“数据铁笼”：技术反腐的新探索

摘 要：文章按照理论研究与实证研究相结合的方法，介绍“数据铁笼”的内涵，研究“数据铁笼”如何制约及监督权力，分析“数据铁笼”反腐的主要做法与进展，总结了“数据铁笼”贵阳模式的探索经验和取得的成效。

关键词：数据铁笼，技术反腐，大数据

中图分类号：N04；TP39；H059 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1673-8578.2018.04.015

Abstract： Combining theoretical research and empirical research， this paper discusses connotations of the “data cage”， and discusses how the “data cage” restricts and supervises the power. Meanwhile， this paper analyzes major practices and progress of anticorruption through the “data cage”， and reviews Guiyang Citys exploration experience in the “Data Cage” and the achievements which it has made.

Keywords： Data cage， technical anticorruption， big data

收稿日期：2017-06-30 修回日期：2018-05-22

單位简介：大数据战略重点实验室成立于2015年4月，是贵阳市人民政府和北京市科学技术委员会共建的跨学科、专业性、国际化、开放型研究平台。实验室立足全球大数据发展趋势和中国大数据发展实践，以块数据理论创新与发展应用为主攻方向，开展大数据发展全局性、战略性、前瞻性研究和咨询。基于大数据的城市科学研究北京市重点实验室于2015年经北京市科学技术委员会正式批准成立，依托北京国际城市发展研究院建设。实验室以大数据理论创新与应用创新，特大城市与京津冀城市群协同发展研究，特大城市社会治理体系和治理能力现代化研究为主攻方向，搭建开放式协作创新平台、区域化合作交流平台、专业化决策咨询平台和信息化成果转化平台。

大数据时代是一个将数据当作核心资产的时代。大数据的涌现和计算技术的进步正在改变反腐斗争的形式与内涵。“数据铁笼”是利用大数据技术实现反腐的应用创新，它是以应用为导向的实现政府治理能力提升、公共服务模式创新以及监督和技术反腐体系完善的重要载体。借助大数据有关技术手段，实现政府三清单一流程.①的透视化管理，推动行政管理流程优化再造，推动改进公共治理与政府管理方式，促进政府简政放权、依法行政，从根本上杜绝领导干部和公职人员“不作为、慢作为、乱作为”现象[1]。事实上，“数据铁笼”就是利用数据的笼子实现权力的监督和制约，从而使权力在阳光下运行。

一 “数据铁笼”工程建设的背景与意义

权力和腐败两者总是被紧密地联系在一起。权力处在不受制约、不受监督的过度集中的情况下，势必会造成腐败的滋生蔓延。当前，人类已经跨入信息社会，大数据时代也已经到来，如何借助大数据制约和监督权力运行，将权力关进制度的笼子里，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制成为大数据反腐创新亟须解决的关键问题。运用制度的笼子锁住权力，就是要把权力运行过程全部数据化，让权力运行的轨迹有据可查。通过笼子作用监督、规范、制约、制衡权力，以保证权力正确行使而不被滥用[2]。

2015年2月，国务院总理李克强“在贵州贵阳考察北京·贵阳大数据应用展示中心时对“数据铁笼”做出指示要求”，贵阳要加大推进“数据铁笼”反腐力度，创造经验，先行先试，把执法权力关进“数据铁笼”，让失信市场行为无处遁形，权力运行处处留痕，为政府决策提供第一手科学依据，通过大数据的方式管住人、管住事、管住权，真正实现“人在干、云在算、天在看”. [3]。与此同时，贵阳市运用大数据方式创新行政权力运行方式，编织了制约和监督权力的“数据铁笼”，在全市成立了第一批“数据铁笼”工程建设试点单位.②，开启了以“数据铁笼”工程建设反腐的探索创新模式。

二 “数据铁笼”的内涵和模式

所谓“数据铁笼”是指运用大数据融合分析技术，把能够纳入网络的行政权力借助云计算系统平台全部纳入网络平台运行，通过优化、细化、固化权力运行流程、办理环节和制定统一的数据技术标准，合理、合法地分配各项职责，实现办公、审批、执法三者的网络化，实现权力运行可追踪、可溯源，让权力清晰、透明、规范运行，并置于社会公众的监督下。“数据铁笼”是以块数据为核心的新技术、新服务、新范式，是权力运行和制约权力并以信息化、数据化、自流程化、融合化为核心的自组织系统工程[1]。

1.“数据铁笼”的整体架构

“数据铁笼”工程建设需要一个整体构思，贵阳市40家行政部门在建设各自的“数据铁笼”过程中，不能自成一体，必须以总体架构为指导基础，确保每一个“数据铁笼”都能形成有机的整体，发挥总体功效。“数据铁笼”工程建设的整体架构（如图1）可概括为“一体系、两标准、三问题、四关键、五统一”。具体表现为建立一个权力运行和权力制约体系，依据数据标准化是权力数据化的基础，制定出数据图层标准化和数据代码标准化，回答并解决好“问题在哪里、数据在哪里、办法在哪里”三个问题，重点抓好“重大决策、行政审批、行政执法、党风廉政”四大风险预警控制系统，构建好“一图、一卡、一机、一库、一平台”.③的融合支撑体系。

2.“数据铁笼”的核心内容

“数据铁笼”工程建设的内容主要包括开放共享、权力体系、平台支撑、流程再造、风险控制、制度保障等六个方面。开放共享方面，以先进的治理理念引领治理方式转变，以治理方式转变推动治理能力提升，是“数据铁笼”工程建设的重要切入点，“数据铁笼”工程建设要求开放共享政府数据；权力体系方面，“数据铁笼”要求进一步规范、透明权力体系，通过自流程化和权力数据化，使权力运行过程变得规范透明，且可量化、可分析、可防控；平台支撑方面，需要跨界融合的平台支撑，“三统一、四整合”是跨界融合的关键，而“设施环境、核心技术、管理体系、安全保障”是平台支撑的核心；流程再造方面，需要持续推进行政管理流程优化再造；风险控制方面，需要提高权力风险防控的精准度和有效性；制度保障方面，需要多元主体共同参与治理，实现共治、善治、自治、法治、德治相统一的制度保障[1]。

3.“数据铁笼”的实施步骤

信息化、数据化、自流程化、融合化是“数据铁笼”工程建设的四部曲。信息化是“数据铁笼”工程建设的基础，要充分运用互联网、云计算和大数据技术，推动政务管理和公共服务信息化。贵阳市所有参与“数据铁笼”工程建设的委办局要依据相关法律法规编制好本单位的三清单一流程，实现权力数据化。在信息化和数据化基础上，强化权力运行的数据关联分析，形成权力数据自动采集、存储、对比、激活、预警、推送的自组织系统。通过自流程化，用数据技术去分析人的行为，把握人的规律，预测人的未来。在信息化、数据化、自流程化的基础上，加强各领域各部门信息资源汇聚整合和关联应用，强化跨层级、跨区域、跨行业、跨部门数据比对和关联融合分析[1]。让数据多跑路，群众少跑腿。

4.“数据铁笼”的总体要求

“数据铁笼”工程建设要求在顶层设计、基础平台、专家指导、工作创新、安全保障和绩效评估上进一步强化。顶层设计方面，要坚持问题导向，强化顶层设计；基础平台方面，要超前谋划、统一标准、分级管理和分类建设；专家指导方面，要强化高端智库建设，组建跨学科、跨行业、跨区域的权威性专家委员会，加强专家咨询、政策研究和业务指导；工作创新方面，要不断创新体制机制，推动政府数据开放共享及关联融合应用；安全保障方面，要建立大数据相关安全标准体系和评估体系，加快数据立法，建立隐私和个人信息管理等保护机制；绩效评估方面，要强化绩效评估，创新工作机制，充分发挥第三方的评估作用[1]。

三 “数据铁笼”工程建设的进展

2015年2月，贵阳市启动实施“数据铁笼”计划，作为行政权力相对集中、与群众生活密切相关的贵阳市住房和城乡建设局、贵阳市公安交通管理局，率先成为全市首批探索“数据铁笼”的试点单位。8个月后，贵阳市民政局、贵阳市发展改革委员会、贵阳市人力资源和社会保障局等14家行政单位成为新增试点[4]。根据规划，“数据铁笼”工程将在贵阳市逐步展开，截至2016年3月，贵阳市实施“数据铁笼”工程建设的单位总数达到40家，覆盖了市政府所有组成部门。

四 “数据铁笼”工程建设的典型案例

1.“数据铁笼”如何管住人

案例1：自拍打考勤是外勤民警每天工作前的首要任务。2016年4月22日上午7点，贵阳市公安交通管理局外勤民警杨某来到当天他所执勤的地点——贵阳市喷水池十字路口，他掏出手机完成到岗自拍，并将自拍照片通过网络上传到“数据铁笼”平台，以反映自己已经就位。正式上班后，杨某的言行举止将记录在“数据铁笼”备案。上午7点30分左右，该路段出现车流量增大、违章停车行为等现象，他利用手机将上述情况写在工作日志上，并将其上传到后台，以便领导能够随时查看他的工作动态。通过写工作日志、运用执法记录仪等，杨某准确地记录了他一天的工作状态。如果这一天他没有写工作日志或离开工作区超过10分钟，“数据铁笼”将发出预警，并及时向他推送预警信息，提醒他及时改正。如果3天后他未做出改正，预警信息将推送到他的上级分管领导手中，4天后预警信息将推送到监管部门问责。

2.“数据铁笼”如何管住权

案例2：过去，贵阳市住房和城乡建设局窗口业务办理积压许多“过快件”和“超期件”，存在公职人员权力寻租或者不作为、乱作为的风险。“数据铁笼”试运行以来，该局对业务流程实行全记录，形成对权力的有效制约。通过在登记大厅同步搭建窗口视频监控系统，实现了对工作人员业务办理和业务受理进度的全程监控记录。

3.“数据铁笼”如何管住事

案例3：以贵阳市公安交通管理局查酒驾为例，一名广西籍男子谭某同朋友在贵阳市一家酒吧喝完酒，谭某与朋友故意寻衅滋事，同路边行人发生争执，导致交通拥堵。接到指挥中心指令后，民警随即赶到现场。在确定执法记录仪已经打开后，民警请谭某对着专业酒精检测仪器进行吹气检测。结果显示，谭某体内酒精含量为119mg/100ml，属于醉酒驾驶.④。在即将受到法律惩处时，谭某才意识到后果的严重性，一再请求民警手下留情，但为时已晚。民警通过便携式打印机很快就将谭某违法行为的有关票据打印出来。同时，检测数据也已秒传到后台，任何人无法撤销和更改，并且系统已正式启动醉驾案件的办理流程。

五 “数据铁笼”工程的建设成效

1.完善了行政权力监督机制

“数据铁笼”是除传统的行政监督以外监督行政权力的新手段。“数据铁笼”对行政权力运行的始末进行了全方位的监督，使得权力运行中的所有环节的风险点都能够被及时查处，从而真正实现由事后向过程的监督转化。根据数据的融合分析，可以实时查看公职人员流程轨迹和工作状态。通过跟踪监督、行政执法等行政业务，第一时间获取异常信息，从整体上实现实时监察督办。

2.加强了行政行为的规范化

领导干部和公职人员出现权力滥用行为的罪魁祸首是自由裁量权的不规范。作为规范权力运行的利器，“数据铁笼”通过压缩行政权力者的个人自由裁量权，最大程度地保证了权力的规范运行。通过运用大数据技术，对制度执行进行狠抓，在保证既不开天窗又不留后门的同时，划清了权力运行的边界，杜绝了权力寻租行为的发生，进一步捍卫了制度的严肃性、权威性。

3.防范了无权力清单的泛化

“数据铁笼”建立健全了权力决策、权力执行和权力监督，进一步完善了权力结构和权力运行机制。通过制度管权的方式，“数据铁笼”保证权力的运行规范，解决了不敢腐的问题。同时，最大程度上减少因公权私用、权钱交易带来的各种风险，确保了决策的科学性、执行的畅通性、监督的有效性。

4.解决了民生服务中的痛点

“数据铁笼”将云服务作为基础，连接部门和市（州）、县（市、区），有针对性地对部门间提供政务服务，使市（州）、縣（市、区）同部门之间形成联动的云政务服务，成功地解决了民生服务领域存留的突出问题。借助大数据公共平台，“数据铁笼”为社会群众、企业以及其他组织提供多领域、多层次政务服务的同时，实现政务服务的便捷化和精准化。

5.提升了政府有效治理能力

借助大数据技术，“数据铁笼”将依法行政、治理能力提高和政务信息公开以及根源防腐进行关联融合分析，使权力运行实现流程再造，促使有关部门依法行政，让政府同老百姓之间的关系尽可能地趋于“扁平化”，从而实现对治理能力与治理体系现代化的探索。

“数据铁笼”通过搭建行政审批服务相关的统一平台，实现全部行政审批服务、登记事项的统一管理和数据共享以及协同审批等功能。进一步提高社会公众对政府权力部门的信任度，同时借助云平台实现对市场行为的有力监控，让市场中的失信行为得到应有的惩处，以实现对市场行为规范的目标，减少投入资金的成本。

注释

① “三清单”是指权力清单、责任清单和负面清单；“一流程”是指权力运行流程。

② 贵阳市“数据铁笼”工程建设的试点单位一共有40家，分三批实施。

③ “一图”是指重大决策、行政审批、行政执法、党风廉政建设大数据分析应用统一以一张空间图为基础；“一卡”是指身份数据识别，以一卡为主、多卡融合为目标；“一机”是指以终端智能为载体；“一库”是指构建一个统一的共享交换数据库；“一平台”是指在七大模块基础上建立统一的“数据铁笼”可视化分析平台。

④ “醉酒驾驶”是指车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的驾驶行为。

参考文献

[1] 连玉明.城市的觉醒[M].北京：当代中国出版社，2016.

[2] 贾洛川.对打造监狱警察反腐制度笼子的思考[A].犯罪防控与平安中国建设——中国犯罪学学会年会论文集[C].北京：中国检察出版社，2013.

[3] 叶春阳，陈亮，吴桂华，王天云，魏婧.“数据铁笼”彰显贵阳治理能力的提升[N].贵阳日报，2015-9-14.

[4] 徐海星.把权力关进笼子——贵阳“数据铁笼”建设观察[J].当代贵州，2015（48）：24-25.