营建粤港澳大湾区良好法治营商环境

李猛

[摘要]为将粤港澳大湾区建成国际一流湾区和世界级城市群，需要营造与之相适应的法治化、市场化与国际化的良好法治营商环境，良好的粤港澳大湾区法治营商环境可为我国开放型经济新体制的建立、服务支撑“一带一路”倡议以及将来我国与“一带一路”沿线各国间的经贸合作积累相关有益经验。未来一段时期内，建议以“法治先行”和“依法治区”为基本理念原则，以CEPA协议为法律基础，积极借鉴TPP协定、联合国贸发会BIT协议范本和TISA协定等国际经验，勇于对接高标准国际投资贸易规则，先期形成粤港澳大湾区投资贸易制度主体框架，从而促进粤港澳大湾区的投资自由化、贸易便利化及金融国际化，最终实现内地与港澳之间的高水平自由经贸合作和战略建设的常态化。

[关键词]粤港澳大湾区；法治营商环境；高标准投资贸易规则；制度创新

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2018）04-0030-09

一、引言

2017年粤港澳大湾区正式成为国家级经济湾区，从区域经济合作上升到全方位对外开放的国家战略，未来粤港澳大湾区有望成为亚太最具活力的经济区，与此对应，迫切需要良好的法治营商环境为其建设运营提供相应支持和保障，以使得粤港澳大湾区可在法治框架下实现有序发展。通过建设粤港澳大湾区法治营商环境，一是可在本区内率先形成较为统一的高标准区域性经贸规则，化解经贸合作中的制度壁垒，加快各市场要素在此区域的自由流通，提升粤港澳大湾区的投资自由化与贸易便利化水平：二是通过良好的法治营商环境将粤港澳更加紧密的联成一体，推进粤港澳大湾区成为“一带一路”中的国际金融中心、航运中心、产权交易中心和技术转移平台，以便广东、香港、澳门能够更好地融入和服务于“一带一路”倡议：三是作为我国改革开放的前沿阵地，通过对接国际通行的高标准投资贸易规则，将粤港澳大湾区塑造成为我国经济改革和管理创新的“先行者”，在我国构建开放型经济新体制的进程中充分发挥引领示范作用；四是在粤港澳大湾区内成功实践的各项制度创新可复制推广于“一带一路”，为“一带一路”法治建设贡献力量，并以此为契机推动我国成为国际高标准投资贸易规则的主要参与者、推动者和引领者。

二、建设粤港澳大湾区良好法治营商环境的现实战略意义

（一）适应粤港澳大湾区上升为国家战略的新形势

2008年广东省政府发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008年一2020年）》，将珠三角战略定位为“探索科学发展模式试验区、深化改革先行区和扩大开放的重要国际门户”。然而依据该规划纲要珠三角将改革重心主要集中于本省内部，其毗邻港澳的地缘优势并未得到充分发挥。因此，在2014年深圳市政府年度报告中首次提出了环珠江口“湾区经济”的战略构想，并在2015年将“粤港澳大湾区”一词明文写入国家出台的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件之中，2017年3月国务院政府工作报告中提出要研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，借助港澳优势进一步提升该区域在国家经济发展以及对外开放中的功能作用和战略地位，这意味着粤港澳大湾区由此上升为国家战略，成为将来泛珠三角地区城市群规划发展的顶层设计。通过粤港澳大湾区战略将推动粤港澳之间更加深入的交流与合作，将过往的广东省内经济一体化战略转变升级为国家统筹规划下的粤港澳间跨区域性制度合作，这为新时期中国改革开放战略发展注入了新动力。

2017年7月1日，在国家主席习近平的见证下《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》在香港签署。提出“打造国际一流湾区和世界级城市群”的宏大目标，以及包括“积极构建开放型经济新体制，打造高水平开放平台，对接高标准贸易投资规则”在内的5项基本合作原则，为粤港澳大湾区建设确立了行动纲领、明确了重点任务、描绘了美好蓝图。与“框架协议”相呼应，建设粤港澳大湾区良好法治营商环境是将该协议内容更加系统化、具体化和规范化，是对“框架协议”内的各项任务进行逐一落实，推进粤港澳大湾区战略实施不断迈向更高水平，可以说建设粤港澳大湾区良好法治营商环境正是“框架协议”战略目标能否得以真正实现的关键所在。

（二）加强粤港澳优势互补，为战略建设提供制度保障

粤港澳大湾区主要致力于构建区域经济协调合作新机制，以制度创新和规则融通激发本地区市场活力，借助优势互补、区域联动和资源共享实现粤港澳地区社会经济的可持续性发展。香港是亚太地区的国际金融、贸易和航运中心，可向粤港澳大湾区提供配套的金融、贸易和运输服务，并凭借其较为完善的法律制度及商贸准则可协助粤港澳大湾区良好法治营商环境的形成和发展；澳门是闻名全球的休闲旅游城市、中一葡国家间重要的国际商贸合作平台，借助粤港澳大湾区战略澳门可在更为广阔的平台上开展国际旅游、国际会展、中医国际医疗服务等产业合作，在助力提升粤港澳大湾区国际市场竞争力的同时，也可为本地经济的适度多元化带来更多新机遇：珠三角自2015年分别在广州南沙、深圳前海、珠海横琴设立自由贸易试验区至今，在投资贸易、金融监管、政府机构职能转变等领域“先行先试”了一系列富有成效的管理制度创新，例如“证照分离、一口受理、单一窗口、检验检疫电子申报”等等，利用广东自由贸易试验区能够放宽市场准入限制、精简审批事项、简化审批流程，实行投资备案管理制，广东自由贸易试验区现已成为吸引港澳乃至海外企业赶赴内地进行投资贸易的重要开放窗口。通过优势互补与共赢合作，未来在粤港澳大湾区有望真正实现各市场要素的自由流动和优化配置，这无疑也需要更加高标准、国际化、市场化的法治营商环境提供与其战略定位和功能属性相适应的制度保障。

（三）粤港澳大湾区具有服务“一带一路”的内在功能属性

1，粤港澳大湾区是服务“一带一路”建设的重要战略支点

“一带一路”是要加强中国企业与沿线各国各地区间的经贸交流与合作，以“走出去”开拓新市场的方式平衡国内经济供给，转变经济发展方式与调整现有经济结构，同时通过共商、共建、共享，和构筑四通发达的交通运输网络推动亚太经济一体化，结成互利互惠的利益共同体与命运共同体。而粤港澳大湾区作为我国改革开放的前沿阵地和重要对外开放窗口，其使命是通过高标准、国际化的投资贸易制度将粤港澳之间更加紧密的联成一体，在本区域内真正实现投资自由化、贸易便利化及金融国际化，这正与“一带一路”在更高水平、更大范围、更深层次展开经济合作，共同打造包容开放、均衡普惠的新型合作发展模式的战略目标相一致，基于两者所共有的发展理念，未来应将“一带一路”与粵港澳大湾区进行有效对接。粤港澳是中国经济最为发达的地区之一，有条件在投资、贸易、金融、航运等领域为“一带一路”发展提供最为优质的服务，作为重要的战略枢纽全面支持“一带一路”建设。以粤港澳大湾区为支点积极对接“一带一路”倡议，将会有效提升“一带一路”的经济规模聚集、市场要素流通和区域经济带动作用，进而有利于加快“一带一路”自由贸易区网络的形成和发展，可以说粤港澳大湾区本是具有服务支撑“一带一路”的内在功能属性。

2，为“一带一路”法治建设创设条件和积聚经验

目前，我国正在积极筹备建立一些新的自由贸易区（VIA），布局亚太关键位置形成“一带一路”中的国际战略支点，例如正在进行谈判的中日韩、中新、中澳等双边或多边自由贸易区、经济合作区等，然而，受困于国际政治、军事安全、经济利益等因素的影响，多数谈判进程仍较为缓慢。在此情形下，作为粤港澳大湾区良好法治营商环境关键组成部分的高标准投资贸易规则依靠其法治化、国际化和市场化的现代治理模式和理念，以及在大湾区内“先行先试”的策略，无疑会对“一带一路”沿线中诸多经贸合作谈判以及相关自由贸易区的制度完善起到一定示范作用，通过复制推广在粤港澳大湾区战略中成功实践的高标准投资贸易规则带动“一带一路”整体法治建设。

三、对接国际高标准投资贸易规则的必要性

（一）突破现有体制束缚积极参与经济全球化

经济全球化构成了中国借鉴、扬弃国际高标准投资贸易规则的经济基础，以交通技术和网络通讯技术为支撑的经济全球化不仅是一个不可逆转的趋势，而且也是研讨国际经济法制度变迁的一个基本背景。经济全球化在国际经贸领域的集中体现就是货物与服务产品贸易发展为任务贸易，全球产业链、价值链向纵深发展，国际投资贸易活动比人类历史上任何一个时期都更为紧密的连为一体，这就使得全球经济具有越来越明显的“非在地化”趋势。但是，国际经济领域一个基本矛盾便是国际主义的经贸往来与国家主义的单边管辖秩序之间的紧张关系，所以多年以来，经济全球化的重大进展往往是通过逐步消减阻碍跨国经贸制度壁垒取得的，从多边主义的布雷顿森林体系到GATr、WTO、FTA，再到单边主义的对外自由贸易区都是试图缓解上述紧张关系，这就表现为国际投资贸易规则的不断趋同化进程，然而由于各国国情不同以及投资自由化、貿易便利化所带来的收益在全球范围内分配不均衡，在上述趋同化过程中各国对其自身投资贸易规则的调整节奏一般不能够超出本国基本政治法律框架所能承受的范围和程度。因此，东道国需要在其领土范围内建构一个离岸的、区域性的“制度特区”，例如当前我国的自由贸易试验区、粤港澳大湾区和未来规划的环杭州湾大湾区等，力求在特定区域内实现与国际高标准投资贸易规则的相互融通，柔化国内投资贸易规则原本固有的“本土性”，率先建立起开放型经济新体制，通过“先行先试”的引领示范作用带动本国经济融入国际市场，提升本国的国际市场竞争力。

另外，国际投资贸易规则向来很难实现完全的中立，美国等市场经济发达国家利用其强大的政治、经济和军事优势，通过国际投资贸易规则的制定权为自身谋取了巨大利益。这种力量的不对称已经渗透至国际投资贸易规则的核心内容，并且经过国际组织成员国的国内立法调整延伸至各国的立法体系之中，所以有人理解全球化就是“欧美化”或者“美国化”，这是中国产品、服务和投资活动需要客观面对的现实制度环境。基于粤港澳大湾区初始设立其法律制度与管理模式均较为滞后的现实状况，可以借鉴以TPP为代表的新一代投资贸易协议中的核心内容，通过试行对接协议文本中的高标准投资贸易规则，充分了解其运行规律，然后根据本国国情进行调整适用，以此推进粤港澳大湾区法治营商环境的建设发展。又因为粤港澳大湾区是一国范围内不同独立关税区之间进行投资贸易的平台和窗口，粤港澳大湾区法治营商环境的制度建设便具有了一定的“涉外”效力，从而可为将来中国与“一带一路”沿线各国间的双边或多边投资贸易谈判、深度参与亚太地区乃至全球国际投资贸易规则的重构、以及更好地融入世界经济格局积累相关理论和实践经验。

（二）推动国家战略建设与本国经济体制改革

跨区域性自贸区（FTA）法律制度的建立本具有限缩成员国主权的意味，例如北美自由贸易区在内的诸多国际标志性FTA建立之时，大多具有纾解国内经济问题的现实考虑和期待，而不得不通过谈判在自有规制上进行部分妥协和退让，以最终在经济合作利益最大化方面协商一致。但随着国内外政治、经济环境的变化，借助基于高标准投资贸易规则所建立的FTA，各成员国利用其自由、便利和国际化的制度创新对各自国内的相关投资贸易制度均又有一个不断调整和完善的过程，例如美国即利用北美自由贸易协定的实践经验确立并改进了国内负面清单的外资管理模式，实现了本国对外投资贸易的长期繁荣发展，历史经验总结，高标准的国际投资贸易规则有着促进区域经贸自由和推进成员国经济体制改革的多重功能。正所谓“见出知入，观往知来”，与过往跨域自贸区的发展历程相似，随着中国和平崛起，其经济体量快速增加，国内与国际面临着深刻的变革压力，粤港澳大湾区的建立不仅是一国范围内特殊区域自由投资贸易的问题，更有着对接国际高标准投资贸易规则为“一带一路”背景下我国与他国间的经贸合作谈判积累经验的时代使命。并且，作为“先行先试”的制度特区，粤港澳大湾区基于其战略定位需要通过借鉴和对接国际高标准投资贸易规则进行各项管理制度创新，以在我国构建开放型经济新体制，深化供给侧结构改革，减缓经济发展中的人口、资源、环境等现实压力中发挥更大作用。

（三）帮助补充完善CEPA协议

作为粤港澳经贸合作的基础性法律文件，内地与香港、澳门签署CEPA协议已10年有余，近年来虽然配套补充协议相继出台，持续扩大和新增CEPA协议的开放领域，放宽服务业市场准入条件和地域限制，但是在执法理念、基本原则、结构框架、核心内容等方面CEPA协议已不完全符合当前世界经济发展以及新时期国家改革开放战略的新要求，例如在反倾销与反补贴措施、保障措施、投资争端解决机制、执行机制以及司法审查等关键性问题上CEPA协议至今未有得到有效解决，尤其CEPA协议不具有相对独立的外商投资争端解决机制，不存在具有司法或非司法属性的常设或临时性争端解决机构，也缺少相应的投资争端解决程序，这显然是与国际高标准投资贸易协定的发展趋势和推进粤港澳大湾区经贸自由的预期战略目标不相适应的，时代的变化发展和国家战略的推陈出新使得当前CEPA协议的部分内容呈现出一定的滞后性，影响了其在粤港澳大湾区战略中的功效发挥。所以，为了更好地服务国家战略，推进实现粤港澳彼此间的自由经贸合作，有必要通过对接国际高标准投资贸易规则补充和完善CEPA协议内容，在协议中融入当前国际投资贸易规则的最新发展理念，提升CEPA协议的法治化、国际化和市场化水平，从而更好地为粤港澳大湾区建设保驾护航。

四、建设粤港澳大湾区良好法治营商环境的主要问题及对策建议

未来可通过补充完善CEPA协议、签署新的双边或多边投资贸易合作协议、制定或完善相关法律法规、颁布实施与大湾区战略发展相适应的国家政策、签订会谈纪要等多种方式融入和对接国际高标准投资贸易规则，而对于具有一定市场风险的制度创新则可充分发挥广东自由贸易试验区“一线放开、二线管住”的政策优势，在自贸区内先行对接，试验可行后再在粤港澳大湾区内推广适用，推进实现更加开放、便利、规范、透明的粤港澳大湾区法治营商环境。

（一）明确粤港澳大湾区的法律性质与合作模式

作为粤港澳大湾区战略实施的基础性法律文件，CEPA协议实施之初，对其法律性質的讨论可谓聚讼盈庭，学者各持己见，长期未能达成一致观点，而在CEPA协议文本中也未对其法律性质以条文形式作出规定，CEPA协议法律性质的诸多争议对于其他条款的制定，以及协议在现实中的实施适用均带来了一定阻碍。所以，应当以此为鉴，首先明确粤港澳大湾区战略其多边性经济合作的法律性质，为相关法律法规的修订以及新合作协议的签订提供相应法律基础和法理依据。传统意义上的区域性投资贸易安排都是在主权国家之间达成的，而粤港澳大湾区自由投资贸易安排却是在一个WTO的主权国家成员方与隶属于该国的多个单独关税区之间实施的，因此，宜将粤港澳大湾区归入自成一类的以区域经济一体化为目标的特殊性自由贸易区，并将其“一国主权范围内的区域性自由投资贸易制度安排”的基本法律性质在相关法律法规或合作协议中予以规定。

基于粤港澳三地社会、政治、经济体制的差异，与双边合作相比较，实行多边合作可能更具复杂性，将涉及更多的政治及制度协调问题，投资贸易争端一旦发生解决起来也会更加困难。粤港澳之间虽然在社会制度、政治经济体制上有所不同，但是，彼此间人文历史文化却是一脉相承，有着源远流长的地缘、史缘和亲缘关系，加之近些年来粤港澳地区经济以前所未有的速度融合发展，三地在投资、贸易、金融、交通、工业、旅游等领域越加紧密的相互协作，并且CEPA作为改革开放和“一国两制”方针的成功实践，业已取得突出成效，为今后粤港澳之间趋于统一化的投资贸易制度安排奠定了一定的理论经验与制度基础。所以，建议未来本着“先易后难、共同协商、逐步推进”的原则和策略，勇于更多地采取多边合作形式，通过多边合作将粤港澳大湾区内部经济有机联系起来，践行开放式、联动式、互补式的协调发展模式，在湾区内率先形成高度自由开放的经济体制和高效的市场资源配置能力。

（二）致力于建设“可持续发展友好型”的法治营商环境

近年来联合国贸发会议（UNCTAD）所提出的“协定要素”虽不作为各国投资贸易谈判的基础和具有普遍性指导意义的BIT范本，但却是集各国BIT谈判实践经验之大成，最为重要的是“协定要素”倡导各国签订“以可持续发展为导向”的BIT协定，这在一定程度上反映出将来BIT合作的现代理念和发展趋势。其主要表现在：①投资者义务与责任条款，要求投资者在投资过程中遵守东道国法律，要求投资者担负起与之相应的企业社会责任；②“母国措施”条款，要求投资者母国制定“负责任投资”的措施；③“特殊与差别待遇”条款，这是对缔约方为不发达国家的选项，要求不发达国家或地区所应负有的条约责任要与其自身社会经济发展水平相适应。此类创新性条款意在从基础结构的层面修正传统BIT协定中外国投资者与东道国，资本输入国与输出国之间的利益不平衡，在“保护和增进投资”的同时，强调外来投资对东道国社会经济可持续性发展的作用，避免以牺牲东道国资源环境为代价的“过度开发”，并要求投资者承担起应有的企业社会责任，最终实现东道国与投资者双方共赢的良好局面。不同于传统意义上简单强调和推进“投资自由化”的观念，“以可持续发展为导向”的经济合作模式有利于东道国创设绿色健康的投资环境，也符合外来投资者的切身利益，是和谐发展状态下利益均衡的新合作模式。在建设粤港澳大湾区法治营商环境过程中应当积极融入和对接当前国际最新的、最先进的、最高标准的自由投资贸易理念、原则和规则，尝试采取利益均衡、友好协作的投资贸易合作新模式，为实现粤港澳大湾区长期可持续性发展奠定相关制度理论基础。

（三）采用负面清单+准入前国民待遇的外资管理模式

中国自由贸易试验区战略中最大亮点在于负面清单+准入前国民待遇的外资管理模式，该制度创新一方面能够推进国内市场的对外开放，提升我国市场在国际中的竞争力和吸引力：另一方面为我国当前行政管理体制的“放管服”改革“先行先试”，积累实践经验和奠定理论基础。负面清单管理制度是我国市场对接国际高标准投资贸易规则、塑造法治化营商环境的集中体现，也代表了未来一段时期内我国市场经济对外开放的主要改革方向。在粤港澳大湾区建设中要敢于对中国自由贸易试验区现行负面清单进行更多创新和发展，拟定更加高标准、国际化、法治化的负面清单，加快推进粤港澳大湾区外资管理模式的规范化、标准化和统一化进程。为此具体建议如下：

1，遵循国际惯例拟定负面清单

在我国负面清单仍属探索试验阶段，缺少充分的理论与实践经验，而在国际社会中负面清单经过长期实践现已形成了一系列国际惯例，这些理论与实践经验能够帮助我国负面清单管理模式得到进一步完善和发展。另外，通过接轨国际惯例提升本国负面清单的国际化水平，可让更多国家和外商认可和接受我国的负面清单，也是我国负面清单未来改革创新的主要方向。例如，当前国际通行的负面清单分类标准是按照联合国产品总分类——CPC产业分类标准，WTO承诺减让表就是依照联合国产品总分类进行的设定，而中国自由贸易试验区负面清单则是采用的国民经济行业分类标准，该做法虽然与国内备案管理制度相适应，但却违背了国际惯例，鉴于国际BIT负面清单谈判仍主要是以联合国产品总分类为标准（例如目前的中美BIT谈判），所以应尝试变更我国负面清单的分类标准，可在粤港澳大湾区中“先行先试”联合国CPC产业分类标准，从而在接轨国际的同时推进我国与他国家间的BIT投资谈判。

2，增强负面清单透明度

当前，中国自由贸易试验区负面清单中仍有诸多特别管理措施尚未明确具体的限制性条件，例如“负面清单限制外商投资大米、面粉加工到底应怎样限制？是限制股比、产量还是经营者资质？对于需要前置审批、递交书面申请的投资方案，中央各部委还未对开放准入资质和经营者资格做出明文规定，类似限制性条款均需作出明确说明”。另外，许多限制性措施仅仅是注明“限制”字样，而对于“限制”一词却无进行更加详细的阐明，这无疑给予了限制性条件以无限可能，过度宽松、泛泛、不严谨的兜底性表述只会降低法规的可行性、有效性与可预见性，并增加条款实施适用过程中的不确定性。所以，我国负面清单透明度问题至今依然存在，对此需要引以为戒，在建设粤港澳大湾区法治营商环境中予以改进，对于先前中国自由贸易试验区负面清单中所缺失的限制性措施说明条款要在粤港澳大湾区负面清单中给予补充和完善，明确相关内容并提供相应的法律依据，提高负面清单的透明度。

3，尽快修订国内相关法律，为粤港澳大湾区负面清单的实施提供顶层法治保障

要在粤港澳大湾区中完善我国现行负面清单则必须要加快对本国外商投资法的修改进程，尽快修订现行《外国投资法》并出台新版《外商投资产业指导目录》，减少和避免不同法规对同一投资领域规定相互冲突的情形，化解粤港澳大湾区负面清单实施过程中来自国家层面的法律制度障碍，理清负面清单与同位法和上位法之间的法律适用关系。

（四）探索高水平跨域知识产权保护

TPP第18章在TRIPS协议基础之上对知识产权进行了更严格、更全面、更高标准的规定，例如在商标权方面，增加了企业和个人在市场中为区别与其他产品所使用标志的保护，并将地理标志作为商标给予保护；在制药方面，规定“以保护公共健康为本意的措施不应受到阻挠”，比如对于艾滋病专利药品的合理使用，这使得对知识产权保护不仅停留于法律层面，更具有了人文关怀；在著作权方面，对作品保护期不再按照自然人寿命计算，由之前的不得短于发表之年年底起的50年改为95年，延长了知识产权保护期间，同时对信息技术保护与虚拟权利管理进行了合理的制度安排，计划在互联网服务中建立起规范化的网络知识产权交易机制。对接高标准的知识产权保护规则，建议通过补充完善CEPA协议或专门签订双边或多边形式的粤港澳大湾区知识产权保护协议，加强粤港澳大湾区知识产权保护，营造更加良好的法治营商环境。在具体条款内容上不但要详细规定关于粤港澳知识产权保护的基本原则和市场主体行为规范，还应阐明粤港澳政府应当承担和履行的知识产权保护义务以及其所采用的保护标准，在文本理念上更要具有一定的超前性，融入人性化设计，体现公众对知识产权的深刻需求，有志于作为范例为“一带一路”中的跨域知识产权保护合作以参考借鉴。

（五）试行高标准和宽范围的劳工保护规则

TPP第19章劳工章节不仅限于ILO《基本原则和权利宣言》已确立的国际劳工标准，更包含了最低工资、工时和职业健康与安全标准、对于移民劳工给予与本国国民相同的法律保护等内容，例如在《加秘劳工合作协议》中不仅声明对ILO《基本原则和权利宣言》所确立的基本原则和权利仍负有承诺，更将为本国及外来移民劳工提供“最为基本的劳工权利保护”，另外，TPP以“不减损”或“渐进的不減损”作为实施劳工保护的基本原则，适当降低部分发展中国家短时期内无法全面满足高标准劳工保护要求的难度，通过因地制宜调整适用使得TPP高标准劳工保护措施能够被更多国家和地区所接受。对于粤港澳大湾区劳工保护制度的建立，建议参考《国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言》的核心文本内容补充完善相关法律法规，在粤港澳大湾区劳工保护制度的具体规范内容上应当包含国际社会公认的基本劳动权利和劳动义务，例如最低工资待遇、工作时间安排、职业安全指引等规定，既要坚持当前国际社会所普遍推崇的对劳工权益保护的高标准和宽范围，又要同时体现一定的包容性和渐进性，保证对劳工权益的保护符合粤港澳地区悠久的历史文化传统以及目前社会经济发展的实际状况。

（六）重视投资环境保护，践行绿色发展理念

TPP第20章对投资中的环境问题进行了阐述，虽篇幅有限，但见微知著，我们仍可从其中窥探出整个TPP协议的基本思路。首先，TPP将环境作为“贸易品”进行规定，其中一类是直接性规定，例如将其重点放置于对野生动植物的保护上，目的是针对全球生态系统的保护：另一类是对于各类贸易品中“排放”要素的规定，TPP要求生产及供应链采取全程监控，出于环境保护的严格要求，各成员国所生产的商品应当符合“全生命周期”的绿色化。其次，是将环境作为“贸易规则”进行规定，对此也分为两大类，一类是投资贸易规则中所包含的环境保护性条款，另一类是直接针对自然环境本身进行的规定。前者当前主要是确立了相关基本原则，其中最为重要的是TPP成员国“鼓励和发展投资贸易不以削减本国环境保护法律力度为代价”原则，该原则所隐含的意思是所有成员国在发展经济过程中应按照其所能执行的最高标准来保护环境，否则将面临违约的风险和结果；后者则主要是要求投资者在生产过程中对自然生态环境的尊敬和保护，具体包括对森林、海洋、河流、大气等主要生态系统的保护，这直接关乎人类命运共同体的构建和发展。除了上述特点外，TPP环境保护“公众参与”条款也显得尤为突出，通过强调“公众参与”TPP将成员国在对外投资贸易中的环境保护方式进行了列明并要求融入到本国的环境保护制度之中，通过“公众参与”条款TPP不仅是要推动各国环境保护程序、规则、结果和标准上的统一，更是要实现保护方式方法上的一致性，广义上由单纯的环境问题演变成为了一种社会制度问题，但就鼓励公众参与环境保护而言其努力方向无疑是正确的，有利于一国环境保护政策的推广实施受到普遍的社会关注和民众支持，通过民主自治性的广泛参与及协作管理还会有效提升一国环境保护的质量水平。

对接高标准国际投资贸易环境保护制度，未来对于粤港澳大湾区的自然环境保护要重点体现“大环境”的概念，在相关法律法规中应当涵盖农林牧渔、陆地海洋环境、臭氧层保护、能源及生物多样性、环境产品与服务等内容，并要明确政府和市场主体在投资贸易过程中对环境保护所需承担的责任义务，既要包含政府层面的行政lT作，也要体现企业的社会责任，而对于一些重大环境保护问题需要加强政府间的沟通协作，依靠政府协商妥善解决粤港澳大湾区跨境投资贸易中的主要环境保护分歧。另外，要努力确保对粤港澳大湾区投资环境保护的公众参与和信息公开，建立和完善公众参与程序、参与机制、意见递交制度，保障公众可以对粤港澳投资贸易中的环境问题进行广泛社会监督。在责任承担部分，可以考虑引入贸易争端解决机制，增强环境保护条款对缔约各方及私人投资者的法律强制约束力。通过制定规则、民众参与、社会监督等举措将粤港澳大湾区建设成为具有国际示范意义的绿色型经济湾区。

（七）设立粤港澳大湾区投资争端解决机制

对于外来投资者与当地政府间的投资争端，由于粤港澳大湾区是一国主权范围内多个单独关税区之间的经济合作，在此框架下发生的投资争端尚不属于他国国民与一国政府间的投资争端，基于政治因素和缺乏足够的理论支撑而无法直接援引适用国际通行的ICSID仲裁制度。截止目前，政府之间以及外来投资者与东道国政府之间的投资争端，CEPA协议依旧采用在联合指导委员会框架内的协商调解模式，单一且非专业化的处置方式已然无法满足伴随粤港澳经济快速发展而日益增多的跨境投资争端需求，况且调解作为一种“软性”争端解决办法对投资者的保护力度远不及于仲裁，并不像仲裁裁决具有一定的强制执行力，CEPA协议实施至今仍未能建立起一套与粤港澳间合作发展相适应的、独立的投资争端解决机制，无疑成为其制度设计上的一大缺憾。与之比较，NAF'FA设立了包括自由贸易委员会、秘书处、专门委员会、工作组、专家组等专业性机构在内的较为完整的组织体系，在NAFTA的投资争端解决机制中，采取了外交谈判与法律方式并用，程序与实体规则相结合的方法，为北美自由贸易区的建立及发展提供了有效的法治保障，NAFTA与CEPA协议同属于区域经济一体化的自由经贸安排，它的专家小组组成及裁决执行程序无疑对粤港澳大湾区投资争端解决机制的建立与完善具有较强的现实借鉴意义。今后应当在CEPA协议基础之上，考虑借鉴已成功实践的国际经验，探索与粤港澳大湾区战略自身属性相适应的，且更加高效便捷、公平公正的投资争端解决方式，以便平衡好本地政府与外来投资者之间的各方利益，为在粤港澳大湾区发生的境外投资者与本地政府间的投资争端提供更为有效的事后救济。

对于在粤港澳大湾区发生的私人投资者间的民商事法律争议，则可遵循“当事人意思自治”原则由当事人自由协商选择准据法，这与国际商事合同争议的法律选择国际惯例相一致。同时，可积极引入临时仲裁制度以供粤港澳投资者自主选择适用，通过临时仲裁为私人投资者之间的商事争议提供更加经济、高效、便捷的法律服务。

（八）完善国有企业竞争中立制度

在2012年美国BIT文本中，认为中国国有企业涉及非战略性行业领域，利用国家资源和不透明的政策优势获取了大量市场资源，这在很大程度上消弱了外资企业在华竞争力，在此文本中从“下放政府权力”“国内技术要求”“行业标准制定”等3个方面对国有企业参与市场竞争进行了规定，尤其是对“被授权政府职能的国有企业”的基本概念作出定义。虽然美国BIT范本中的国有企业条款带有明显的对华色彩，但也不可否认竞争中立已然成为国际高标准投资贸易规则的重要组成部分，例如TPP协议中第16章《竞争政策》第16，1、16，4、16，7条与第17章《国有企业与指定垄断》17，3、17，4、17，6、17，7、17，8、17，13等条款对国有企业中立竞争均进行了规定。同样，欧盟的国有企业透明度审查机制也日益完善，依靠《欧盟运作条约》第101条：禁止卡特尔条款，规定市场竞争者之间任何形式的合作，无论是正式还是非正式，只要有限制竞争的目的或将产生限制竞争的结果都将被予以禁止。况且，竞争中立原则对于防止国有企业市场垄断、塑造公平公正的市场竞争环境、增强东道国对外商投资的吸引力都有一定的积极作用，所以我们应当对近年来在国际市场中新兴的竞争中立制度保持客观理性的态度，并采取积极主动的方式予以應对，切不可一味地排斥和回避。

将来可通过协议形式或完善相关法律法规在粤港澳大湾区“先行先试”与本国国情相适应的，并有利于粤港澳大湾区经济发展的竞争中立制度，例如“明确政府对国有企业的行政管理权限，不对国有企业日常经营进行过度行政干预：规定国有企业对其内部员工和社会发展负有相应的责任：对于任何针对国有企业的优惠政策都需要按照一定程序和标准进行审查，合理判断国有企业政策实施的必要性：要求在国有企业治理体系结构中，清晰界定政府管理者、公司所有者和市场竞争参与者的各自角色和职能：将为应对全国或全球经济中的突发性状况，而采取临时性措施的国有企业竞争中立例外情形进行列明等等”。作为对接国际高标准投资贸易规则的重要内容，国有企业竞争中立制度的建立与完善直接关系粤港澳大湾区能否顺利融入世界经济格局，有力提升自身国际市场竞争力，以及建设良好法治营商环境的重要议题，粤港澳大湾区作为新时期我国改革开放的前沿阵地应当勇于尝试和开拓创新。

（九）尝试引入TISA金融服务贸易规则

一方面，TISA协定致力于推动缔约方金融服务贸易市场的对外开放，例如在核心文本中引入禁止逆转机制，其中棘轮条款要求“对于任何缔约方以单边自主方式做出的贸易投资自由化措施，下一回合谈判将会自动纳入协议之中并永久受其约束”；而冻结条款则规定“缔约方应当承诺从本协议生效实施起，不得制定实施比以往更为严格的新投资贸易限制措施”。冻结条款与棘轮条款通过限制缔约方制定新的特别监管措施，以及将有利于投资贸易自由化的措施予以“固化”，缔约方投资贸易自由化承诺一旦做出，将永久受其约束且不得退回，从而推动全球服务贸易自由化不断迈向更高水平。另一方面，TISA协定遵循采取审慎的金融监管模式，在倡导缔约方金融市场对外开放的同时，还注重对其本国经济安全和国家利益的维护，意在实现金融市场对外开放与国内经济秩序稳定状态下利益均衡的发展模式。例如附件第9条规定“缔约方应允许外国公司引入新的金融产品或服务，除非会引起缔约方为此制定新的法律或修改原有法律，同时，若缔约方政府能够事先证明该金融产品或服务的引入会对本国金融安全带来威胁，本条款将出于审慎监管原因允许缔约方拒绝引入该项金融产品或服务”，通过该条款可看出，TISA协定在鼓励新金融产品或服务引入缔约方，丰富缔约方金融服务贸易产品种类、扩大缔约方金融市场对外开放的同时也表现出对其国内金融市场安全的关注。

2015年内地分别与香港、澳门政府签署《内地与香港CEPA服务贸易协议》《内地与澳门CEPA服务贸易协议》，这是内地与香港、澳门之间以负面清单+准入前国民待遇方式全面开放服务贸易领域的自由经贸协议，然而该《协议》对于金融服务贸易市场的开放程度与TISA协定的高标准、高要求依旧存在一定距离，例如对跨境金融机构的设立变更存在保留性限制措施等，而且《协议》仅有第6条有关金融审慎监管的原则性条款，而缺少包括例外情形规定在内的更加明确具体的审慎监管规则性条款，对标TISA协定粤港澳金融服务贸易市场在开放力度、审慎监管措施等方面仍有进步提升的空间。将来在CEPA协议中可适当融入TISA协定中关于推进金融服务贸易自由化的理念、原则和规定，在宏观审慎监管制度框架下“先行先试”各项金融制度创新，使金融服务贸易自由化与金融市场有效监管在对立统一的基础之上实现动态平衡，在粤港澳大湾区率先形成高度发达、协调发展、运作规范的金融服务贸易市场体系，使其能够作为重要的金融服务贸易平台为“一带一路”建设提供投融资服务和资金支持，以金融服务贸易为“桥梁”促进两大战略间的有效对接。

（十）构建粤港澳大湾区事中事后监管体制

2016年上海市政府印发了《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，依据该方案未来一段时期内上海自由贸易试验区将在引导行业自律、探索业界自治、推动社会监督、加强政府监管、强化专业监管、创新监管体制机制、创新监管方式方法、加强监管基础平台建设等8个方面完善行政管理事中事后监管体系。与之相同，对于粤港澳大湾区而言，构建开放型经济新体制同样需要完备的事中事后监管制度作保障，在市场开放、投资自由、贸易便利的同时切实维护好粤港澳地区的社会经济秩序，实现粤港澳大湾区战略规范、有序、常态化的可持续性发展。对此可参考借鉴我国自由贸易试验区的实践经验，通过协商事先拟定《粤港澳大灣区事中事后监管总体方案》，并据此方案逐步制定出台相应的实施细则，在总体目标、基本原则、主要任务、保障措施、例外规定等方面逐步建立和完善粤港澳大湾区事中事后监管体制。

五、结语

湾区经济是当今全球最顶尖的经济形态，代表着一个地区在全球化时代的国际经济地位，旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区正是这类湾区经济的代表。但粤港澳大湾区又不同于传统意义上的经济湾区，它是一国主权范围内多个独立关税区之间具有明显自由贸易区特征的自由经贸安排，自身有着政治和经济上的特殊性。因而需要根据粤港澳大湾区的法律性质和地域特点，通过多种方式、各方共同努力建设与之相应的良好法治营商环境，贯彻落实“依法治区”“法治先行”的理念和原则，实现粤港澳大湾区建设运营的法治化、市场化和国际化，可以说良好的法治营商环境是粤港澳大湾区战略建设常态化的基本保障。通过对接国际高标准投资贸易规则率先构建开放型经济新体制，各项制度创新可本着“先易后难、逐步推进”的原则在本区内“先行先试”，对于成功实践的制度安排则可在更广范围内复制推广，从而形成趋于统一的规则和标准，进一步消融内地与港澳之间的经贸制度壁垒，真正实现跨境投资贸易的自由化。另外，粤港澳大湾区法治营商环境的建设历程和制度创新经验还可作为范例推广和服务于“一带一路”沿线的自由贸易区建设，推动“一带一路”法治保障体系的构建。未来一段时期，应以建设粤港澳大湾区良好法治营商环境为契机将“一带一路”、粤港澳大湾区、中国自由贸易试验区等多个国家战略进行深度融合与对接，形成统筹协调的有机整体，协力推动新时期中国改革开放战略向前发展。

（责任编辑：李萌）