理性对话与权利博弈:政协协商与基层协商的比较分析

韩志明

(上海交通大学国际与公共事务学院中国城市治理研究院,上海200240)

十八大以来,中国共产党探索创新社会主义协商民主及其制度化理论,推进协商民主建设,对协商民主的认识不断拓展和深化[1],社会主义协商民主理论也有了许多创新和突破[2]。社会主义民主政治建设已经进入协商民主的时代。根据2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》),可知我国的协商民主包括政党、政府、政协、人大、人民团体、基层和社会组织等7种协商渠道。近年来,分别作为高度制度化的精英协商和相对非正式的基层协商,政协协商和基层协商都取得了显著的进步和成就,但也显现出多方面的差异。考察这两种不同形式的协商民主实践,深刻呈现两者的共性、差异性及其利弊得失,是理解当前我国社会主义协商民主现状的重要切入点,也可为思考协商民主的发展前景及其演进路径提供一些启示。

1 政协协商和基层协商的“二重奏”

中国社会自古就有君臣议政或士民论政的政治传统,国家治理也离不开官僚阶层与社会民众的建言献策。古代的政治协商活动起源于氏族社会的军事民主制,逐渐演变成为国家政治制度的组成部分,主要体现为各种形式的“议政”活动,基本含义是通过讨论或协商来寻求解决问题的方法,具体包括了政权体制之内的协商和政权体制之外的协商,前者即君民之间或君臣之间的协商活动,包括咨询、朝议或谏议等,后者包括士人的清议和基层的乡议等[3]。在古代“皇权不下县”的国家权力结构中,基层社会主要依靠宗族和乡绅的力量进行治理,许多问题都通过柔性的商讨和多方的对话(如乡议等)来处理。

在新民主主义革命时期,中国共产党在同其他党派团体和党外人士团结合作过程中,就形成了统一战线以及协商民主的工作方法。延安时期的“三三制”民主政权建设,把选举民主与协商民主结合起来,“可以说是协商民主的萌芽和雏形”[4]。伴随着中国共产党革命和建设的曲折历程,社会主义民主政治建设也在探索中前进。在1991年“两会”党员负责人会议上,江泽民第一次提出了社会主义民主有两种重要形式,即民主和协商[5]506。进入21世纪来,“协商民主”的概念逐步进入中央的正式文件,各种协商民主实践也得到了党和政府的肯定。

《意见》对协商民主的制度化建设提出了系统的构想和具体的要求,并对如何有序发展7种协商渠道进行了具体部署,即“重点加强”政党协商、政府协商、政协协商,“积极开展”人大协商、人民团体协商、基层协商,“逐步探索”社会组织协商。这7种协商渠道构成了中国特色社会主义协商民主的完整体系,而不同的发展部署则体现了协商民主发展的有序性和层次性。实际上,由于主观和客观等多方面的限制,不同渠道的民主协商的发展进程是不同步的,不同协商民主形式落实的优先性和可能性也有所不同。

综观近年来协商民主发展的情形和态势,不同协商渠道“在各自的工作中都自觉不自觉地进行了大量的协商民主制度创新”,但相对于人大、政府以及人民团体等协商渠道而言,人民政协和基层社会的制度创新最为显著[6]。协商民主最为引人瞩目和最重要的发展主要出现在政协协商和基层协商两个领域。其他领域的协商(比如人民团体的协商)则相对比较沉寂,暂时还缺乏亮点和新意,比如各地行政主导下的工资集体协商等,虽然有精心制作的光鲜亮丽的高覆盖率,但在“强资方弱劳方”的格局下,很多都是流于形式[7]。政协协商和基层协商的并行发展不仅在各自的领域实现了横向的广泛覆盖,形成了良好的民主治理效应,而且构成了纵向的多层格局,形成了从“庙堂”到“草根”的互补格局。

1.1 政协协商议政的制度创新

作为最广泛的爱国统一战线组织和政治协商机构,人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障,“集协商、监督、参与、合作于一体,是社会主义协商民主的重要渠道”[8]。从1983年全国政协六届一次会议开始,政协全国委员会及其常委会会议、全国政协主席和秘书长会议都定期举行,也有专题协商、对口协商和界别协商等协商机制。但总体上看,这种协商议政的格局举办会议活动的密度低,会议总量比较少,政协委员的参与不足,协商的深度也很不够,协商的时效性和实效性也难以保证等,最终制约了政协协商议政的功能发挥[9]。

十八大以来,按照党中央健全社会主义协商民主制度以及完善协商形式和增加协商密度的要求,2013年10月22日,全国政协在继承传统“双周座谈会”的基础上,创立了“双周协商座谈会”制度。作为十二届全国政协加强协商民主建设最重要的一项制度创新,双周协商座谈会以专题为内容,以界别为纽带,以专委会为依托,以多向交流为方法,围绕切口较小的重要议题,以党外政协委员为主,有关部门负责同志参加,每次都定期(双周星期四下午)举行,每年召开20次左右。截至2017年11月16日,全国政协共举办75期双周协商座谈会,进一步“形成以全体会议为龙头、以专题议政性常委会议和专题协商会为重点、以双周协商座谈会为常态的协商议政格局”[10]。

就政协协商而言,全国政协延续“双周座谈会”的传统,创制了“双周协商座谈会”,“把中共中央关于协商民主的要求嵌入其中,将传统会议形式赋予新的时代内涵和功能设计”[9],其性质和功能都有了“质的飞跃”[11]。相对于历史上的“双周座谈会”,“双周协商座谈会”具有多个方面的创新:(1)创新协商形式,缩减参与人数,座谈会规模保持在20人左右,突出了协商议政的性质,协商座谈会的质量明显提升;(2)议题更加全面而丰富,也更加具体化和有针对性,反映了政协协商议政能力的提升;(3)精心设计,按期举行,修订或制订了工作规则、大会发言规则、主席会议工作规则等制度规范,协商工作更加制度化、规范化和程序化[12];(4)平等交流,深度对话,形成了一批高质量的协商成果,“有些意见建议很快得到了相关部门的采纳,直接推动了相关领域改革的进程”,也提升了政协的影响力[11]。在全国政协双周协商座谈会的示范下,各级地方政协也陆续建章立制,探索建立地方版的定期协商座谈会。根据座谈会召开频率,地方定期协商座谈会主要包括三种模式,即以天津为代表的双周协商座谈会,以湖北和陕西为代表的月协商座谈会,以青海以及大多市县级政协为代表的双月协商座谈会[13]。地方各级定期协商座谈会通常由政协主席或副主席主持,会议规模大多在15～20人左右,参与者包括政协委员、行业代表、专家代表和相关部门负责人等。协商座谈会最后会通过专报、纪要、提案或建议案等方式提供给有关领导和相关部门。许多地方还开始探索创建网络议政平台、开展远程协商等。

总的来看,全国各级政协的定期协商座谈会丰富了政协履行职能的载体,提高了政协委员的责任感和使命感;拓宽了协商民主的渠道和形式,完善了政协参政议政的格局;精心选择参与协商的人士,提高了协商成果的质量;促进了社会各界人士的互动和沟通,有利于社会各方面共识的达成;发挥决策咨询的作用,增强了公共决策的民意基础;发挥民主监督的功能,推动了党和政府重要决策部署的顺利进行等。这些方面的功能和效果得到了初步的显现,还可以预期会有进一步的拓展和升华。

1.2 基层协商民主的新进展

长期以来,当代中国的协商民主理论与实践关注的焦点是在政治协商制度上,强调中国共产党同各民主党派以及无党派人士等的政治协商,而对其他领域的协商则关注不够,因此早期对“协商民主”的理解主要就对应于政协层面上的政治协商[14]。这主要源于上至中央下到地方各级政府,协商民主实践大多数都是在人民政协的平台上进行的,体现为从中央到地方为数不多的政治协商或政党协商活动,实践形态较为单一,议题范围也非常有限,发出的声音并不多,其他领域的协商民主则基本上是无从谈起。但从现实来看,除了人民政协内部的协商民主取得重要成就外,基层协商民主的发展引人注目。

就基层协商实践来说,1999年浙江省温岭市松门镇举办的“农业农村现代化教育论坛”,开启了其后引人瞩目的“民主恳谈”的序幕,可以说是当代中国基层协商民主的源头。根据《意见》的界定,基层协商主要是指基层政府及其派出机关、城乡社区自治组织、企事业单位等召集村民或居民等以自由和平等方式参与基层公共决策和社会治理的民主实践。基层协商以行政村、居民小区或社区以及社会组织等为基本单位。这些单位所管辖的人口不是很多,有大量牵涉每个人切身利益的公共事务,其专业性和技术性较低,参与的门槛也不高,参与过程看得见摸得着,因此是推行协商民主的天然舞台。

基层协商民主的“显著特点就是以解决问题和化解冲突为导向”[15],因此基层协商是基层社会矛盾冲突和治理困境倒逼的结果。改革开放以来,随着经济和社会的快速发展,社会利益关系发生了深刻调整,利益诉求也越来越多样和复杂,社会矛盾越来越多,不好解决。由于利益表达渠道淤塞,制度化的矛盾纠纷解决机制效率低下,许多社会问题长期得不到顺利解决,导致基层社会一盘散沙,干群关系高度紧张,各项工作都难以开展。为此,地方政府努力寻找解决社会问题的新机制和新方法,以平等参与和利益对话为主要内核的协商民主也就应运而生,广泛用之于解决与人民群众息息相关的矛盾纠纷和民生问题,比如物业纠纷、小区整治、社区服务和价格听证等。

基层协商实践形式灵活多样,具体如村(居)民会议、村(居)民代表会议、村(居)民议事会、村(居)民听证会、农村一事一议制、社区协商议事会、村务监督委员会、企业工资集体协商、民主恳谈会、公民评议会、社区论坛、业主论坛、妇女论坛、民意调查等。随着互联网的应用和普及,一些地方积极运用网络工具(包括QQ、微信以及网络社区或网络论坛等)来开展协商对话,网络协商民主也应运而生。互联网建立了超越时间和地域限制的“在线空间”,分散的网民以文字、符号、图片和语音等表达意见和看法,分享信息、经验和思想,展开质疑、对证和辩论,具有显著的协商民主色彩。

十八大以来,在中央和地方多年的共同努力下,基层民主建设取得了大量重要的成绩,党的领导在基层民主建设中得到了充分体现,基层民主的制度建设取得了重大进展,基层协商民主呈现出持续发展的良好态势。到2016年底,全国各省(自治区和直辖市)都出台了关于加强城乡社区协商的实施意见,地方各级党委和政府把城乡社区协商纳入重要议事日程,结合实际制定了具体实施办法等;全国约85%的村建立村民会议或村民代表会议制度,89%的社区建立居民(成员)代表大会,64%的社区建立协商议事委员会,57%的村每年召开一次以上村民代表会议;全国98%的村制订了村规民约或村民自治章程,城市社区普遍制订了居民公约或居民自治章程,“有事要商量、有事好商量”已经在城乡各类社区蔚然成风[16]。

值得注意的是,基层协商实践的蓬勃发展,形成了大量的成功经验,其中比较典型的包括浙江温岭的民主恳谈、四川彭州的社会协商对话、河南邓州的四议两公开、天津宝坻的六步决策法等。这些基层协商实践推动了基层治理的民主转型,但具体的机制、程序和技术还需要进一步规范和设计,对于协商什么事项、什么时间协商、谁来参与协商、如何启动协商、如何组织协商、什么人主持协商、协商对话的流程、协商结果的运用等,都没有明确的和系统性的规定。很多基层治理实践被冠之以协商民主的标签,但实际上可能与协商民主的原则和精神相去甚远,而且普遍存在着协商议题随意设置、协商过程“走过场”或“形式化”、协商程序不规范、协商结果难以落实等问题。个别的民主协商甚至成了领导者的“政绩秀”,是敷衍民意的政治摆设而已。但总的来看,基层协商民主对基层社会民主治理起到了促进作用。

2 政协协商和基层协商的要素比较

人民政协定期协商座谈会主要是以政协为平台的协商对话,是精心设计的社会精英之间的理性协商。而基层协商则是以基层政府、社区或社会组织等为基础的协商民主,主要是基层群众基于个人权利和权益的利益博弈,两者都是当前社会主义协商民主发展的重要形式,但两者在参与人员、议题类型、组织过程以及协商成果等方面也都存在着较大的差异性。从要素上深入分析两者的差异性,可以更好地理解协商民主的组织实施过程及其运作情境等。

2.1 参与人员:社会精英与基层群众

政协协商由各级政协组织召开。政协定期座谈会的参与者主要是各级政协委员、特邀的专家学者以及政府相关部门负责人等。大多数政协委员来自各民主党派、无党派人士、人民团体和社会界别代表等,可以说是既具有良好的职业身份,也具有一定的政治身份。据统计,全国共有3 000多个政协组织,各级政协委员60多万人[17]。政协委员是社会各界的代表,也是社会的精英群体。他们大都有一定的经济和社会地位,也有较高的社会知名度,掌握着很多社会资源,具有较大的影响力。专家学者以及其他受邀参与的行业代表等也都属于社会不同行业领域的精英。就此而言,政协协商的参与者具有某种程度的“高大上”的性质,属于具有专业化的精英协商的范畴,是“代表(们)的协商”,是为了他人的或社会的利益而展开思考,但这种身份资格也导致某种程度的封闭性,因而只能是“社会精英的游戏”。各个参与者(个别行业代表除外)基本上与协商议题缺乏直接的利益关系,参与协商座谈会主要是工作职责或业务需要,而不是为了表达个人的利益诉求,因此存在着激励上的缺陷。

大多数学者认为,协商民主的“民主”是指受公共政策影响的所有公民共同参与集体决策,这在基层协商得到了比较充分的体现。基层协商则是基层党委和政府、社区组织或社会组织层面的协商,其主体是普通社会民众①从主体及其关系上看,基层协商包括了个人与个人之间的协商、个人与组织之间的协商以及组织与组织之间的协商,具体的组织者包括居委会、企业或事业单位、社会组织、党组织等,但主体仍然是普通社会民众。。参与者不管是主动参与还是被动参与,具体的身份标签是消费者、社区居民、村庄村民、小区业主和企业职工等。由于各地基层协商民主发展的历史传统不一样,基层协商具体由民政(如天津宝坻)、统战(如四川彭州)或宣传(如浙江温岭)等党和政府部门负责组织实施。在基层协商发展比较充分的地区,只要是涉及老百姓切身利益的问题,大多会通过协商民主的方式来做出最后的决策,每一个人都可以成为基层协商的参与者,因此基层协商是高度开放的社会平台,没有身份或资格的门槛。参与者由于是与协商议题有关联的人,参与目的是为了进行利益表达,伸张和维护自己的权益等,“自己为自己的事情进行协商”,因此具有参与的积极性。在实际的操作过程中,多数基层协商的参与者除去党政干部、社区工作者和人大代表等有着体制内身份的人,具有一定经济收入和社会地位的中老年人往往是参与的主力军,包括通常所说的“五老人员”(这些当然也是基层社会中的精英分子)等,其他被邀请的参与者一般也都是党和政府以及社会组织的相关领导比较熟悉的“熟人”。

2.2 议题特性:宏大叙事与微观事务

协商座谈会是咨询型协商,而不是决策型协商[15],主要是根据协商对话的结果形成明确的意见和建议,呈报相关领导人以及各决策部门。协商座谈会坚持“一会一题”,主要是围绕同级党委和政府的战略安排、重大部署或中心工作而展开,具体的议题涉及国家经济、政治、社会、科技、文化、民生和生态等各个领域,比如“加强政府职能转变,提高政府公信力”“营造风清气正的网络空间”和“加快推进品牌建设”等。这些议题根据全国或地方的经济社会发展形势或现实问题自上而下地提炼而成,大多都是社会生活中的热点和难点问题,但也是宏观的、全局的和普遍性的问题,具有鲜明的宏大叙事色彩。此外,很多议题也可以说是与大多数民众的日常生活间接而遥远的问题,比如提升中华老字号品牌质量、少数民族戏剧的传承与发展以及国际科技合作与大科学计划等。这些议题对于国家和社会而言无疑是很重要的,但也是充满争议性和不确定性的问题,因此需要社会各方进行充分而深入的协商讨论。由于这些议题并不直接涉及参与者的个人利益,因此除非存在不可调和的价值分歧,相对具有达成共识的便利。

相对而言,基层协商民主更多的是现实问题驱动或现实难题倒逼的结果,主要是瞄准“与人民群众切身利益密切相关的问题”而展开的直接协商。基层协商民主的议题毫无例外都“自下而上地”来自于社会生活,从物业纠纷、劳资纠纷、征地拆迁冲突到老旧社区的墙面刷新、小区内停车位改造、山林资源的权属确认等,基层协商面对的都是具体而实际的现实难题,是具有外显性和敏感性的微观事务,包含了看得见摸得着的个人利益,利益相关者的利益得失都是可以算得清楚的,因而协商的过程也就更多具有利益博弈的性质。此外,政协协商的宏大叙事虽然很重要,但并不是都需要立即有所行动和立即予以解决,但基层协商面对的具体问题往往具有很强的时间约束性,即如果不能通过协商达成共识,不仅相关工作(比如小区停车位改造或社区垃圾处理等)难以推进或落实下去,还容易酝酿和激发更大的矛盾冲突。

2.3 协商过程:高度程序化与相对灵活性

经过多年的探索和发展,各级定期协商座谈会的制度化和规范化程度越来越高,协商座谈会的组织和运行也都逐渐定型化。由于参与者人数不多、身份明确和素质良好,协商座谈会的组织和实施过程大多非常流畅,具有很好的确定性和可控性。协商座谈会定期由政协领导主持,参与者围绕椭圆形长桌就座,分成预约发言和自由讨论等环节,鼓励开门见山直奔主题的发言,避免经验总结介绍或工作汇报式发言,对发言人提出明确的要求,精确控制现场发言时间,确保参会的委员和专家都有发言机会,创造交流对话的充分条件。特别是,由于参与者与协商议题缺乏直接的利害关系,而不是直接做出决策,也不用承担决策责任,因此虽然不乏充满“火药味”的观点交锋,但协商座谈会绝不会因此中断,也仍然可以做到具有更多的客观性、中立性和超然性,沟通交流也可以做到和平而理性,因而也更有可能关注公共利益以及长远利益,凝练更加全面、理性和均衡的建设性意见。这也正是政协精英协商的优势所在。

相对于政协协商的制度化和规范化,尤其是可以提前做好年度协商座谈计划,基层协商的途径和形式多样,组织实施的过程也相对机动和灵活。更多的时候,基层党组织和政府以及社区自治组织等根据实际需要灵活地组织协商对话,因此很难提前做出充分的规划和预先的设计,而且对于真正开放的基层协商来说,最后会有哪些人参加也都是未知数。就大多数基层协商的情况来看,除了已经有比较成文的基本原则和流程外,如六步决策法或八步工作法等,大多尚未形成明确的制度规范和操作细则,因此往往会表现出较多的随意性或无序性。实际上,基层工作零散而复杂,参与者相互之间也比较熟悉,不可能凡事都循规蹈矩,因此也需要减少繁文缛节,着眼于实际效果,提高效率。尤其是基层协商民主的参与者身份复杂,个人素质参差不齐,由于协商议题与个人利益息息相关,参与者的压力很大,但许多参与者没有能力很好地表达个人诉求,一些人甚至会选择过激的或非理性的表达,以致于基层协商很容易陷入混乱甚至出现中断。这些都给基层协商带来了挑战,也提出了制度化的要求。但这其中的矛盾性在于,基层社会大多具有散漫无序的特性,通常很难适应制度化及其理性规则的繁密要求。良好的制度化可能会“看上去很美”,却可能会抑制基层社会的活力和自主性。

2.4 协商成果:“集体上折子”与为个案做决定

政协定期协商座谈会的协商议题大多是经济和社会发展中的重大问题,也是牵涉方方面面的一般性和普遍性的问题。由于协商座谈会的参与者与这些议题都保持着相对较远的距离,因此协商对话很大程度上可以超越个人的或局部的利益,提出比较客观、切实而中肯甚至尖锐的意见,也比较容易达成各方都能接受的共识,甚至这种共识本身就可能包含了多种不同的意见。参与座谈会的政协委员或专家学者都是相关领域的精英,而且参与协商座谈会之前都开展了必要的调研,所提建议大多有很强的针对性、务实性、可行性和前瞻性,值得相关部门重视和转化。最后,党和政府有关部门负责人或领导亲自参与调研,与会听取各方面的声音,与专家学者或政协委员面对面交流,有利于了解相关情况,促成建言献策成果的转化或落地。就此而言,定期协商座谈更多具有“集体上折子”的含义,输出的只是意见和建议,有建议权,但无决策权,协商成果不具有任何实质性的约束力,主要发挥着聚焦大事、关注实事、参政议政、建言献策以及民主监督等功能。

基层协商是针对个案的协商,是为了解决具体问题而开展的协商。在基层协商民主的过程中,参与决策的人与受到决策影响的人是同一些人,所有参与者“都能够合理预期他们将影响决策”[18]3。这也就是说,涉及基层群众利益的事情,在基层群众中进行广泛商量,老百姓自己的事情自己管,自己的事情自己议,自己的事情自己办。如果说政协协商因其咨询型协商的性质可以是“议而不决”的话,那么基层协商就必须要“议而有决”,即不仅要通过交流和沟通来化解分歧,而且还要切实找到解决矛盾纠纷的可行方案。也就是说,协商要有公信力,协商达成的共识或者是直接成为共同做出的决策,或者是作为最后决策的基本原则,对利益相关方具有明确的约束力,而这归根结底是利益的张力和权利的张力。反过来说,基层协商不应该是情况通报会、通气会或发布会,也不仅仅是情绪的宣泄场和意见的收集箱,而是要真正实现理性沟通、偏好转换、达成共识和促进决策的目的[19]。当然,由于协商结果与个人利益息息相关,也应该允许有协商不成功或达不成共识的情况。因此在协商对话无法达成共识的时候,可能就需要采取投票等形式来做出最后的决断。

政协协商与基层协商说到底是不同参与者根据不同的方式在不同的领域中展开的协商,毫无疑问存在着多方面的差异性。上述四个方面的分析从主体、内容、过程到结果等四个方面归纳了两者最显著的差异(见表1),为更进一步观察和理解两种协商民主形式奠定了基础。

表1 政协协商与基层协商的差异比较

3 政协协商和基层协商的定位及其发展策略

政协协商和基层协商两种协商民主形态,构成了当前社会主义协商民主体系中最强最有力的音符,共同谱写了社会主义协商民主发展的“二重奏”。这其中不仅包含了深入理解协商民主发展状况及其运行情境的线索,也提供了发展和完善协商民主制度及其实践的重要启示。

3.1 政协协商和基层协商的成就及不足

从中央到地方各级政协,定期协商座谈会连续坚持多年,已经形成了协商座谈会的框架和机制,引发了社会各界的广泛关注,也产生了显著的社会效应。政协协商不仅激活了各级政协组织的民主潜能,重构了政协参政议政的途径和形式,使得协商民主获得更加具体化的含义,甚至已经成为中国特色协商民主的标志和符号。这其中少数社会精英通过精心设计的精致对话来商讨公共问题,汇聚各方面的知识和智慧,彰显了专业和理性的力量。虽然协商议题与参与者个人之间可能不具有紧密的利益关联,参与者也存在激励不足的问题,但这种“中立性”反过来也可以增强协商的理性化水平,即可以形成更加专业、公允和超然的意见建议,从而为实现公共利益和解决社会问题提供智慧。

对于基层协商来说,随着协商民主正式进入社会主义民主政治的范畴,曾经长期困扰基层协商的合法性风险不复存在了。中央和地方连续出台多个关于加强社区协商建设的规范性文件,指出了基层协商发展的方向和任务以及具体要求等,协商民主的内容除了“经济和社会发展的重大问题”外,还包括“涉及群众切身利益的实际问题”,这就使得协商民主走向基层社会的广阔天地,成为改进和优化基层治理的重要工具。各地基层党和政府以及社区组织等因地制宜探索创新基层协商的新平台、新制度和新实践,积极发挥公民在基层公共事务中的主体作用,激活了人们的民主意识、权利意识和参与意识,也切实提高了基层治理的绩效。但研究也表明,基层协商民主目前的扩散仍然还比较有限,大规模规范的和有效的基层协商民主实践局面还没有形成[20]。

就扩大参与、促进沟通、消除分歧、达成共识和解决实际问题等方面的目标来看,政协协商和基层协商都不同程度地实现了这些目标,并为国家治理现代化提供了大量生动的案例和经验。其中,大量政协委员和专家学者等获得了更多的参与机会,就党和国家关心的重大问题进行建言献策,进一步体现和发扬了民主。但需要注意的是,定期协商座谈的精英参与主要是“坐而论道”,以集体的方式提供了解决问题的知识和智慧,而并不是直接做出指向协商议题的公共决策。当然,人民政协是爱国统一战线组织,主要职能就是对国家大政方针和社会生活的重要问题进行政治协商,而不是做出有关公共事务的决策。因此,政协协商意义上的民主治理主要是为理性讨论提供正式空间,为公共决策赋予了更多的理性元素和智识资源。

政协协商主要是依据专业的和理性的力量,以建言献策的方式影响公共决策。这种专业和理性的力量是由多个方面的要素共同构成的。首先,根据多个环节确定协商议题,最后报请同级党委批准同意,由政协领导人主持会议,显示出协商议政的审慎性和重要性。其次,精心选择参与人,包括政协委员、专家学者以及党政部门负责人等,都是熟悉议题情况的专业人士,可以进行高质量的对话,还通过提前调研来提高发言质量。再次,精确控制协商座谈过程,协商过程具有平等而宽容的特性,每个参与者都有平等的发言机会,现场就会呈现出不同的意见,不同的意见甚至会形成激烈的交锋,强化了说理和对话的色彩。最后,协商座谈会汇总各方的意见,以《信息专报》等形式汇报给有关领导人和相关部门作为决策参考,从而形成了基于共识的压力。

毋庸置疑,基层是践行和推行协商民主的广阔舞台。“协商民主的根在基层”[21],基层协商民主是社会民众直接参与决定涉及个人利益的协商形式,是比较典型的决策型协商[6],是问题驱动的直接民主。不同社会民众基于不同的立场和利益参与协商对话,参与到影响个人利益的决策中来,为了个人利益或公共利益展开说理或辩护,具有明显的利益博弈色彩。由于基层协商的议题直接关系到个人的切身利益,因此个人参与者具有良好的激励。但也需要看到的是,个人参与的动力是不均衡的,个人素质是参差不齐的,协商对话的能力也有高有低,因此基层协商很容易出现协商不足、流于形式和意见有偏等问题。特别是,由于议题设置主要掌握在地方党和政府以及职能部门等手中,老百姓期望解决的问题未必能进入基层协商的议程,而且协商达成的共识未必能得到贯彻和执行,这些也抑制了公民参与的积极性。

3.2 政协协商和基层协商的发展定位

必须要指出的是,协商民主不是革命性的或替代性的,而是民主政治的“增量建设”,是对于既有权力结构及其运行技术的补充和修正。有研究者敏锐地指出,政协协商处于国家权力体系的边缘位置,不享有任何实质性的公共权力,基层协商是政府体系的末端,缺乏权威性资源,“恰好是这两个没有公共权力的渠道在制度创新方面最为积极,而人大、政府等公权力部门却动作不大”[6]。那么造成这种结果的原因是什么呢?一方面,人大和政府等国家权力机关,已经形成了较为固定或稳定的运行机制,引入新的协商机制会带来大量制度或程序上的摩擦,提高组织运行的交易成本;另一方面,政协系统和基层社会总体上结构化程度比较低,内部相关要素也比较松散,缺乏严谨的制度或流程,因此为协商民主的嵌入和成长提供了巨大的空间。

进一步说,这是一个协商民主适用性的问题,即协商民主究竟适用于什么领域来发挥作用?应该更多用之于解决什么类型的问题?以政府协商为例,根据法治的逻辑,政府主要是法律的执行者,很多工作都是依照既有的法律制度来进行的,法律制度提供了应该做什么和不应该做什么的规范,相关问题的是非对错及其处理办法都是非常明确的,因此也是不需要协商和讨论的,而且行政效率也不允许漫长的协商对话。就此而言,在已经存在严格的等级权威、明确规范和确定性知识的领域中,协商民主往往是不兼容的、不可行的和低效率的。反过来看,在那些尚未形成明确的知识或规则的问题上,比如具有普遍性的有待解决的矛盾纠纷、存在争议性的社会问题以及在无法形成明确是非对错标准的领域,需要通过反复的对话和说理来达成共识或规范,协商民主才有其用武之地。

所以,在既定的政治权力格局下,作为不同的协商民主形态,政协协商和基层协商从不同的路径嵌入既有的国家治理体系中,补充了现有治理体系的缺陷和不足,谱写了新时代协商民主的“二重奏”,推动了国家治理体系的内涵式发展。其中具有精英色彩的政协协商为经济和社会发展中的重大问题提供真知灼见,也向社会广泛传播了协商民主的理念;而具有广泛适应性和良好可普及性的基层协商,则允许个人行使权利来自主地协调利益关系,提供了社会民众民主训练的舞台,提高公民协商对话的能力。两者都包含了多元、理性、对话和审议等要素,都要求参与者提供合适的理由来说服其他的参与者,最终形成可被共同接受的共识性结果,贯彻和体现了“众人的事情众人商量着办”的精神。

推动中国特色社会主义民主发展,建构社会主义协商民主的制度体系,必须要对不同的协商渠道进行恰当的定位,探索能够容纳多种协商渠道和发挥协商民主合力的协商体系。具体而言,政协协商应当以完善定期协商座谈会为抓手,充分发挥政协平台协商议政的优势和潜能,进一步提升协商座谈成果的质量;改进甄选协商议题和遴选参与者的制度机制,探索建立细致、科学而系统的协商座谈规则,提高双周协商座谈会的制度化水平;兼顾协商过程和协商结果,平衡政治效果和社会效果等,建立健全协商效果的评价机制,而不仅仅看是不是得到了领导人的批示,是不是被政府决策部门所采纳等;多渠道提高政协工作的传播力和影响力,探索推进和开展远程议政和网络协商,建构信息互通和资源共享的参政议政平台,打通全国与地方政协的通道等。

发展基层协商民主,必须要解放思想,转变观念,切实落实党中央关于加强基层协商民主建设的指示和精神,将协商民主的原则和要求嵌入具体的制度安排和操作程序中去,通过广泛而多层次的民主协商来展现协商民主的技术优势,着力培育开放透明、理性思考、平等对话、宽容妥协的社会精神,让“协商办事”和“坐下来谈”成为社会生活的基本常识,真正坚持做到有事多商量、遇事多商量、做事多商量,通过持续的沟通和互动过程寻找社会的“最大公约数”,尽力获得社会各方都能接受的“均衡点”,找到解决矛盾纠纷的社会知识和民间智慧;以及探索新的协商形式,发展和引入新的协商对话技术,建构简便易行和实用有效的基层协商议事平台,提升协商效率和协商水平。

3.3 政协协商和基层协商的融合发展

不同协商渠道之间的相互衔接配合,是协商民主制度化研究的重要内容之一[6]。因此既要充分正视政协协商与基层协商之间的差异性,也要看到两者的可兼容性和可衔接性,加强政治协商与基层协商的衔接联动,推动精英民主与大众民主的融合发展。比如广东省深圳市2014年创新推出“委员议事厅”活动,邀请政协委员、专家学者、政府部门相关人员和热心市民等共同参与,把政协履职的台子搭到市民中去,围绕市民关注的热点或民生问题,将政协委员、专家学者的“讲”和市民群众的“议”结合起来,搭建起广泛参与的协商议政平台。江西省萍乡市政协学习深圳经验,也在2015年推出了“委员议事厅”活动。

协商是民主治理的基本技术,包含了多种多样的形式。不同的协商形式对应于不同的领域,都有其正当性和可行性,实现着不同的目的,但它们不应该是相互孤立的。推进社会主义协商民主发展,必须要权衡不同协商形式的优劣利弊及其适用性,探索确立不同协商民主形态的发展策略,使之相互呼应、相互支持、相互补充,从而使协商对话的过程更为开放、包容和有效,形成协商民主的合力。比如西方国家的协商民主主要是“组织创设型创新”,往往存在着协商与决策脱节的问题。但中国的协商民主属于“功能添加型创新”,是在既有的政治制度体系内嫁接和衍生出来的,党和政府及其职能部门领导人都参与其中,因此就能够更好地将协商与决策结合起来,提高协商民主的效力和影响[6]。

最后,对于协商民主的理想来说,协商民主最大的问题是如何把参与和协商融合起来,保证参与主体的代表性和过程的协商性等。那么,立足于政协协商和基层协商来说,必须要充分发挥各自最大的优势。其中,推进政协协商不应该以代表性为重点,也不应该简单扩大参与的规模或范围,而是应该精心挑选高素质和有能力的参与者,提高政协协商过程的协商性,提高咨询意见和对策建议的质量,为党和国家工作中的重大问题提供良好的对策建议;而发展基层协商则应该着眼于提高参与者的代表性,扩大协商民主的覆盖面,包括参与者的覆盖面和协商议题的覆盖范围等,让更多利益相关者参与进来,致力于达成更具有合法性的共识性决策,提高协商民主的吸引力和感染力。

4 结论与思考

当代中国社会主义协商民主的蓬勃发展谱写了新时代中国特色社会主义民主的新篇章。近年来政协协商和基层协商并行发展,代表了协商民主的两种典型形态,从多个方面提供了协商民主发展及其前景的重要启示。

以定期协商座谈为代表的政协协商主要是社会精英之间小范围的专业的和理性的对话,对于党和政府及其职能部门的科学决策具有重要的辅助和支持意义,也极大地深化和巩固了协商民主的制度化内涵,基层协商则主要是广大公民直接参与的重要平台,主要是通过权利的公开化博弈来达成具有共识性的决策,权利和利益的张力有利于更好地协调社会的矛盾纠纷,实现社会关系的动态平衡。两者从不同的方面充分揭示了协商民主的功能、价值及其限制。

实现国家治理现代化,推动社会主义协商民主的发展和完善,需要更加全面地透视协商民主的价值和技术维度,一方面是推动政协协商和基层协商的融合发展,将民主参与的代表性和民主过程的协商性更好地结合起来,另一方面也要立足于两者各自的技术优势,推动政协协商与基层协商各自的差异化发展,从而更好地探索切实可行的适合大国治理现实的中国特色社会主义协商民主道路。