食品安全标准在日常监管中的应用研究

文/付廷峰

食品安全标准作为食品生产经营过程中的重要依据，可以从根本上保证食品安全，也可以在流通中对食品进行跟踪监管，是食品生产经营的重要基础。随着我国经济的不断发展，人们对“食品安全”的意识和需求不断加强，也使得食品安全标准的作用越发重要。尤其是近几年，食品安全标准在食品日常监管中的应用越来越受到关注，成了新形势下食品安全监管的新课题。

概述

1.食品安全标准概述

所谓标准就是对重复事物和概念做出的统一规定，是为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的一种规范性文件[1]。按照标准化法规定可分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。国家标准是由国务院相关部门制定、公布的标准，一般适用于所有同类产品，而企业标准是企业自己制定，适用于企业内部，标准要求不允许低于国家标准。按照标准属性可分为强制性标准（GB）与推荐性标准（GB / T）。食品安全标准为众多标准中的一类，但目前食品安全标准尚无统一的定义，相关法律法规也未对其定义做出规定。目前多数学者认为，食品安全标准是为了保证食品安全、营养、包装外观等要求，在食品生产经营过程中对各个环节做出技术要求和规范的统一规定[2]。《食品安全法》第二十五条规定，食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。现阶段，我国食品安全标准主要为技术标准，主要涉及基础标准、产品标准、工艺标准、检测试验方法标准及安全、卫生、环保标准等[3]。

2.食品安全监管概述

1974年联合国粮农组织（FAO）第一次提出“食品安全”一词，认为“食品安全”主要涉及三个方面：第一，从安全性的角度，要求食品应当“无毒无害”；第二，食品应当符合该有的营养要求；第三，不会对人体健康造成任何急性、亚急性或慢性危害[4]。1996年世界卫生组织（WHO）将“食品安全”定义为“食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”[5]。2003年，联合国粮食及农业组织（FAO）和WHO联合发文将“食品安全”的概念定义为：消费者在摄入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性[6]。2009年我国《食品安全法》将“食品安全”定义为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。2015年10月1日实施的新《食品安全法》没有改变对“食品安全”的定义。“监管”一词源自英文regulation，主要是指“为了形成和维护市场秩序这一目的，社会公共机构或私人以法律或社会规范为准则，对经济进行干预和控制的活动”[7]。食品安全监管是指为了确保食品的安全，一定主体依据法律法规，对食品的生产、流通、销售等进行管理的活动。

我国食品安全监管历程可以分为四个阶段：行政干预阶段、过渡调整阶段、多部门分段监管阶段、监管职能向一部门集中的监管阶段。1949年新中国成立后，由各级卫生防疫站承担食品卫生监督的职责，受计划经济的影响，该段时间的监管以主管部门的管控为主，卫生部门监管为辅，被称之为行政干预阶段。改革开放后，计划经济向市场经济转变，政府职能也发生转变，1995年《食品卫生法》开始实施，明确了卫生行政部门在食品监管中的主体地位，标志着食品监管迈入了过渡调整阶段。直到2003年，国务院机构改革，成立了国家食品药品监督管理局，确定了由农业、质监、工商、卫生、食品药品监督管理等部门“分段监管为主，品种监管为辅”的监管模式。2013年国家食品药品监督管理局从卫生部门划出，升格为国家食品药品监督管理总局（正部级），将质检总局的生产环节监管、工商总局的流通环节监管等职责整合进食药监总局，转变为一部门为监管主体的监管模式。2018年机构改革将工商、质监、食药监等职责进一步整合，食品监管职能统一划归市场监管局。

食品安全标准在日常食品安全监管中应用的发展历程

食品安全标准在我国起步较晚，新中国成立初期，我国的食品类标准相对较少，直到20世纪70年代后期，我国的食品类标准才开始逐渐完善。食品标准制定初期主要关注感官特性和理化指标，几乎不涉及卫生和安全标准，直到1981年制定的GB 2757-1981《蒸馏酒及配制酒卫生标准》，开创了酒类行业标准的新纪元；1986年我国又颁布了GB 7100-1986《糕点、饼干、面包卫生标准》，1988年卫生部又颁布了19个食品类卫生标准。随后的20年时间里，我国对食品卫生和安全标准的关注越来越高，食品类标准涉及范围越来越广，标准制定越来越细。2003年和2005年，我国对食品卫生标准进行了两次修订，使之能更加合理地保障人民群众的饮食安全，逐渐形成现阶段使用的覆盖面广、针对性强的食品标准体系。

但是食品标准在我国食品监管中的应用较晚，更未完全建立起食品标准在食品监管中的应用体系。近年来，随着食品安全问题日益凸显，食品安全标准在日常监管中的应用也受到越来越多学者的关注。韩玉莲等在2000年分析了食品安全标准在我国日常食品监管中的现状[8]。许喜林等在2004年论述了建立食品标准在日常监管中应用的体系，并研究了其在保障食品安全中的应用[9]。2010年，习海军研究了吉安市食品安全标准化系统监管机制的构建，认为解决食品问题的最根本手段就是建立食品安全标准监管应用体系[10]。2011年，程金成分析食品安全标准在食品生产加工领域的作用，从多方面论述了食品标准在生产加工领域的作用[11]。2014年，刘晓芬根据榆林市食品安全监管的现状，借鉴国外食品安全监管方式，运用经济人假设、囚徒困境悖论、供应商选择理论等，创新性地研究了榆林市食品安全标准应用系统监管体系的建立[12]。2015年张龙安等分析了我国“小餐饮”食品安全问题及成因，提出了食品安全标准在小餐饮监管中的思考建议[13]。随着经济发展和人民对食品安全意识的提高，近几年食品安全标准在日常监管中的应用越来越受到专家学者的关注。2017年辛明霞等人对承德市食品安全标准在监管应用中的现状进行调查，分析了承德市食品安全标准在食品安全监管中的应用情况，并为食品安全标准在食品监管中的应用提供了思路。之后该团队又发表文章论述了食品安全标准在稽查办案中的应用[14，15]。同年，徐玮等对我国食品安全标准进行研究，并对其在食品生产经营许可、食品生产经营单位日常监管、食品安全抽样检验和食品安全事件应急处置等方面进行了研究，认为只有将食品安全标准合理地运用到日常监管中，才能更好地保障人民群众的饮食安全[16]。

食品安全标准在日常监管的应用现状及存在的问题

1.食品安全标准在日常监管中的应用现状分析

我国食品安全监管起步较晚，加之我国地域辽阔、民族风情多元等因素，导致我国现阶段食品安全监管现状相对复杂。其中就食品安全标准的应用而言，现阶段我国日常监管中对食品标准的运用不深，方向较为狭窄，未建立行之有效的食品标准监管应用体系。现阶段我国日常监管中对食品安全标准的运用主要集中在以下几个方面：

（1）作为监督抽检和检验检测的依据

食品监督抽检是食品安全监管的重要手段之一，但是检测报告是否具有法律效应，关键看出具检验报告的食品检测机构是否按照国家规定，使用食品安全国家标准规定的检验检测方法，并按照标准要求对检测结果进行评估。因此，在日常监管工作中，方法类标准、基础类标准和产品类标准作为检测依据得到了大量运用。除此之外，每批产品出厂之前，食品生产企业必须依据国家标准规定的检验方法对产品进行出厂检验，经检验合格的产品才可以流入市场。因此，食品安全标准作为监督抽检和检验检测的依据是其在食品安全监管中的重要应用之一。

（2）作为行政执法和刑事司法的依据

2015年10月1日开始实施的《食品安全法》第三十三条明确规定：“食品生产经营应当符合食品安全标准……”，第一百二十三条、第一百二十四条、第一百二十五条和第一百二十九条等条款均明确规定了生产经营不符合食品安全标准情形的行政和刑事处罚情况。因此，在食品日常监管中食品安全标准常常作为行政执法和刑事司法的依据。如GB 2760-2014《食品添加剂使用标准》，常用来作为食品生产经营者所用的食品添加剂是否超范围、超剂量的依据。GB 14881-2013《食品生产通用卫生规范》常用来作为判断企业生产过程是否符合食品安全要求的依据。另外，《食品安全法》第一百二十三条明确规定：用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留。2015年，南通市破获的一起非法添加亚硝酸盐制售猪头肉的案件，其关键证据就是在可疑猪头肉中检出亚硝酸盐含量严重超过国家标准。因此，食品安全标准在日常监管工作中也经常被用作行政执法和刑事司法的依据。

2.食品安全标准在日常监管应用中存在的问题

（1）食品安全标准体系还不完善

首先，食品安全标准的法律定位不明，我国的法律体系自上而下包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。虽然《食品安全法》规定“食品安全标准是强制执行的标准”，但其作为一种技术性规范文件，尚不能融入我国的法律体系，仅仅作为一种证据来加以佐证，无法达到法律抗辩的作用。其次，现阶段我国食品安全标准种类较多，标准之间互相交叉重叠甚至互相矛盾，使得在具体适用过程中会出现无所适从的现象。再次，部分标准的时效性差，据《2011年标准化学术研究论文集》统计，我国现行的食品安全标准中约一半以上的标准标龄在5年以上，标龄超过10年的占了25%，甚至个别标准的标龄已超过20年。虽然近几年对部分食品安全标准进行了修订，但仍有相当一部分标准存在标龄过长的现象。根据社会发展，一般4～5年就需要对标准重新修订以增加其适用性，使之能更好地为人民健康提供保障。

（2）监管人员对食品安全标准掌握还不到位

现阶段我国食品监管部门主要为市、县、区食品药品监督管理局或市场监督管理局派驻的基层监管所。经2013年机构改革调整后，食品安全监管人员主要由原工商、质监、药监等相关人员组成，食品类专业人员较少，监管人员年龄普遍偏大，系统性、专业性的学习相对较少，监管专业性相对较差，对食品安全标准的掌握和应用能力较弱。在日常监管中往往不能深入准确地理解标准，从而无法准确把握标准的适用情况，使得食品安全标准在日常监管中流于表面，没有起到该有的保障作用。虽然近年来不断加强食品监管执法队伍的培训，但要从根本上解决问题仍任重道远。例如GB7718-2011《预包装食品标签通则》，对预包装食品的标签标准进行了详细的描述，可以在日常监管中起到重要的作用，但是市场中仍有很多标识标签不规范，而未被监管人员发现。

（3）从业人员遵照食品安全标准生产经营的意识不强

从监管主体分析，食品安全监管面向的监管主体主要为生产企业、加工小作坊、超市、食品店、饭店、小吃店等相关单位，其中以小企业、小作坊、小食品店、小饭店、小吃店数量最多，覆盖面最广。以食品生产企业为例，截至2015年，我国共有生产加工企业44.8万家，其中10人以下的小企业、小作坊约占总数的80%[17]。食品从业门槛较低，从业人员文化水平相对较低，一般加工工艺简单，食品安全意识薄弱，缺少食品标准的概念，日常的生产经营过程中对食品安全标准的关注和使用较少，更不用说利用食品安全标准来规范整个生产经营过程。这就从根本上影响着食品安全标准在日常监管中的作用。

如何在日常监管中执行好食品安全标准

1.完善食品安全标准，提高标准的适用性

首先，在食品安全标准制定方面，形成以国家标准为主，地方标准、企业标准、行业标准为辅的食品安全标准体系。现阶段我国的食品安全标准体系仍有待完善。以地方特色食品为例，现阶段，我国部分地方特色食品还未建立食品安全标准，虽然《食品安全法》上明确规定：“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”[18]，但未对这些没有食品安全国家标准的地方特色食品做出强制性要求，使得这些食品的地方标准制定相对滞后，从而导致食品监管部门在日常监督管理中出现无标准可依的情况。其次，就食品安全标准的适用性而言，随着我国食品工业快速发展，新食品不断出现，很多老旧、标龄过长的标准已无法满足现阶段人们对食品安全的要求，甚至出现部分新食品无标准可依的现象。因此，修订更完善和适用性更强的食品安全标准成为迫切需要。

2.提高监管执法人员的专业执法能力

食品安全监管执法人员是日常监管执法的具体执行人，其执法能力高低直接关系到食品安全标准在监管中应用的具体效果。随着监管模式的不断完善，食品安全监管对专业化的需求不断加深，需要不断加强对监管人员专业化的培训，使监管执法人员对食品安全标准做到深入理解和合理使用，提高执法人员执法专业性。另外，食品相关行业高校也应该加强对在校学生的安全标准教育，为社会培养出一批专业化水平较高、知识体系完备的食品安全青年人才，为监管部门注入新鲜血液，增加食品安全监管人员整体专业素质。

3.加强食品安全标准宣传和科普教育

食品安全标准是保证人们身体健康在食品生产经营过程中强制执行的标准，其重要性不言而喻。食品行业从业人员是保障食品安全的第一道防线，他们的食品安全标准意识是食品安全的重要保障。因此，必须对他们加强食品安全标准的宣传和科普教育，使得“食品安全标准”深入贯穿在食品生产经营的全过程。另外，还需对公众加强食品安全标准的科普宣传，提高公众的食品安全意识，形成社会共治格局。