新时代城市化发展与地方政府投融资绩效研究

张 峰，屠立峰，b，c，乔桂明

(苏州大学a.东吴商学院；b.东吴智库；c.中国特色城镇化研究中心，江苏苏州215021)

一、引 言

中国推进城市化，是要充分发挥城市对经济发展的促进效应，包括经济增长效应、社会发展效应和环境保护收益等，通过更高效利用生产要素，形成新的生产力。亚当·斯密[1]在《国富论》中提出，劳动是财富的源泉，分工是生产率提升的途径。城市生产会形成细密的专业化分工，同时，城市生活也可催生丰富的社会需求。党的十九大报告强调，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。城市化发展引起公共服务需求的迅速膨胀，最为典型的是对城市基础设施的数量和质量要求的提高。Borck和 Wrede[2]认为，完善的城市基础设施不仅有利于城市要素集聚效应的发挥，还会影响到城市发展的空间结构。道路交通、水电气公用设施等是经济发展的先决条件，也是城市发展依附的基础条件，而城市绿化、公共卫生等又成为提升地区吸引力的有效保障，是基础设施得以发挥效用和推动城市后续发展的优势条件。吕炜[3]研究发现，地方政府在特定的财政体制下，运用资源配置权限发挥着市场培育和市场弥补两方面作用。例如，地方政府先后通过投融资平台和发行债券方式筹集资金，支持城市基础设施建设和产业结构调整。自1994年我国启动分税制改革后，地方政府迫于绩效竞争压力，依赖税收和公共支出手段为地方发展创造有竞争力的投资环境。沈坤荣和付文林[4]也发现，地方政府公共服务提升显著推动地方经济增长，这为坚持城市化发展模式提供了信心。吕炜和王伟同[5]进一步研究发现，鉴于我国特有的体制因素，公共服务供给更多取决于政府能力而非社会需求，需要从体制上保障地方政府公共服务均等化。可见，我国地方政府在城市化进程的角色只会增强，正如党的十九大报告指出，要“更好发挥政府作用，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。由此，对地方政府投融资促进城市化发展的绩效开展评估，具有十分重要的意义。一方面，政府支出结构急需科学优化。现行分税制改革下，地方政府依赖税收和公共支出为吸引投资创造良好环境，城市化发展所需各项公共支出日益刚性，税收收入受制于投资带来的经济增长，不可避免具有周期波动性。地方政府公共收入和公共支出间缺口持续扩大，科学评价地方政府在城市化进程中所作投融资项目的绩效，将有助于政府科学合理调整投融资结构，提高政府资金使用效率。另一方面，政府债务风险亟待防控。地方政府投融资平台为城市建设筹集资金，尽管效果显著，但也集聚起很高风险，引起了我国高层领导的关注。特别是在2017年全国金融工作会议上，将防范地方政府债务风险作为预防“系统性金融风险”的一项重要内容[6]。因此，科学评估地方政府投融资绩效，也能为防控政府债务风险提供决策思路。

二、地方政府投融资促进城市化发展的机理分析

(一)地方政府投融资促进城市基础设施改善

城市化首先需要建好“城”，内涵体现在城市土地、城市基础设施及公共服务，价值表现为基础设施的规模经济性和共享性[7]。一方面，道路交通、绿化安居等基础条件的完善能够吸引更多人力资源，不仅包括技术工人，也包括高素质、高学历的创新型人才。另一方面，人的流入和集聚，会引起当地配套生活设施的提升，包括休闲娱乐场所的开张、医疗卫生服务的健全、子女教育机构的质量提升等。人才在当地从事生产活动，会促使当地政府投资建设更完善的公共图书馆、共享实验室等公共科技服务设施、产权交易所等公共交易场所设施。城市生产和生活设施的完善，不仅会在当地形成规模经济性，还会吸引周边地区要素，产生资源共享经济效应，在一定程度上，也为周边地区提升“城”的质量提供示范。

(二)地方政府投融资为吸引经济要素营造良好环境

优越的城市基础设施是为吸引包括人才和资本在内的优质经济资源，在当地形成活跃的买卖交易，实现人才流、货物流、服务流、信息流、资金流、技术流等各项资源要素的汇聚地和交互地。人力资源中心、知识产权交易中心、股权交易中心、物流中心、商贸中心、会展中心、金融中心等有形和无形交易场所不断设立，市场体系规模不断扩张、形成城市发展独特的产业结构优势，推动当地国际化发展。“市”的形成与发展，能为当地带来“理性经济繁荣效应”，是经济发展提升居民福利的重要条件，也是现代市场经济中提高社会经济效益、实现总发展目标的优化运行机制[8]。

(三)地方政府投融资为城市发展塑造良性循环机制

城市化发展到一定阶段后，会逐渐形成“城”与“市”相互促进的协调发展机制。城市化进程中人口结构转换，是劳动力从农业生产向工业生产、服务业生产的转换，进而推动产业结构从农业为主，向第二产业为主和最终向第三产业为主的转换。城市化中高级阶段，土地约束显现[9]，需要通过产业结构转换，实现经济效率提升。“城市化”良性循环机制的展开，为要素集聚效应、规模效应、范围效应、学习效应、共享效应、溢出效应、互补效应、替代效应等各类经济效应实现创设重要前提。

三、城市化进程中地方政府投融资绩效评估方法设计

为分析我国地方政府投融资对促进城市化发展的总体效果，本文分别从城市基础设施建设、城市要素集聚和城市经济发展三个方面构建评价指标。

(一)指标选择的原则

构建绩效考评的指标体系首先要从全局考虑绩效考评的对象与目标，并对其进行系统性分析。本文结合该领域相关专家的意见并综合考虑中国城市化进程中注重民生、绿色经济和转型升级的背景，提出政府投融资绩效评价体系应该体现四项原则。

一是目的性。政府投融资绩效评价的目的是为地方政府提供投融资效率方面的短板。本文将以类地方政府公共财政支出为投入，通过对标方式，找出每一年相较于效率最高者的差距，所得出的结论能为地方政府优化投融资行为提供明确着力点。

二是对比性。政府投融资绩效评价要体现不同指标之间的相互配合，通过对一个问题不同方面的考量来判断效果优劣。政府投入增加带动投资和经济增长，同时，也会引起债务存量及风险的上升，并演化为社会治理成本上升。故需要对比经济效果和社会成本两方面以综合判断政府投融资绩效。

三是稳健性。受随机因素干扰，每一年评价结果既包含了评价主体的系统性问题，也包含了当年特定因素的影响。因此，本文对评价主体做连续多年评估，当某一效率短板连续出现多年，所对应的问题值得评价主体重视。如若某一效率短板偶尔出现，可以认为是受当年随机因素影响，政府可适当降低重视程度。

四是系统性。政府投融资绩效评价最终作用是通过优化城市环境，集聚优质要素，实现经济发展。因此，本文将从这三方面构建综合性产出评价指标，系统评价政府投融资绩效在三方面的效应。

(二)城市化进程中地方政府投融资绩效评估方法

本文选用数据包络分析方法(Data Envelopment Analysis，DEA)做效率评价。不同城市化发展结果性指标能从不同程度反映政府推进城市化进程所取得的成果，如果舍弃任何一项产出，相当于否认政府在该产出项上的努力，也意味着忽略该产出项对地方经济的贡献，显然都是不合适的。但将更多产出指标纳入模型，会因为产出指标之间高度相关性，无法得出有效结论。随着产出指标的增加，DEA方法的适用性会下降，因为评价主体更容易在某项产出指标上表现最优，而无法找出最优参照集。因此，本研究首先选择产出指标以全面反映地方政府推动城市化进程的绩效，再运用主成分分析方法对产出指标进行简化，形成三项综合性产出指标，最后利用动态DEASBM模型评价地方政府投融资绩效。

1.主成分分析法

主成分分析法(Principal Component Analysis，PCA)运用降维的思想，借助一个正交变换，将原来具有一定相关性的多个变量转化为少数几个综合变量，其中每个主成分或公因子都是原始变量的线性组合，各主成分之间互不相关，代替反映原有变量的大部分信息，使之能以一个较高的精度转换成低维变量系统。主成分分析能从错综复杂评估要素的众多指标中，找出主要成分，以便有效利用统计数据进行评估分析。

2.DEA-SBM

DEA是通过线性规划方法来估计有效生产前沿面，可以处理具有多个输入和多个输出的多目标决策。DEA法无须估计生产函数，从而避免了生产函数形式误设问题，但这种方法不考虑测量误差的存在，将所有对生产前沿的偏离均视为无效率部分，可能会高估效率损失。通过检验和比较连续多年的DEA效率，可以克服效率损失问题。

Tone提出差额变数模式(Slacks-Based Measure，SBM)，利用差额变数为衡量基础，同时考虑投入项与产出项之差额(slack)，并以非射线的估计方式与单一数值来呈现SBM效率，其效率值介于0到1之间；而当一决策单位之效率值为1时，代表此决策单位在生产边界上不论投入项或产出项皆无差额存在。可用分数线性规划式(1)求算SBM效率:

为简化令 S-＝ts-，S＋＝ts＋，Λ＝tλ，则 SBMt之线性规划式可以为(4)式表示:

其中t＞0代表转换具有可还原性(reversible)。 当得知最适解为(τ*，t*，Λ*，S-*，S＋*)，则SBM的最适解为(5)式如下:

由上式的最适解可判断一决策单位是否具有SBM效率，亦即若且唯若ρ*＝1(即则该决策单位具有SBM效率，且无任何投入差额及产出差额存在。而不具有SBM效率之决策单位，可借由减少投入过剩的数量与增加产出短缺的数量作为改善，以达到SBM效率之境界。(6)式为不具有SBM效率之决策单位其调整方式，其中代表效率边界之投射点:

(三)城市化进程中地方政府投融资绩效评估指标选择

本文以全国31个省、自治区和直辖市为评价主体，将2012—2016年的投融资作为评价对象。根据地方政府投融资促进城市化发展的作用机理，本文将地方政府投融资绩效划分为城市基础设施建设水平、城市要素集聚度和地方经济发展水平三方面。城市建设用地开发状况、市政公用设施建设、绿地面积、公共卫生等能较好反映城市基础设施建设水平，优越的城市环境必然会吸引更多人才，易于推高房价。本文选取了“城市建设用地面积”“城市用水普及率”“城市燃气普及率”“城市每万人拥有公共交通车辆”“城市人均城市道路面积”“城市人均公园绿地面积”“城市每万人拥有公共厕所”“房屋平均销售价格”等8个二级指标衡量各地区的城市基础设施建设水平。创新创业资源、人力资源、教育资源和科技资源、金融资源、服务业资源等都是城市追求的关键要素，本文选取“外商投资企业数”“城市人口密度”“批发业法人企业数”“零售业法人企业数”“连锁零售企业总店数”“金融机构营业网点数”“私营企业和个体就业人数”“城镇单位就业人员平均工资”“城镇人口比重”“高等学校数”“每十万人口平均在校生数(初中)”“每十万人口平均在校生数(高中)”“每十万人口平均在校生数(高等学校)”“专利申请受理数”“专利授权数”“技术市场成交金额”等16个二级指标衡量各地区的城市要素集聚度。经济发展质量除了通过GDP反映外，还可以通过居民消费、产业结构和外向型经济发展水平加以考察，本文选取“GDP增长率”“人均GDP”“城镇居民人均消费支出占人均可支配收入比重”“第二产业增加值占GDP比重”“第三产业增加值占GDP比重”“进出口总额占GDP比重”和“FDI占GDP比重”等7个二级指标衡量各地区的经济发展水平。

基于目前中央与地方政府的事权划分情况，本文参考洪源等的方法，选取“电力、燃气及水的生产和供应业”“交通运输、仓储和邮政业”“科学研究、技术服务和地质勘查业”“水利、环境和公共设施管理业”“居民服务和其他服务业”“教育”等6个主要由地方政府承担投资责任的市政领域的固定资产投资作为地方政府投融资的投入性指标。全部数据来源于《中国统计年鉴》和wind数据系统。

四、实证结果与讨论

(一)城市基础设施建设水平主成分分析结果

利用软件SPSS21.0对31个省市8项城市基础设施建设水平指标原始数据进行标准化处理，然后再对变量进行相关性检验 ，2012—2016年KMO值均超过0.5，且Sig为0，明显拒绝原假设，说明变量之间存在相关关系，可以进行因子分析。根据成分得分系数矩阵和解释的总方差表，我们可以得出2012—2016年城市基础设施建设水平因子得分和综合得分，以各个公共因子方差贡献率为系数进行线性加权求和，计算各地区基础设施建设水平的综合得分，结果见表1。山东、江苏、北京、浙江和广东等地城市基础设施建设总体处于领先水平，西藏、贵州、河南、甘肃和云南等地相对较为落后。

表1 城市基础设施建设水平的因子综合得分

(二)城市要素集聚度主成分分析结果

城市要素集聚度16项指标的相关性检验结果显示，KMO值均超过0.6，且Sig为0，明显拒绝原假设，说明变量之间存在相关关系，可以进行因子分析。从表1可以看出，江苏、广东、北京、浙江和上海等地城市要素集聚度较高，而西藏、青海、宁夏、贵州和海南等地城市要素集聚度相对落后。

(三)地方政府经济发展水平主成分分析结果

衡量地方经济发展水平7项指标的相关性检验结果显示，KMO值均超过0.5，且Sig为0，明显拒绝原假设，说明变量之间存在相关关系，可以进行因子分析。表1显示，北京、上海、天津、广东和江苏等地经济发展水平相对领先，而广西、山西、云南、河北和安徽经济发展水平相对落后。

(四)地方政府投融资绩效的SBM-DEA分析结果

我们将31个省级地方政府在6个领域的固定资产投资作为投入类指标，将城市基础设施建设水平、城市要素集聚度和地方经济发展水平等3项综合性指标作为产出类指标，借助“DEASOLVER-PRO-6.0”软件运算“产出导向的SBM模型”，得到2012—2016年各地方政府投融资绩效评价结果，如表2所示。

表2 全国31个省市区地方政府投融资绩效评估结果

上海、北京、江苏连续5年都成为标杆性省市，浙江、广东有3年成为标杆性省市，说明这些地区政府通过投融资活动，城市基础设施水平较高，并能够吸引科技要素、金融资本等关键资源集聚，推动地方经济快速发展。2次以上进入倒数5位的省份有:河南(4次)，广西(3次)，贵州、江西、西藏和云南(各2项)，说明这些地区政府投融资并未改善地方基础设施，无法吸引优质的经济资源，因此，地方政府投融资绩效有待提高。

表3 地方政府投融资绩效评价结果

为了对各地区政府改进投融资活动效率的路径和方式有具体认识，本文进一步分析了松弛变量。尽管每一年都会报告松弛变量具体数据，但由此表明的冗余或不足，既有可能是系统性效率问题，也有可能是随机因素干扰了评价结果。但如果连续几年都出现同样的评价结果，可以认为，该项投入确实有多余部分，亦即没有充分利用投入资金，或是某项产出确实有待强化。表3总结了5年松弛变量多余或不足的情况。从投入类指标看，北京、上海、江苏和广东四个地区都没有出现冗余性投入类指标，说明四个地区政府为推进城市化发展所投入资金都得到了有效利用，不存在资源闲置。其他地区都存在某些领域固定资产投资过度的现象。从投入类领域看，“科学研究、技术服务和地质勘查业”固定资产投资相对得到充分利用，有16个地区在全考察期都没有报告冗余数据，5个地区仅在2016年出现冗余。从产出类指标看，广东地区效率最高，城市基础设施和经济发展水平方面连续5年处于效率前沿面，仅有城市要素集聚度方面连续5年存在不足，说明广东城市化发展较好，还能吸纳更多资源。江苏经济发展水平始终处于效率前沿，城市基础设施在2013年、2015年和2016处于效率面，但2012年和2014年存在低效，而城市要素集聚度连续5年存在低效，说明江苏经济发展水平领先全国，城市基础设施建设良好，还能够进一步吸纳更多优质资源。上海城市基础设施连续5年处于效率前沿面，城市要素集聚度2015年表现出有效，但在其余4个年份为低效，经济发展水平始终低效，说明上海基础设施建设处于全国一流水平，但经济发展质量还有待提高。其余地区三项城市化发展产出类指标总体处于无效率状态。一个有趣的发现是，海南在2012年和2015年的三项产出类指标都处于效率前沿面，说明海南政府投融资效率问题不在于产出短板，而在于投入过多。

五、结论与启示

在上述结果分析基础上，本文进一步得出以下结论与启示。

第一，地方政府投融资存在过度化现象。增加投资确实能够促进城市基础设施改善和要素集聚，进而带动地区经济较快发展。但是，投资数量的增加并不一定引起城市化发展水平的简单提高，而是会进入投入低效区间。例如，城市化发展效率较高的广东和江苏，要素集聚度长期处于无效率状态。海南也有两年出现产出处于前沿面，但投入处于无效率状态。这些都说明，地方政府投融资或多或少存在过度化。

第二，地方政府投融资存在结构性调整的空间。在既有的政府对社会固定资产投资规模下，可以根据不同领域的投资效率，适当作出结构性调整，将冗余部分划拨到高效领域，进一步发挥政府资金的使用效率。例如，大部分地区“科学研究、技术服务和地质勘查业”领域资金始终处于高效状态，而其他领域资金普遍存在冗余，可以考虑削减冗余领域的固定资产投资，而增加当地科学研究和技术服务领域的投资，这与我国“创新驱动”发展战略是一致的。

第三，地方政府可将城市化发展目标从优化基础设施建设转变为强化要素资源吸引力。城市化进程中的“基础设施”“要素集聚”和“经济发展”是三位一体的，基础设施是城市的物质空间和载体，要素集聚是城市活跃度的体系，经济发展不仅体现为城市发展的成果，还可以为基础设施提供税收资金，为要素集聚提供市场基础和机遇。随着城市化程度持续提升、物质空间拓展会越来越多受到土地因素制约，同时，我国经济发展进入新常态，中央越来越强调地方政府不能“唯GDP”，而要注重绿色发展理念。因此，推动城市化进程的着力点要更多聚焦在城市软实力提升、吸引更多优质生产要素上，使城市成为“要素枢纽”。