雄安新区管理体制机制创新研究

孟卫东　吴振其　司林波

[摘要]在全面深化改革、经济新常态与社会转型的战略大背景下，创新管理体制机制是雄安新区激发创新活力、根治规划矛盾、引领新区治理潮流的题中之义。通过借鉴浦东新区与滨海新区的实践经验，雄安新区要坚持特殊性、渐进性、高效性、协调性的创新原则。在推进管理体制机制创新过程中，不仅要以法治化为导向，大部制改革为原则，打造精简、高效、统一、精干的行政管理体制机制，还应在精细化、智能化的社会管理体制机制创新，开放型经济体制与高精端产业体制机制创新以及生态环境管理体制机制创新等方面做足文章，才能实现雄安新区绿色、创新、协调、开放新城建设的目标。

[关键词]雄安新区；浦东新区；滨海新区；管理体制机制创新

[中图分类号]D67；F127 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2018）04-0016-06

国家级新区是经济发展的强大引擎与对外开放的前沿阵地，对推动区域发展乃至全国经济发展、科技创新、社会管理方式、改革开放等起到了重要引领、示范与支撑的作用。雄安新区作为新时期深化改革的重要試验载体，成为当前经济发展、创新体制机制、促进京津冀区域协同发展的重要支持平台。要想发展为“绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区”，就亟须推进在行政、经济、社会等管理方面的体制机制创新，直接关乎雄安新区的发展质量与效益。因此要坚持重点突破与整体创新相结合，行政领域与其他领域改革创新相协调，改革体制与创新机制共性难题相结合，探索建立统一、精简、高效的新型管理体制机制。

一、加快推进雄安新区管理体制机制创新的重大意义

雄安新区具有新功能、新属性与新挑战的特征。既要作为北京非首都功能的疏散承载地，又要服务于京津冀区域协同发展，打造区域增长极及建设世界级城市群的历史使命。在积极融入科技、智慧、绿色等元素打造复合型新型城市的过程中，也面临着如何平衡行政与市场、功能区协调与生态环境等新挑战。加快推进雄安新区体制机制创新的重大意义在于有序推动雄安新区科学规划，破解京津冀协同困局，助力对新功能、新属性、新挑战问题的解决，适应新常态环境，发挥示范、引领的价值。

1，总结经验，适应新形态的要求

雄安新区是继深圳特区与浦东新区之后又一具有全国意义的国家级新区。前两者分别撬动了珠三角和长三角经济圈的崛起，与昔日深圳特区利用改革开放发展模式和浦东新区利用市场经济导向的发展模式不同，雄安新区承载着“改革”导向的历史责任与肩负着重要的战略功能，必须力争在“创新驱动、协同发展”的模式上取得突破。当前在面临经济新常态、国家积极倡导“一带一路”及扩大对外开放等发展大背景下，国家正积极实施引进与输出相结合，国内与国外相结合，构建“对外开放战略”2，O版，体制机制是经济发展的制度环境，要实现经济发展转型，打造区域经济一体化，尤其是京津冀协同发展，实现内生性驱动发展，就必须使经济改革与行政改革相结合，制造业向服务业转变，建立体制机制新高地，以管理体制机制创新为前导，加快体制机制、政策集成创新，促进和保障雄安新区积极适应新常态形势，保持体制机制与时俱进。

2，主动解决新区规划矛盾，激发创新活力

按照中央部署，雄安新区对北京非首都功能的集中疏解，京津冀城市布局与空间结构调整优化及区域协同发展等具有重要探索意义。要实现雄安新区的战略定位，必须处理好府际关系（中央与地方关系、地方与地方关系）、政府与市场的关系、政府与社会的关系，这就涉及到行政管理体制与协调发展机制变革与创新，秉持政府引导与市场扩展的方针，用政策推动与引导，促进机构、人员向雄安新区转移，同时重视市场机制，促进人口流动、资源配置更加科学合理。雄安新区要保障当地群众利益，合理规划空间布局与处理好原居民与新居民的关系，需要重点做好社会管理体制机制、智慧城市建设的新体制、生态环境管理体制机制等的创新研究是当务之急，提高体制机制的供给水平，激发创新活力，释放改革红利，提高资源配置效率与行政效率，使其更好实现既定目标。

3，率先士足，践行创新发展，引领创新潮流

先行先试已成为国家级新区改革创新的流行语。在经济新常态与全面深化改革的主基调下，赋予了先行先试更多的含义。雄安新区要建设成为创新发展示范区是中央规划建设雄安新区7大重要任务之一，肩负着改革探索、创新实验、发展引领的重要使命，以创新管理体制机制为中心，以新区规划建设的全方位、立体式制度需求为目标，探索城市布局、住房开发、科技创新、城乡统筹、大部制以及行政改革的新体制和新思路，营造创新环境的持续化与常态化。此外，雄安新区的体制机制创新的率先实践有助于突破固有的开发局限和发展模式，深化各类资源配置方式与行政、经济、社会领域的体制机制改革，提升新区建设绩效，为其它新区的建设与开发提供学习模仿、移植更新、体制机制建设等方面的引领示范作用。

二、浦东新区与滨海新区管理体制机制改革的经验分析

在雄安新区成立之前，国内已经建立了数十个国家级新区，尤其是浦东新区与滨海新区的管理体制机制改革演变过程中积累了许多经验和教训，值得雄安新区在建设和发展过程中加以学习和借鉴。

1，浦东新区的经验借鉴

浦东新区是我国建立的第一个国家级新区，是上海市的一个副省级市辖区，经过20多年的实践探索，已经形成了较为完善的管理体制机制模式，其管理体制机制的创新将给予雄安新区大量可鉴之处。

自1990年中央宣布开发开放浦东新区以来，政府在管理体制上经历了开发开放办公室——管委会——建制政府的过渡阶段。从起步阶段作为市政府派出机构，设立“开发办”，与市委市政府及浦东新区的三区两县形成决策、执行、协调的分合共存管理体制，共同管理，协力开发。第二阶段成立了管委会与党工委，两块牌子、一套班子的机构，具有准政府机构的性质，统筹规划浦东新区开发开放的管理工作。目前已经成为了典型的政府体制模式，即成立了较完整的建制政府，建立了一级政府架构，下设相应的职能部门，实行“两级政府”的管理体制，体现了“小政府，大社会”的管理特色。

浦东新区管理体制机制改革的做法与特征主要表现为：第一，全面构筑小政府的行政管理體制，打破传统以行业为基点，“条条”对应设置机构的模式，按照职能整合系统化与综合化的原则，强化大部制改革，打造整体性政府，增强部门之间的协调配合机制与执行合力。以决策、执行、监督相互制约、相互协调为目标，现已将政府机构划分为综合统筹、经济服务、社会建设、城管建设、法则监督五个职能模块，翻同时在机构设置上贯彻精简、统一和效能原则，严格把控机构数量和人员编制，推进电子政务、网上办公、政府购买服务等方法在机制上创新，探索公共服务一站式、电子化、市场化、社会化供给，以此来提高政府服务水平与质量。第二，坚持政企、政社分开原则，积极转变政府职能，强化社会管理与公共服务功能，减少对经济的直接干预，同时注重培育和发展中介组织，为政府职能“瘦身”，先后建立了投资服务中心、投资咨询与服务贸易领域的中介组织。第三，深化行政审批改革与用人体制创新。优化审批流程，引进一流人才，为企业的投资与科技创新创造良好环境，同时积极推进行政审批电子监察制度、行政效能评估制度、行政问责制度与行政效能投诉制度，进一步提高政府效能，增强服务型与责任型政府建设。第四，在开发模式上坚持政府的开发意志与企业化运作的高度融合，最大程度的进行市场化运行，坚持以功能区与开发区为主导的开发思路，形成了陆家嘴贸易区、张江高科技园区等主要功能区，它们之间定位明确、发展有序，同时保持功能区间的协同效应。

2，滨海新区的经验借鉴

滨海新区作为北方最早的国家级新区，对京津冀区域发展起到了一定程度的带动作用，是中国经济发展的第三极。滨海新区在管理体制机制改革方面的经验对同处于京津冀区域的雄安新区具有重大的借鉴意义，甚至在某些方面具有不同程度的可复制性。

在行政管理体制机制方面。滨海新区从1994年成立领导小组及办公室，负责新区开发建设。再到2000年成立管委会和党工委，承担经济管理职责。2009年正式成立新区人民政府，行使经济和社会管理功能，现已撤销“塘汉大”三个行政区，实现了12个功能区和街镇的整合，减少了管理层级。现有成效主要表现为：在机构设置上秉承大部制改革，体现精简、统一、效能原则，同时实现了经济职能与社会管理职能相对分开的管理模式，不断探索一级政府分类服务的管理体制，明确新区政府与城区、功能区、街道的关系，增强政府自主权，下放权力，推行行政审批权限的下放和扩大，提升管理的效率和效能。

在社会管理体制机制方面。全力推进电子市民中心建设，梳理政府部门权力清单，实现新区市民与企业的事在新区办，创新设立一体化互联网+政务服务体系。空间布局上采取“多中心、组团式”模式，以实现整体布局和功能优化，在生产、生活、生态方面达到平衡局面，以主要交通干线为依托，形成轴带状分布，便于集约利用土地资源和降低生活和物流成本，主要形成8个经济功能区和1个生态功能区。在产业规划与城市功能空间上坚持功能分区，职位适度分离，整合与细化产业布局，形成决策、服务、开发三位一体的运行模式。在土地管理体制机制方面，开创了多样化开发模式，例如填海造地模式、宅基地换房及土地置换等丰富的土地开发模式，努力实现土地资源的资产化与证券化。

在产业发展方面，形成以电子通讯、石油开采和海洋化工、生物制药及新能源材料等为主的主导型产业，积极抢占产业制高点，重视产业集群发展，推动产业转型升级，构建政府性投融资为主的投融资体系。

三、雄安新区管理体制机制创新的原则

借鉴浦东新区与滨海新区管理体制机制变革的成功经验，结合雄安新区自身特点，雄安新区的管理体制机制创新应遵循以下4个基本原则。

1，坚持特殊性原则，体制机制创新要符合自身发展与国家战略要求

与浦东新区和滨海新区相比，雄安新区在管理体制机制创新条件方面有其特殊性。首先，在发展背景方面，党的十八届三中全会对深化行政体制改革与加快政府职能转变提出明确要求，经济体制改革是全面深化改革的重点，使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用。同时经济发展正由沿海经济向沿海与内陆经济并重发展，由要素型、跟随型、污染型向创新型、引领型、生态友好型经济转变。在经济新常态、“一带一路”倡议与京津冀协同发展国家战略大背景下，其起点高、环境新、所处增长期不同都是雄安新区管理体制机制创新的新条件。其次，雄安新区被定位于服务北京非首都功能疏解、京津冀区域新的增长极以及打造世界级城市群历史使命，构造为绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区是中央对雄安新区的重大寄托。再次，雄安新区靠近北京、天津、保定和石家庄，区位优势明显，交通便捷，资源环境承载力强，开发程度低，具有高标准、高起点的开发条件，同时也面临着原居民与新居民、空间布局的集中与分散等方面的区域问题特殊性关系。由于新区背景和经济基础不同，地理位置条件不同，因此雄安新区必须形成独特的创新型管理体制机制，既要符合自身发展，又要满足国家战略大局观的要求。

2，坚持渐进性原则，确保管理体制机制创新稳步推进，符合发展阶段要求

管理体制机制创新并不是一蹴而就，也不是一成不变的。首先，需要合理把握开发节奏、循序渐进、稳步推进，保持与时俱进。浦东新区与滨海新区从成立至今都经历了演变的过程，才得已形成相对完善的管理体制机制。因此依据雄安新区的规划目标，短期规划100平方公里，中期打造200平方公里以及长期发展为2000平方公里，要做到长远目标与阶段目标相结合。初期宜采用政府主导的外驱动发展模式，可以在短期内形成创新资源和要素的聚集。其次，是找准当前的着力点，准确理解中央战略意图，将创新发展新理念的示范区放在首位，明确政府服务职能，设置主要的管理和经济部门，在不同阶段把控好管理层级与管理宽度的关系。同时群众工作是重中之重，稳扎稳打系好雄安新区起步的第一颗扣子，坚持全面推进与重点突破相结合。管理体制机制创新必须要适应雄安新区转型升级的要求，分阶段、分步骤，稳步推进，只有在不断摸索中渐进创新，不断调整，才能趋于合理。

3，坚持高效性原则，降低管理成本，提高管理效率

高效的管理体制机制是雄安新区又好又快发展的重要保障。从早期浦东新區与滨海新区改革实践来看，两者都注重新区管理体制机制的运行效率。突出表现为科学合理划分和明确各级政府及各部门间的权责关系，理顺纵向和横向关系，构建精简、高效、统一、精干的管理机构。因此，雄安新区在管理体制机制创新方面要秉承层级扁平化、职能下属化，实现权力与责任的统一，避免政出多门、多头管理，形成精简高效的运行框架，坚持决策、执行、服务、监督相对分离的权力运行机制，提高管理效率，降低运行成本。

4，坚持协调性原则，统筹全方位、多领域的体制机制创新

管理体制机制创新不是简单的机构合并，而是一个复杂的系统工程，是推动城市管理向城市治理转变，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、运行有序的城市管理体制，需要在精细化治理、多元有效的共治方式、依法管理上下功夫。应坚持行政管理体制机制改革为先导，整合行政资源，科学设置政府机构，探索更加灵活、开放的无缝隙管理机构，同时加快可持续的投融资体制机制、绿色生态环境保护体制机制、科技创新体制机制、开放型经济体制机制、协调发展的体制机制等方面的协同发展，构建内外联动的协调体系，统筹全方位、多领域的体制机制创新。

四、雄安新区管理体制机制创新的推进路径

管理体制机制涵盖了部门权限职责、组织结构、运行机制、制度规范、发展模式等内容。在基于上述浦东新区与滨海新区管理体制机制经验梳理的基础上，依据雄安新区管理体制机制创新的原则，重点从行政、社会、生态、经济产业等方面推进管理体制机制创新。

1，行政管理体制机制创新探索

阶段性是行政管理体制机制创新变革的重要特征。雄安新区在开发初期，规模小、人口少、城市功能不完善，为集中力量搞发展，目前雄安新区经中央编办批复，成立了中共河北雄安新区工作委员会与河北雄安新区管理委员会，为河北省省委、省政府的派出机构，同时接受京津冀协同发展领导小组办公室指导，负责新区统一领导规划、统筹协同和组织实施。管委会下设5局1室1部：改革发展局、规划建设局、公共服务局、综合执法局、安全监管局、党政办公室、党群工作部。当雄安新区进入全面建设阶段，需要统一行政区划，将雄安新区管委会和党工委升格为副省级管理机构。随着人口聚集不断增多与城市功能不断扩大，将形成不同类型的功能区，如中心商务区、先进制造业区、高新技术园区、生态涵养区等，需要设立功能区管理机构，为下一步功能区取代县做准备，同时要优化行政区与功能区的关系，实行扁平化管理。第三阶段步入成熟运行阶段，将建成副省级雄安新区行政建制，回归常态政府架构，正式建立区委、区政府、区人大和区政协，形成两级或三级管理体系，强化社会管理与公共服务。

为实现行政管理体制机制创新，需要从以下几个方面做好重点工作。

（1）以法治化为向导，一方面，明确雄安新区的法律地位。行政管理的良性运转需要法律的授权。依据法律规定来架构依法行政、职责范围和运行机制。应尽快制定《雄安新区条例》，从法律上明确雄安新区的法律地位及组织管理体系、职能定位与管理权限。依法强化雄安新区政府在不同阶段所具有的综合调控、统筹协调和分类指导的权威性：另一方面，要理顺和明确雄安新区与河北省的关系，行政区和功能区的关系。这是雄安新区管委会有效行使权力的前提与基础。这将有利于增强行政管理体制机制创新的规范性，减少改革阻力。

（2）深化大部制改革，构建精简、高效、统一、精干的行政管理机构。科学合理界定政府职能、正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，把控好管理层级与管理宽度。首先，借鉴浦东新区依据职能模块设置政府机构，突出管理顺畅、高效的大部制改革，科学配置职能，避免职能部门重叠，管理权限交叉的弊端。其次，理顺纵向关系，推进扁平化管理。纵向上表现为新区政府——功能区——社区三级管理体系，当然目前还不具备实现的条件，需要渐进过渡。当下可推行党工委、管委会——功能区——组团、乡镇的纵向管理体制。在经过虚县（即先保留县一级政府，实行区县统筹，区领导县）——撤县——功能区加组团式管理——城乡社区管理的改革过程，逐渐理顺纵向权责关系。同时理顺横向关系，实现优势互补、联动发展。主要表现为新区政府工作机构之间的协调与府际之间的跨域协调。通过建立有效的沟通协调机制，根据各部门的职责权限与优势条件，促进功能区之间与跨区域间的互惠互利和共同发展。再次，简政放权，积极推进“放管服”改革，赋予新区更大的发展权、自主改革权与自主创新权。深化行政审批制度改革，创新分级审批的行政审批制度，规范审批标准、优化审批方式、简化审批事项，加强行政审批信息平台建设，满足信息共享、并联运行，推行网上审批与一站式服务，实现新区的事在新区办，做到审批的高效、快捷。

（3）建立行政管理大系统，完善决策、执行、监督制度。行政管理大系统包括决策系统、咨询系统、执行系统与监督系统。形成决策、执行、监督相对分离的权利运行机制，通过建立决策系统、规范行政决策程序，建立决策咨询系统、综合政府信息中心、民意调查中心等，增强权力的公开透明。同时强化多元主体参与，充分发挥专家论证功能，鼓励智库在决策与咨询、评价方面发挥更大的作用，加快电子政务与市民中心建设，大力推进“智慧政府”工程建设，创新服务机制，解决群众难题，让新区企业和人民切实体会到获得感，才能使他们成为参与者、支持者与奉献者。加快政府信息公开，完善监督机制与行政问责机制。引进多元主体，尤其是第三方专业评估，通过对行政效能、依法行政绩效、行政成本、行政廉洁等进行评估。同时加强监督体系建设，实行立法监督、司法监督、新闻媒体监督、人民监督，形成多元问责体系，来提高政府的服务质量。

2，社会管理体制机制创新探索

精细化、智能化治理是社会管理体制机制创新的必然趋势。紧紧围绕“人”这个中心点谋发展，解决好人民群众最关心的问题是重中之重。让统一市场在资源配置中发挥决定性作用，政府做好差别化干预。通过合理土地开发、稳定房价、谋划绿色交通体系等，增强群众的主人翁感。首先，杜绝“房地产化”，让市场与保障“两只手”并抓，坚持土地储备统一机构管理、统一机构收购、统一供应，创新土地由收购、整理、置换到“招拍挂”的系统设计，完善土地市场交易，努力实现土地资源的资产化与证券化，变征地补偿为农民股权。同时健全商品房与保障性住房的供应体系，大力发展廉租和公租房，可采取PPP模式，鼓动企业投资，形成政府长期拥有一批房产供给出租，另外新区就业者将实行积分制，依据工作时间长短、贡献大小来获取积分，达到一定标准可以购买房屋，同时一部分房产完全投放市场，形成三级土地和房地产管理模式，实行租售并举。坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”原则。其次，建设绿色智慧交通管理系统，努力打造“轨道上的雄安”，实现与周边城市半小时通勤圈。同时在区域内要以常规公共汽车为主导，以共享单车为补充，形成智能公交系统、智能停车系统等。㈣再次，通过购买服务等方法在机制上创新，逐步扩大在教育、医疗卫生、住房保障、环境保护等公共服务领域的购买力度，形成替代式、委托式转承服务。借鉴浦东新区与滨海新区经验，积极培育中介组织，尤其是行业协会与社会团体组织，成为连接政府与企业、政府与群众的桥梁和纽带。一方面，有利于政府职能转变，宣传政府政策；另一方面，便于企业与公众向政府表达利益诉求，维护正当利益。

3，经济、产业管理体制机制创新探索

加快构建开放型经济体制，创新外商投资管理体制，促进“走出去”新体制，打造外资可持续发展新机制。通过健全对外服务保障体系，培育国际化投资咨询与服务贸易领域中介机构，为雄安新区国内投资与海外投资提供对接、交流等服务。积极搭建电子化贸易信息平台建设，提高贸易的便利化，建立与国际相衔接的投资贸易通行规则，打造对外开放新高地。另外具有核心竞争力的新产业体系是城市立足之本。发展高精端产业，以创新链、产业链和产业集群打造雄安新区科技新城。重点发展“大智移云”技术以及航空航天、机器人、生物T程等现代化新产业，积极构建创新科技成果产业化支持机制，建立技术创新激励机制、技术创新市场导向机制、第三方科技评价机制、科技成果转化机制，形成以企业为主体、市场为导向的科技创新，以科技为源头、产业为终端的产业创新，以人才为抓手、集聚国内外科创要素的人才创新，以金融创新为支撑的金融创新的科技创新城市新引擎。

4，生态环境保护管理体制机制创新探索

建立完善的生态环境管理体制机制是实现“绿色生态宜居区”的重要载体。一方面，在开发规划过程中要严守生态红线，严格把控生态环境与城市开发的空间维度：另一方面，针对目前雄安新区面临的水污染、水短缺以及大气污染等环境问题，严格制定科学的产业准入标准，打造循环经济、绿色经济的产业体系。重点做好白洋淀与九河流域的水资源协调，尤其是协调好九河上游西部山区的关系，要强化西部山区的生态涵养功能，改善水质、修复白洋淀生态，全面推行河长制。同时建立白洋淀的长效补水机制，综合治理大清河、永定河等河系水道，提升调蓄水与净化水功能，增强上游下泄水量，加强内外联动的水资源调配，保障水供给。在大气污染方面，开展基于目标管理的京津冀大气污染协同治理，构建大气污染问题诊断机制，科学设计目标确定、目标分解与目标评估机制，形成多元协同、平等参与、长效沟通、信息共享、科学考核的大气污染治理体系。最后落实生态问责机制，构建多元问责主体的联动协同问责体系，用制度保护生态环境，打造绿色生态雄安新区。

（责任编辑：张丹郁）