发《关于进行青少年体育俱乐部试点工作通知》（体群字[2000]022号）后，由政府通过体彩资金资助发展起来6000多所国家级青少年俱乐部，简称“青少年体育俱乐部”。该类俱乐部自2001年起每年以200所左右的速度在递增，是增强青少年体质健康水平、丰富青少年课余生活、促进青少年体育生活方式形成的中坚力量。体育体制改革的总体目标是要建立现代体育治理体系[1]，国家级青少年体育俱乐部是公益性社会组织，是我国体育治理多元化体系的重要一员，从新常态治理理论出发，研究新常态下国家级青少年体育俱乐部发展战略，使其符合体育体制改革的总体要求，从而促进体育体制改革的进程。这是本文力图探究的问题。

1 国家级青少年体育俱乐部发展现状及困境分析

1.1 困境一：注册依托机制形成的政府资源依赖

国家资助创建的青少年体育俱乐部大多依托体育场馆、学校、体校、社区、基层单项体育协会，这样的发起方式便于利用公共体育资源发展青少年体育，在2000年左右应该是唯一现实可操作的途径，不断发起的青少年俱乐部在17年中确实为我国青少年体育做出了贡献。但也正因为这种发起方式，导致此类青少年体育俱乐部在人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等方面对这些依托单位形成天然的依赖性[2]。依托单位对青少年体育俱乐部的重视程度、运营管理水平直接决定了该青少年体育俱乐部的发展水平，导致依赖性强而且发展水平参次不齐。

1.2 困境二：利益相关者结构扭曲形成发展动力不足

青少年体育俱乐部的利益相关者主要包括青少年群体及关心他们成长的人、市场与政府、社区等，理顺他们的关系，才能找到青少年体育俱乐部发展的动力机制。美国是世界上社会组织最发达的国家，美国学者认为：“社会组织发起的原因是政府会对主流群体的利益做出反应，而往往会忽略一些特殊人群的利益”[3]。而这些特殊人群往往是该社会组织发起者，也是该俱乐部志愿服务与捐赠的主要来源。社会组织会为了争取会员的利益，弥补市场的缺陷与分配不公与政府进行合作[4]。因此，政府与社会组织的关系，有时是补充的，有时是互补的，有时是敌对的[5]。然而，在我国青少年体育俱乐部是政府要我发展，我完全听从政府安排。从2004年左右一些地方体育局开始发起俱乐部联合会协助青少处与青少年体育俱乐部的工作。从社会组织治理结构的正常秩序上讲，俱乐部联合会应该是由会员单位共同发起成立的行业自治组织，最大程度地规范、发展会员单位，维护彼此共同利益，然而在目前阶段联合会更多地是服从体育局的工作安排。上述利益结构必然形成的发展局面是：一套人马几个牌子，“坐等靠要”，缺乏理想，缺乏发展的动力。

1.3 困境三：背离竞争机制形成的治理能力低下

一旦申报成功为国家级青少年体育俱乐部就会受到体彩基金连续3年的资助，分别由中央财政与地方财政按比例拨付，从而正式进入国家青少年体育俱乐部的行政管理体系。体育总局青少司与地方体育青少处成为青少年体育俱乐部的行政主管单位，体育总局每年举行两次全国培训，地方俱乐部联合会也会定期举办一些活动，国家资助的青少年体育俱乐部无疑成为体育行业系统的“自已人”，有相当的便利参与政府推行的各种项目，阻碍了由下而上形成的草根体育社会组织发展，“造成了国家资助的青少年俱乐部在一定区域的垄断地位[2]”。因此，是长期以来的行政工作路径依赖排除了竞争，没有竞争当然就没有能力的发展。

1.4 困境四：缺乏公益性公平公正绩效评估体系

使用财政资金理应有绩效评估体系，评估的结果是政府决定是否继续资助、政府购买公共服务、青少年选择俱乐部的依据，也是俱乐部提高运营管理水平的导向。在对全国俱乐部调查中发现只有部分省市出台了一些评估细则和办法，全国没有统一的符合我国青少年体育俱乐部特点的、科学规范的评估体系，而且各个地方俱乐部在实施评估的过程中也存在各种问题[6]。究其原因，青少年体育俱乐部是非盈利组织，“不能简单的以追求利润最大化为目标，并且它所提供的体育服务从经济学角度看属于准公共物品，具有公益性、福利性，以及一定的非竞争性和非排他性特征，这使得俱乐部对自己提供的“产品”缺少来自市场上的反馈信息，从而很难对其产出作出清晰界定”[7]。建立一个公益性、公平、公正绩效评估体系是解决问题的关键。

2 社会治理新常态特征及青少年体育俱乐部发展的契机

2.1 社会治理新常态特征

2014年5月10日，习近平同志在河南考察时首次明确提出新常态，此后在多个场合中多次重申中国经济发展的新常态背景及要求。新常态不仅代表我国社会、经济、文化转型的关键时期，且被广泛应用到各学术研究领域，用来描述、解释和预测各领域的未来发展趋势。新常态最初指经济发展领域的新常态，主要特征表现在三个方面：（1）增长速度的新常态；（2）结构调整的新常态；（3）宏观政策的新常态。经济基础决定上层建筑，经济的新常态必然对社会治理的基础、结构、机制、方式产生决定性的影响[8]。郁建兴在《走向社会治理的新常态》一文中深入阐述了经济新常态与社会治理新常态的关系，指出社会经济新常态给社会治理新常态创造了机会也提出了挑战，同时社会治理新常态又是经济新常态的保障[9]。由此，国内学者开始热衷于探讨社会治理新常态的特征问题。龚维斌提出社会治理新常态的八个特征是：“（1）更加重视权利保护；（2）更加重视依法治理；（3）更加重视多种手段综合运用；（4）更加重视基层治理；（5）更加重视互联网治理；（6）更加重视公共安全和应急管理；（7）更加重视人民团体和社会组织的作用；（8）更加重视社会治理人才培养。[10]”杨英杰在《新常态下民生和社会治理的新特征》中认为法治政府、公共服务型政府、分配调节型政府是民生治理中政府的新定位，并建议激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾的治理体制[11]。综上，社会治理新常态的特征如下：（1）政府主导，多元参与；（2）依法治理；（3）治理手段综合化、现代化、科技化、网络化；（4）以人民利益、社会安康、国家安全为目标。

2.2 青少年体育俱乐部在社会治理新常态下的发展契机

2.2.1 宏观层面有利因素 青少年体育俱乐部发展宏观环境包括政策、法律法规、经济、文化、人口、地理等，新常态下对青少年体育俱乐部发展的有利因素集中体现在政策法规、经济发展、与文化变迁三个方面。

（1）新常态下指导青少年体育俱乐部发展的政策法规

近年来体育社会组织的发展引起了政府的高度重视，颁布的一些重要体育政策，如《关于加快发展体育产业、促进体育消费的若干意见》《体育发展“十三五”规划》、《“健康中国2030”规划纲要》《全民健身计划（2016—2020年）》《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》，从不同的角度提出了“脱钩、扶持、参与、提升与分类指导”的发展思路。青少年体育俱乐部是体育社会组织的一员，自然在上述政策的范围之类。此外，应该说青少年体育俱乐部比一般的体育社会组织更具发展优势，因为体育总局的机构设置中有专门的青少年体育司统筹青少年体育俱乐部的发展，各省市体育局也有相应的机构设置，同时还有中央专项资金及各省市的配套资金，所以政策法规的支持是落在实处的。

（2）新常态下我国青少年体育俱乐部发展的经济基础

青少年体育俱乐部的发展是意识形态的内容，经济基础决定了意识形态变化的可行性与必然性。从国家层面讲，前期经济高速发展带来的负面问题使经济发展方式从规模速度型向质量效益型转变产生了必要性，经济进入新常态发展时期，改革开放40年打下的经济基础也使经济型政府向服务型政府转变具备了可行性，政府具备了支持社会组织发展的实力，就如我们看到这些年政府对青少年体育俱乐部资助的数量与金额都在增加。同时，从公益性俱乐部发展所需的志愿者服务和无偿捐赠来说，无论公司还是个人只有具备了经济基础才会产生发展青少年体育的愿景，才可以无偿地投身自己关爱的公益事业。

（3）新常态下我国青少年体育俱乐部发展的文化基础

“少年强，则国强”是中华民族的文化认同，中国的父母在任何时候对青少年发展的关注度都不会亚于其他国家，因此，青少年体育俱乐部增强青少年体质的宗旨很容易会得到社会的认可和配合，大部分家长对孩子参加俱乐部活动是支持的。但是“学而优则仕”的观念也深深影响着华夏民族，过去在高中阶段大部分孩子会被迫放弃体育锻炼，应对高考。然而近些年，随着大学扩招和国外求学途径的增加，升学压力在逐步减小。同时，海外求学申请中体育是一个重要的测评因素，以及我国教育部门在中考中纳入体育考试成绩，许多家长对体育的重视程度在增加。最根本的改变是随着经济的发展，中国父母的人生观价值观也在改变，认为快乐的人生对孩子是最重要的。因此，文化新常态给予我国青少年体育俱乐部非常好的发展基础。

2.2.2 中观层面有利因素 面对中央的“行政发包”，各地方政府有一定的自由量裁权，一些省市如北京、江苏、广东在青少年体育俱乐部发展上已经走在了前列，他们的成功经验是推动青少年体育俱乐部发展的中观有利因素，其主要有以下因素：

（1）与教育融合的工作思路

2002年体育总局提出俱乐部与教育部门合作的思路：“密切与教育部门合作，进一步加大各类大、中、小学的创建力度，扩大依托学校的创建比例，充分发挥学校体育场馆设施的作用。”[12]由此各地青少年体育俱乐部开始探索体教结合之路，如北京市大多数的青少年体育活动都深入到中小学，与教育部门建立了良好的互动关系。

（2）购买和奖补的资助形式

除了政府配套的筹建资金，一些地方体育局已经在探索更有效率的青少年俱乐部培育方式。如2011年起江苏省常州市95%以上的全民健身活动都以由政府采用购买和奖补体育组织、各类体育协会服务的方式，向社会体育组织购买公共服务[6]。国家体育总局前局长刘鹏对采用财政购买公共体育服务“规范不放任，支持不包办，指导不指令”的一系列做法，表示高度肯定。

（3）灵活多样的活动内容

经过17年的发展，青少年体育俱乐部的活动形式较为丰富，如广东省青少年体育俱乐部开展活动的形式主要有以下几种：①定期举办各种体育竞赛活动；②开展各种长期和短期体育培训班；③开展各种健身指导和服务；④开展冬、夏令活动。[13]

3 新常态下青少年体育俱乐部发展战略

围绕青少年体育发展的总体目标，以社会治理新常态四个特点为发展理念，认清青少年俱乐部发展困境的根源，把握青少年俱乐部发展的优势，从顶层设计和内部治理两个方面提出新常态下青少年俱乐部发展战略。

3.1 重构顶层设计

3.1.1 建立“新常态下”合作治理机制 从社会治理新常态的四个特征出发，从博弈合作理论与共生合作理论机理出发，构建新常态下具有中国特色的青少年体育俱乐部与政府合作治理机制如下（图1）[14]。（1）首先，按照民政部颁布的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，青少年俱乐部与挂靠单位脱钩，联合会与体育局脱钩是政策所指；（2）新常态下青少年体育俱乐部面临良好的发展机遇；（3）经过17年的培育和发展，青少年体育俱乐部的数量与质量都有较大的提高。综上，脱钩的时机已成熟。

在新常态下青少年体育俱乐部及联合会是介于政府与市场之间的体育社会组织成为政府与市场间的润滑剂，既促进了政府目标的达成，又协调了政府与市场的关系，与政府存在共同的治理目标，既人民利益、社会安康与国家安全。青少司与青少处的宏观调控机制通过政策、行政与法律发生作用，青少年体育俱乐部及联合会的多元协调机制通过自愿、公益与社会责任发生作用。青少年体育俱乐部及联合会政府与社会组织之间的合作既是博弈性合作，又是共生性合作，有同质也有差异。市场机制通过供求、价格与竞争发生作用，受到政府与青少年体育俱乐部及联合会的合作机制约束和引导，政府与青少体育俱乐部及联合会共同选择经济活动，营造发展环境与搭建信息平台，政府与青少年体育俱乐部的合作系统与市场之间不断地进行着信息交流与反馈，保持着对外界系统的动态性。

图1 青少年体育俱乐部与政府合作治理机制

3.1.2 建立“公开、公平、公正”政府购买公共服务体系 近年来许多学者致力于研究政府公共服务购买方式，尽管这种方式还需要一些操作层面的细化，但被认为是提高公共产品供给效率的有效形式。国办发〔2013〕96号印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》进一步推动了政府购买服务方式的发展。民政部发布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，认为政府应优先向社会组织购买某些公共服务，以此培育社会组织的发展。

“青少年体育俱乐部政策变迁中一个显著的特征就是政府对于创办扶持手段从单一到多元的变化”[15]。青少年体育俱乐部与政府脱钩以后，政府应进一步改革原来的财政拨付的资助形式，转为政府向国家资助青少年体育俱乐部、草根青少年俱乐部，甚至是盈利性青少年体育俱乐部购买培训、赛事、后备人才等服务，建立“公开、公平、公正”的政府购买公共服务体系，通过公平竞争、优胜劣汰机制来促进青少年体育俱乐部的发展。

3.1.3 建立“以公众服务为导向”绩效评估体系 评估必然有价值导向存在。非盈利组织不以盈利为目标，以服务社会为目标，其价值导向就应遵循公共服务绩效评估的指标体系，该指标体系在全国还没有一个公认的模式，尚在探讨研究之中。学者们认为，建立公共服务不仅需要抓公共文化服务供给，还要抓公共文化满意服务绩效评估[16]。如上海市成立公共文化服务评估中心，对上海市公共文化评估从计划、策略、项目、公众满意度、公众投诉、公众反馈意见等方面进行［17］。还有的学者指出公共服务指标选取的原则是：“以公众为导向、主观指标与客观指标相结合、可比性、独立行与有效易行[18]”。这些都给我们建立青少年体育俱乐部绩效评估体系提供了参考和借鉴。

3.1.4 建立“360°”全方位监管机制 监管既是对国家财政资金使用的要求，也是对青少年体育俱乐部公信力的维护。“360°”全方位监管机制包括内部监督、政府监督、群众监督。内部监督权应给予俱乐部联合会，俱乐部联合会是俱乐部的行业自治组织，对上对政府负责，要求各俱乐部维护国家安全，维护公众利益，依法经营，对下对各俱乐部利益负责，为各俱乐部合法利益与政府进行沟通。联合会对俱乐部的监督除日常的活动监督、过程监督，还应形成一年一度的审计制度，并向政府汇报审计结果。政府既有权监督联合会也有权监督各俱乐部，体现在：督促体育社会组织注册、备案、公开内部运作信息；监督青少年体育俱乐部财政资金拨款使用的合法与合理性；建立评估准则，评估体育社会组织运营状况；建立举报平台，按受公民举报；仲裁、处罚、公诉体育社会组织危害社会安全、违反宗旨、内部贪污和私分资金等违规行为。政府对俱乐部及联合会的监督除日常的活动监督、过程监督，同样应形成一年一度的审计制度，并向社会公众公布审计结果。因为青少年体育俱乐部是公益性组织，接受国家财政资金奖补、接受自愿者服务与捐赠，所以群众对青少年体育俱乐部的运营拥有知情权、舆论权、投诉权，应建立网络平台、公众平台让群众了解青少年体育俱乐部的发展并顺畅投诉渠道。

3.1.5 建立“政策导向型”宽松发展环境 在目前的经营状况下，“断奶”对青少年体育俱乐部造成困难的有三点：（1）缺场馆；（2）缺资金；（3）无法获得志愿者服务与捐赠。按照新常态下治理手段综合化的要求可以从以下一些方面考虑解决上述问题。

在场馆需求上，可以按照教育部、国家体育总局联合印发《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》精神，学校场馆应低价向社会开放，地方政府部门应在这个文件的基础上进一步以形成条例要求青少年体育俱乐部所在辖区的学校或公益性场馆低价或免费一定的时段提供给青少年体育俱乐部。以北京市为例，新修订的《北京市全民健身条例》已于本月初开始实施，明确提及学校体育设施及场馆向社会有序开放。学校方也明确表示更愿意和一些社会组织签约，便于“预约、登记、有组织地进入，从而体现有序开放。”[19]在资金需求上，体育部门应组织专项资金贷款，对一些在绩效评估中级别较高的青少年体育俱乐部发放低息或免息贷款。在志愿者服务与捐赠上应实施“教育+人事+税收金融”志愿服务与捐赠联动机制，就是在对大学生毕业、高校教师职称评审时要求有非盈利性组织工作经历，出台企业或个人向公益性社会组织捐赠可以在所得税前抵扣的相关规定。这样的一些政策需要地方政府各个部门的协调和配合，代表政府对青少年体育发展的方向性引导，实现服务型政府的执政理念。

3.2 提升内部治理能力

3.2.1 树立权威与公信力 青少年体育俱乐部及其联合会获得捐助、赞助、自愿者服务的能力取决于该组织的权威与公信力。只有体育社会组织的愿景反映了广大人民群众民主生活的愿景，体育社会组织长久以来的工作得到广大人民群众的认可，社会影响力、权威性、公信力才会大大提升，才能获得更多的捐助、赞助和自愿者服务。所以说“权威来源于专业、周到、细致的服务，公信力来源于理想、道德与信念”。此外，青少年体育俱乐部负责人的知识技能与品德修养往往可以代表该俱乐部的专业权威性与社会公信力，因此，青少年体育俱乐部及联合会应坚持理事会选举制度，吸收推选更多优秀的人才为青少年体育俱乐部发展服务。

3.2.2 扩大宣传 公益性组织的社会知名度是这个组织获得社会关注，开展活动的重要条件，而宣传青少年俱乐部的发展青少年体育的宗旨本身也是青少年俱乐部的重要工作。在俱乐部内部成立专门的宣传部门有利于宣传工作的常态化。宣传的方式除了深入中小学开展活动之外，还应深入社区开展活动，建立活动内容与家委会互动，争取家长的支持、志愿服务甚至是捐赠与赞助。学会运用网站、自媒体、微信群、微博、公众号、QQ等现代媒体进行宣传，并学会与其他文化教育活动结合宣传。

3.2.3 提高服务运营水平 体育社会组织是非盈利性机构，有自己的宗旨、愿景与社会责任，一味追求盈利会失去组织特性，但现实的生存的压力也是客观存在的，提升运营能力才能保障体育社会组织可持续性健康发展。体育社会组织的运营能力要区别于一般盈利性组织的运营能力，一般盈利性组织强调的是市场交易性支付，而体育社会组织一方面要强调自己的公益性、自愿性，另一方面也要学会用现代市场营销与管理方法来运作项目。具体的一些建议有：（1）建立全国性俱乐部联合会，协调各地俱乐部联合会关系，形成网络状联动工作机制，培育青少年体育俱乐部品牌联赛；（2）明确各俱乐部市场定位与资源特色，创建地方特色化青少年体育俱乐部；（3）青少年体育俱乐部名称地域化，从而体现公益性，也有利于体现赛事活动的对抗性；（4）各青少年体育俱乐部活动联盟化，形成“1+1>2”的宣传效应。

4 结 语

政府以财政拨付的形式资助青少年体育俱乐部发起从2000年到至今已经有17年了，17年中青少年体育俱乐部为中国青少年体育发展作出了贡献，取得了成绩，但是也存在一些问题，需要进行制度改革。本文从新常态社会治理的角度论证了改革的机遇及改革的方向，从顶层设计与内部治理两个方面提出了参考与建议。但对本文中提出的一些建议，如“以公众服务为导向”的绩效评估体系，“360°”全方位监管机制等，还缺乏深入的研究。

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Research on the Development Strategy of National Junior Sports Club ——On the New Normal Theory of Social Governance

PENG Fei1, ZHOU Linli2

1.Department of sport and leisure, Sichuan Tourism College, Chengdu Sichuan, 610100, China; 2.Sichuan Sport technology school, Chengdu Sichuan, 610031, China.

The national youth sports club as a member of the sports governing diversity system in China, whose development should subject to the overall strategy, is conducive to the formation of sports management system. From the perspective of social governance “new normal” theory system, repositioning the development concept of national youth sports clubs, recognizing the opportunities for development and adjusting the development strategy should be done. In the top-level design should construct “cooperative governance mechanism under the new normal”; “open, fair and impartial ” government purchase public service system; the “public service oriented performance evaluation system;” 360°full supervision mechanism; “policy oriented” loose development environment. The internal governance of youth sports club should be: establish authority and credibility; expand awareness; improve service operation level.

New normal; Social governance; Youth; Sports club; Development strategy

1007―6891（2018）05―0012―06

G812.16

A

2018-03-19

2018-06-06

2016年四川省哲学社会科学基金“十三五”规划重点项目《四川省政府依赖型体育社会组织自主性机制研究》（编号：SC16A012）；2017年四川省教育厅项目《体育治理视角下四川省国家级青少年体育俱乐部发展战略研究》（编号：17SB0357）。

10.13932/j.cnki.sctykx.2018.05.04