多中心格局下的长三角一体化发展

徐 琴

内容提要：经过数十年的发展，长三角城市群内多个城市与上海经济总量的落差持续缩小，且不少城市的人均GDP水平已超过龙头城市上海。这表明，长三角城市群正在从过去的龙头城市“一极独大”“强势领跑”的单极化格局，逐步转化为“多中心格局”，即群内多个城市、特别是南北两翼的杭州湾城市群和扬子江城市群内的南京、苏州和杭州等城市，与上海正形成“并跑”与“助跑”、共同发展的新型城际关系。在此格局下，长三角城市之间的竞争也正在转为“正向积极竞争”。为此，需要建立新型合作关系，关键着力点是建立旨在促进基础设施共建共享、环境生态共治共保共享、重大政策资源共享的新平台和新机制。

当前，长三角一体化发展成为国家区域发展战略的重中之重。加快建立长三角城市群一体化发展的新机制，打造世界级城市群，已经成为长三角发展的关键任务和长远目标。这一目标的形成和确立，既来自于多种外部因素和国家战略的共同推动，更来自于长三角城市群自身所具有的强大能级和重要地位。因此，这一目标的实现，除了各种外部力量之外，也将更多地取决于长三角城市群内部的空间格局和动力结构。日益显化的多中心格局，正在成为长三角城市群的鲜明特征，并且将成为长三角城市群一体化发展最重要的基础和前提。

一、 长三角城市群正在形成多中心格局

长三角城市群是以上海为龙头的、地域广阔且城市密集分布的城市聚合体。依据2016年国家发改委发布的《长江三角洲城市群发展规划》，长三角城市群的规划范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省的26个城市，国土面积21.17万平方公里，总人口1.5亿人，分别约占全国的 2.2%、11.0%。这一区域，总体上是中国经济实力最强、活力最旺的、未来发展前景最可期待的区域。其中，以上海为龙头、扬子江城市群和杭州湾经济区为两翼所构成的长三角两翼核心区，又是当前长三角城市群能够跻身于世界六大城市群的关键区域。数十年来，长三角核心区内的各个城市都获得了快速发展，上海的核心地位依然稳固，但从30多年前上海的“一极独大”，到现在多个城市各具特色的快速发展，长三角城市群的多中心格局正在形成，多中心态势越来越显著。

1. 长三角两翼核心区的经济发展水平与上海的差距大幅度缩小

2017年，长三角城市群中，进入“万亿元俱乐部”的城市有5个，依次为上海、苏州、杭州、南京、无锡；GDP总量分别为30114、17320、12556、11715、10511亿元，而当年全国共有14个城市GDP总量达到万亿，长三角独占六席。长三角的第六位宁波，2017年的GDP总量也达到9847亿元，2018年底达到万亿元将毫无悬念。从总量层面看，上海的经济总量远远高于其他单体城市，是第二位苏州的1.74倍，作为长三角城市群的龙头城市，上海的经济总量始终遥遥领先，绝对优势依然突出。

但如果从增速看，长三角地区曾经自发形成的16城市联盟中，与2016年相比，2017年上海的GDP名义增速为9.1%，而低于这一增速的仅有绍兴、镇江、湖州和舟山4市，其余11个城市都大大超过上海[注]《2017年度长三角城市群GDP总量及人均GDP排行榜》，http://baijiahao.baidu.com/s?id=1593100098424986230&wfr=spider&for=pc，2018年2月22日。。长三角城市群内，多个城市经济总量的增速快于上海，尽管并非每年如此，但在过去的数十年中，大多数年份呈现这样的增长态势，最为直观的效果就是长三角内多个城市与上海的经济总量落差在逐年缩小。1978年，上海与苏州的GDP之比为8.54∶1；与南京之比为7.93∶1；与杭州之比为9.61∶1。2000年，上海与苏州之比已经下降为3.12∶1；与南京之比下降为4.48∶1；与杭州之比下降为3.48∶1。到2017年，上述比例已分别下降为1.74∶1、2.40∶1和2.57∶1。这种下降态势依然在持续(详见表1)。

表1 上海与苏州、南京、杭州GDP比值变化情况[注]根据相关年份的《上海统计年鉴》、《南京统计年鉴》、《杭州统计年鉴》、《苏州统计年鉴》整理计算。

正由于周边主要二线城市的快速发展，长三角城市群两翼核心区内，已有多个城市的人均GDP超过上海。2017年上海的人均GDP为1.87万美元，而苏州以2.4万美元位居第一，大幅超过上海，无锡、南京、常州、杭州和镇江的人均GDP也都高于上海。

2. 从产业发展看，长三角两翼核心区与龙头城市上海的发展阶段越来越接近

改革开放之初，仅有上海一个城市进入了工业化和城市化发展阶段。而长三角地区的其他城市，即使是两翼核心区的苏南地区和浙东北，尚未真正启动工业化和城市化进程；仅有省辖市以及部分地区行署所在地的中心城区，拥有简单的生活服务业和少量工矿企业；而广大的县域则属于纯粹的农村地区、从事纯粹的农业生产。20世纪70年代末和80年代初的农村改革，长三角两翼核心区市、县两级同时发力，开始快速进入农村工业化时代，实现了产业结构的“农转工”；20世纪90年代，借力浦东开发开放，两翼核心区顺势扩大开放，大规模汲取经上海这个开放桥头堡进入中国的全球化资源，特别是来自发达国家的资金、技术，以建设各类开发区和产业园区、兴办“三资企业”等多种形式的产业项目，获得了超常规发展，迅速实现了工业化。在上海这个龙头城市朝着“国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心和科创中心”加快发展的同时，长三角北翼核心区的扬子江城市群，则形成了多个制造业集群，其中的苏南地区，甚至以“世界工厂”著称。长三角南翼的杭州湾城市群，则成为中国著名的民营经济和互联网经济重镇。短短数十年，两翼核心区不仅走过了农村工业化的初期阶段、FDI驱动的工业化中期阶段，正处于从工业化后期向后工业化的过渡阶段，总体上与上海所处的发展阶段非常接近。与此同时，也逐步形成了民营资本驱动的市场化格局。

不仅如此，长三角两翼核心区还形成了高度集群化和高链接度的产业生态，完善的产业链和庞大的产业集群构成了在全国范围内最具活力与良好植根性的产业生态；不仅在传统制造业方面实力雄厚，在各类新兴产业领域，例如电子信息产业、智能制造、物联网、新材料、新能源、生命健康、网络经济、共享经济，该区域也已开始布局，并形成了一定优势。这表明，该区域正在转向创新驱动的新阶段。

3. 长三角两翼核心区的科研资源丰富，创新能力不断增强

科技资源是创新的重要基础，在长三角城市群中，上海无疑是科创资源最丰富的龙头城市。而长三角两翼核心区，同样集聚了极为丰富的科技创新资源，并且在多年的市场化进程中，多方位的创新能力快速提升。北翼扬子江城市群内的江苏8市，集中了985高校2所、江苏11所211高校中的10所；大院大所云集也是该城市群重要特色。苏州无锡等市，尽管原有的高教和科研资源并不丰富，但自主探索新模式、充分利用市场机制，通过多种合作方式新建了不少产学研创新载体，其中仅苏州工业园区就引入了10家“国家队”科研院所[注]苏州工业园：《10家国家级科研院所扎根园区！大院大所大格局，园区再领跑》，http://baijiahao.baidu.com/s?id=1588749168495037217&wfr=spider&for=pc。杭州不仅拥有传统意义上的著名高校和科研机构，更是通过多种市场化方式创立各种直接面向市场需求的教育研发机构。普华永道2018年对中国30个一、二线城市的评估显示，除去北京、上海、广州和深圳四个一线城市，在所有二线城市中，南京的“智力资本和创新”指标得分为135分，位列第一；杭州得分134分，位居第二；苏州和天津并列第六、无锡位于第十四位[注]《机遇之城2018》，普华永道中国战略咨询部评估并发布。。

由此可见，改革开放40年来，上海与长三角两翼城市之间的关系发生了重大重构。一方面，上海的产业进行了彻底重构，以现代服务业和高端制造为主导的产业结构体系已经形成；作为龙头城市的能级大幅度提升，国际化程度快速提高，综合优势突出，作为长三角城市群龙头城市的地位十分突出。与此同时，南北两翼核心区的多个城市，经济总量以更快的速度增长，并且形成了相对于上海比较优势明显的产业结构体系，并且成为全球价值链的一部分，在长三角城市群中的作用和地位越来越高。今日上海的优势主要是研发基地、服务高地与国际化前沿，两翼则是十分强劲的产业基地。

显然，长三角城市群已经不再是龙头城市上海的单极化发展形态，而是一个强两翼核心区与龙头城市上海同频发展的多中心格局。

二、 “正向积极竞争”将成为多中心格局下的主要竞争方式

过去20年中，长三角城市群长期存在着显然而激烈的竞争，并经常被各界称之为“恶性竞争”。今天，在长三角城市群多中心格局日益清晰的情况下，需要重新审视区域竞争和城市竞争的性质、作用与方式。

首先，长三角地区激烈的城际竞争具有一定的历史必然性。改革开放之初，改革的关键词是“放权”：国家向农民放权，政府向企业放权，中央向地方放权。向农民放权，促进了农业大发展、农村工业化和人口城镇化；向企业放权，培育了日渐独立的市场主体，并且成为市场化取向改革的必要基础；向地方放权，则极大地扩大了地方政府促进地方经济发展的自主权，同时也赋予其公共服务供给、公共事务管理方面的巨大责任。更大的权力和更大的责任，还配之以一整套自上而下的考评制度，其中关键指标是经济发展业绩，并且与“分税制”相结合，将每个地方政府都塑造为政绩锦标赛的参赛选手，地方政府公司化倾向由此不断被强化。地方政府必须竭尽全力争取更多的资源和机遇，促进地方经济发展。

其次，长三角地区的龙头城市上海与南北两翼核心区，地域相邻、人文相亲，近现代的发展模式和发展路径有很大的相似性，既是区域合作的基础也是区域内“同质化竞争”的根源。在20世纪80年代的改革开放初期，上海与两翼曾经有过一段密切合作、携手发展的“蜜月期”：上海曾经以工业化先行者的角色，带动着两翼的农村工业化。上海企业的“星期日工程师”，向苏南和浙东北地区的乡镇企业提供办厂经验和生产技术，帮助后者迅速实现了农村工业化；而苏南和浙东北地区，则为上海提供土地，通过兴办联营企业生产上海的工业名品，既有效地扩大了上海的制造业产能，特别是市场急需的生活消费品的产能，也极大地满足了短缺经济时代的消费市场。这种合作方式，与后来的国际代工模式和贴牌生产何等相似。

然而，这种密切的合作关系在浦东开发开放后发生了大逆转，竞争成为上海和两翼各城市之间关系的底色。浦东的开发开放，正值上一波全球化浪潮滚滚而来，全球化带来了丰富的资金、技术和合作项目。在获取全球化资源方面，长三角两翼城市的机会空前增多。因此，在谋求区域经济发展目标的驱动下，各个城市展开了激烈竞争，竞争的主要标的物是全球化浪潮带来的FDI以及产业项目，这是能够直接增加GDP、扩大税收、促进就业的关键资源。这一时期的竞争，主要手段也十分相似，各个地方政府纷纷规划建设各类开发区、产业园；纷纷比拼优惠政策；竞相压低本地要素价格，以更快更多地争取FDI和产业项目。这个过程中，确实存在着明显的同质化和产业同构倾向，也表现为一定程度的“恶性竞争”。

但立足于对城市群发展的系统观察，城市群内部各个城市之间的竞争是客观和必然的，这是由其城市群的多主体和“聚合体”性质所决定的。从客观作用看，这种竞争也并非完全负面，某种意义上，这是城市群加快发展的一种动力，它推动着两翼核心区的快速发展和能级提升。长三角城市群内部，处于北翼的扬子江城市群和处于南翼的杭州湾城市群，正是通过互相学习模仿乃至竞争，逐步形成了庞大的产业集群、构建了完整的产业链、发展出强大的产业配套能力，由此成为龙头城市上海强有力的两翼支撑；更使长三角成为中国制造的中坚区域。当前长三角城市群多中心格局的形成，也是群内城际竞争的结果。

在当前多中心格局初步显现的情况下，长三角城市群内部的城市关系也在面临调整，“正向积极竞争”将成为竞争的主基调。今天，竞争依然激烈，但竞争的标的物却宽泛得多，正在从之前的争GDP和产业项目，转向竞争人才，争相为人才的创新创业活动提供良好的环境和大力度的支持政策；转向竞相改善政府服务、改善公共产品品质；转向竞相改善生态环境、提升城市品质，等等。这样的竞争，本质上是推动高质量发展的竞争，是一种积极竞争；是保持发展动能的一种机制，是区域发展活力的生动表现，将不断推动着长三角地区抢抓发展新机遇，客观上也必然会促成该区域发展水平不断提高。这种多中心格局，并非“去核心化”，上海依然是全球资源进入中国大陆的三大桥头堡之一，是最为高效高能的链接点和中转站。

多中心格局下的“正向积极竞争”，实际上是长三角城市群发展到现有阶段的必然选择，也与上海建设“卓越的全球城市”的总目标相呼应。2017年12月，国务院批复了《上海城市总体规划(2017-2035)》，该规划将上海定位于长三角世界级城市群的龙头城市，国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心；并且，其总体的、统领全局的总目标是将上海建成卓越的全球城市。上海要建成卓越的全球城市，既需要上海自身不断提升创新能力、要素集散能力、服务能力，以此强化其龙头城市功能，更需要长三角地区强大的腹地支撑。事实上，当前世界公认的三大“全球城市”，纽约、东京、伦敦，都居于全球水平最高、能级最高的世界级城市群中；仅有单体城市的“一枝独秀”，卓越的全球城市是难以建成的，区域也难以获得发展。不少发展中国家虽然不乏宏大又现代的、豪华又气派的大城市，但这样的城市往往是孤岛状的存在，城市周边与城市内部处于完全不同的发展阶段。缺少城市群内腹地的共同发展，能够很大程度上解释“拉美陷阱”。长三角城市群，之所以成为中国市场化水平最高、经济发展最具活力、社会发展最为和谐的发达区域，正因为该区域是龙头城市(上海)与腹地区域内各个城市强强联合的城市聚合体。未来，从某种意义上看，进一步提升该区域内的腹地城市显得更为迫切，特别是上海两翼的扬子江城市群和杭州湾城市群，将是持续托举和推动上海朝向卓越的全球城市进发的两大支柱性次级城市群。

三、 以多中心格局下的合作新机制推进长三角一体化

在长三角现有的多中心格局下，为呼应国家关于长三角一体化发展的战略规划，长三角正在探索建立新的合作平台与机制。合作的层次更高、深度更深，形式更加丰富、灵活。当前，长三角内部各区域之间，基础设施的互联互通水平不断提升；生态环境的共同修复共同保护机制逐步建立，省际间的生态补偿实现了从无到有的突破；省际、城际政府之间的互动交流更为主动和密切；各省、市职能部门也不断探索政务服务和基本公共服务领域的顺利对接和便利化。产业方面的合作，地方政府和市场主体之间也在不断探索、建立合作共赢的新模式，已经形成了一大批合作共建、利益共享的新载体和新机制，产业合作领域日益广泛，合作创设的产业园区、创新载体不断增多。总之，产业合作、信息合作、基础设施、环境保护、统一市场、科技合作、民生保障等各方面的合作都在不断拓展。

这种种合作的内容，尤以基础设施共建共享、环境生态共治共保共享、重大政策资源的共享最为关键，这是当前关于长三角一体化发展的最大共识。具体的路径可从以下几方面入手：

(1) 对标西北欧城市群和日本东京圈，加速构建长三角区域的立体交通网络。长三角区域核心区，主要是传统的沪宁杭地区，铁路和公路交通比较发达，居于全国最高水平。但立足于建设“卓越的世界级城市群”，着眼于三省一市的广阔腹地的协同发展，长三角亟待加快建设高密度的、现代化的立体交通网络。

需加快建设高水平的长三角城市群机场群。长三角地区目前最大的机场是上海两大机场，年客运量达到4000多万人次，已经达到运能的上限，亟需新机场进行疏解分流。长三角核心区，应加快改建扩建甚至新建其他合适的机场。而长三角区域日益密集的物流、客流与商务活动，长三角整个区域国际化水平的提升，也都急需民航业的大发展。

国家层面除了落实相应的民航发展规划之外，更为迫切的是需要改革空域划分和管制。长三角地区目前的空域资源十分有限，空中交通堵塞严重，多个飞行方向因为空域不足，导致飞机的大面积晚点，成为严重的民生问题，也限制了长三角区域内其他城市国际化水平的提升，成为制约长三角发展的重要瓶颈。

需加快长三角南北向的立体交通网络建设，推进南北向贯通。长三角地区的东西向连接条件较好，铁路公路网络发达。但南北向交通依然存在很多“断点”甚至“盲区”，高铁不足、公路密度不够。未来，重点需要建设两大南北向大通道：一是继续加密南北向跨江大通道，在江南江北建设多条快速交通路网，包含高铁和高速公路，进一步加密路网密度，提升路网级别和运能。二是从苏北、经苏南到浙江的南北大通道，在长三角地区，这是一个长期被忽视的交通“空白地带”，与长三角的经济地位以及所承担的使命不相称。

(2) 建立长三角流域治理的高位协调机制。生态环境治理依然是长三角未来面临的重要难题，而生态环境之中，流域治理是最大的难题，因此必须依托于国家层面的高位协调机制才能持续推进。

长江流域、太湖和新安江流域的共同修复、共同保护和合理利用，是长三角流域治理的三大重点。对于生态保护的重要性已成共识，长三角各省市也已经进入实践。但由于流域治理问题所特有的系统性、地域广、跨政区的特点，上下游之间区位不同、作用不同、责任也无法简单分割，跨行政区的共保共治共享需要明确的高层次组织体制保障，和规范化的、各方认可并切实可行的常态化运行机制。唯有国家层面的高位协调，才能建立这样的组织体制和运行机制，才能有效运行、切实落地。

(3) 重大政策资源可以考虑在长三角实现共享。国家对于长三角建设世界级城市群的政策支持是长期的，也是多方面的。对于已经出台和将要出台的一些国家战略和重大举措中，如果能够更多地立足于促进长三角协同发展、合力建设“卓越的世界级城市群”的目标定位，扩大政策资源的受益面，对于长三角区域的整体性跃升、实现三大转变将极为有利。例如，上海自贸区的若干政策资源，特别是金融、税收、内外贸等方面的改革措施，可以考虑向江浙皖三省有条件的城市和地区扩散。再例如，国家的重大创新资源布局方面，可以考虑在长三角范围内适度均衡布局。

总体看来，长三角城市群的多中心格局已经显现。一个高能级的龙头城市上海，以及南北两个高水平的次级城市群作为丰满而坚实的双翼，加之苏北、浙南和安徽更为广阔的延伸腹地，不仅为上海提供了强大的周边支持和腹地支撑，为长三角城市群发展为世界级城市群提供了独特的区域条件。但同时也应看到，群内城市之间的竞争是客观存在的，还将继续存在。但竞争的主题和方向正在朝着“正向积极竞争”转化，并且在一些基础性领域的合作，已形成关键共识。基于多中心格局的现实，国家层面的高位协调可能将有助于正向积极竞争与合作新机制的建立。