美国慈善制度对美国慈善事业的影响

郭肖萌

【摘要】美国慈善事业已经开展多年，美国政府从宏观调控角度对慈善活动进行了制度上的规范。开放性与严厉性并存的慈善制度推动了慈善活动的发展，也促使慈善事业在主动改善贫富差距、扶持社会弱势群体、调节分配社会资源上发挥了积极作用。美国的慈善制度已相当成熟，本文运用制度经济学和行为学理论，深入探析了美国慈善制度对美国慈善事业的影响。

【关键词】美国；慈善制度；慈善事业

美国慈善制度经历了200多年的发展，慈善事业的涉及领域涵盖了教育、科研、医疗卫生等众多模块，法律制度繁多且更新速度快，呈现出透明、积极、参与主体大众化的特点。美国慈善制度對慈善事业的影响一直是研究美国慈善领域的热门话题，以往的分析过于注重抽象层面难以探究其实质原因。运用制度经济学和行为学理论，从内部成因角度切入，可以深入探析美国慈善制度对美国慈善事业的影响。

在美国慈善制度体系中，慈善法律制度主要分为三大类，即慈善组织法、慈善支持法和慈善监管法。慈善组织法是规定了慈善组织的设立、变更、消灭的制度，包括《美利坚合众国宪法》、《非营利法人示范法》等；慈善支持法是对税费征收减免的优惠制度，包括美国《国内税收法典》、《美国就业机会创造法案》等；慈善监管法是规范组织内外监管的制度，包括税务局监管制度、首席检察官制度等。“制度经济学就是建立在这种集体控制的基础上。”康芒斯对制度经济学的建构只涉及法律制度层面的正式制度，不包含非正式制度。“新制度经济学是交易成本学、产权分析和合同理论的混合。它的核心观点认为交易涉及到实际资源的使用，即交易有成本。制度的发生和演变是为了节约交易成本。交易成本在制度结构和人们做出的具体经济选择中起着重要作用。”据此，美国慈善制度对美国慈善事业的文化价值、路径选择、行为方式等方面产生了举足轻重的影响。

一、美国慈善制度确立了美国慈善事业的文化价值观

追溯到殖民地时期，美国慈善事业受到英国慈善制度诸如强制性捐赠、政府监管等影响，形成了早期的慈善救济。在美国独立后，由于美国自身存在捐助自愿、政府监督较弱的国情，慈善事业在美国的演变过程中与美国慈善文化相辅相成、互促共生，美国慈善事业随着200多年的发展越趋成熟，最核心的在于美国慈善制度规范了慈善事业，并确立了美国慈善事业的文化价值观。

美国慈善事业作为国家福利体系的补充，在扩大资本流通和缩小社会贫富差距方面做出了突出贡献。慈善文化是一个民族的心理积淀和行为模式，慈善文化是推动慈善事业的根本动力，而慈善制度是慈善文化价值观形成的本质原因。美国政府将慈善活动交由社会团体，这里的社会团体指慈善性非营利组织，包括私人基金会（Private Foundation）和公共慈善组织（Public Charity），不直接干涉慈善组织内部的运营和管理活动，而是通过制定慈善制度规范慈善事业的运转。慈善制度涵盖了慈善组织设立注册、资金用途、捐赠监管等内容，在外部因素与个人因素的影响下，人们依据“行为偏好”选择适用慈善制度，从而引导了社会团体、个人的慈善行为，形成了美国大众的慈善意识，确立了慈善事业的文化价值观，促进了社会对慈善事业的关注和投入，在捐助教育领域、资助科学研究、帮助弱势群体、缓解种族矛盾、援助文化艺术、投资环保能源等方面发挥着不可替代的作用。在教育领域，“把教育放在第一位”是各基金会最大的共识，《基金会指南》也把资助教育作为基金会创办目的的第一位。2013年，除了宗教外，教育捐助远远高于医疗卫生、文化艺术等领域，达到了520.7亿美元，占捐助比例的16%，位列第二（捐助宗教占31%），用来支持高等教育和基础教育机构。在文化艺术上，慈善组织对艺术教育、文化出版的扶持，极大地发展了文化艺术领域，取得了相当的效益成果。在互济文化和利他主义精神的慈善文化背景下，正是慈善制度确立了美国社会的文化价值观，推动了美国慈善事业的蓬勃发展。

二、设立登记制度引导了美国慈善事业的发展路径

从制度经济学的角度来讲，制度营造了外部环境，环境决定了交易成本，人由于利益的取舍，趋向于选择低交易成本的方式，也就是说人的行为受外在制度的约束。美国著名经济学家加里·贝克尔认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”即美国慈善制度对于社会公众是否参与慈善活动以及如何参与哪种慈善活动的选择至关重要。慈善组织是美国慈善事业的核心力量，得益于美国对慈善组织颁布的有利法律框架，20世纪成为美国非盈利组织的“黄金时间”，美国慈善组织飞速发展，在1950年，非营利组织的数量有5万多个，20世纪末已经达到100多万个。也就是说，非营利组织数量在50年间增加了20倍，美国慈善制度在约束、规范和推动慈善组织发展上起到了巨大作用。

美国慈善组织设立登记制度是美国政府对慈善组织加强管理的手段之一，目的主要在于预防慈善组织运作过程中的违法犯罪行为和促进慈善组织的发展。美国《国内税收法典》（Internal Revenue Code，IRC）规定，公益慈善组织可享受税收优惠。其前提是必须经过美国国内税务局查实并赋予免税资格的公益组织，即免税待遇需要慈善组织资格被认定。

从制度经济学层面分析，慈善组织完善注册登记后，成为登记在册的非营利组织，更容易接受社会各方的资助；在与其他机构合作时，注册的非营利组织更具有可靠性，又可以在双方往来中减少很多交易成本；在发生问题纠纷时，慈善组织更可以拿起法律武器保护自己，享受注册的慈善组织拥有的法律资源。毫无疑问的是，注册登记的慈善组织比未注册的更有优势，更能追求慈善组织的利益最大化，从而引导慈善组织进行选择，采取登记注册来促进组织机构的发展。

三、税收减免制度激励了美国慈善事业的参与主体

慈善制度对社会公众的行为选择是通过推行符合社会公众自身利益的制度来进行的。美国1986年的税收法典就对一些慈善捐助的行为进行了减税待遇，加之1913年美国个人所得税开始征收和1916年联邦遗产税开始征收，驱动着社会公众寻找降低应纳税额的方法。截止到目前，根据美国联邦所得税法，美国个人现金部分捐赠给公众募款机构，所得税的可抵税比例达到50%，而企业的可抵税例则为10%；同时个人捐赠给基金会所得税可抵税比例达到20%，这意味着较高的税前扣除比例，不断吸引着社会主体参与慈善捐助（数据来源：美国捐款基金会2015年报告）。

从交易成本角度切入，经济学家科斯在康芒斯交易理论的基础上提出了交易费用的概念，形成了著名的“科斯定理”。其观点是在“零交易成本”状况下，不需要国家强制性的法律，但在“正交易成本”状况下，政府需要制定法律以规范人们的交易行为和维持良好的交易环境，从而降低交易费用，国家应选择能够使交易费用最小化的法律制度。因此，科斯总结说：“法律规则对新制度经济学时至关重要的，因为它们为社会化和经济上的生产行为创造了激励”。美国所得税率越高，在同等支出情况下，社会主体进行慈善捐赠，获得的税款免除优惠吸引更大，更能激励社会主体参与慈善捐助，促进慈善活动的开展。

从行为学角度来说，美国由来已久的基督教“博爱”和扶弱济贫的文化底蕴督促着富人、企业家们进行慈善活动。对于捐助者本人来说，慈善行为可以提高了富人个人乃至家族的社会评价；对于公司企业来说，慈善捐助体现了企业的社会责任心和责任意识态度，提升了企业形象，有利于长远角度的发展，尤其是当国家突发状况或出现社会公共事件时，社会公众往往用非理性的“瞬时价值判断”来评定企业慈善行为，但该行为与社会公众的期望一致时，就会产生巨大的社会积极效应，获得较高评价。从经济市场角度分析，随着经济市场的充分竞争，企业间在产品制造、营销手段等方面的差距会越来越小，越难显现企业自身特点，而竞争焦点就转移到“软件”方面，包括企业价值文化和社会责任履行。那么企业进行慈善捐助的行为就会为企业结成社会关系网，从而降低企业的经营中的风险。

四、内外监管制度规范了美国慈善事业的行为方式

内外监管制度对于慈善事业的影响是通过提供法律的合法性基石实现的，政府制度往往基于公平、正义理念而反映社会公众的精神模式，从而达到共鸣，构建出一套系统化的社会治理体系。为保证慈善事业的规范运转，美国政府实施了多样化的监管手段，来应对慈善事业的复杂性、动态性。

美国慈善事业涵盖了参与主体、慈善领域等多种成分，以美国慈善组织为例，监管规范美国慈善组织的法律制度来源于三大块，即联邦、州的非营利组织法律和法院的判例。美国慈善组织在享有免税优惠的待遇下，也要依照法律接受国家部门、慈善行业和社会公众的监督，履行信息披露义务，满足社会公众质询要求，否则将被税务局严厉处罚。国家层面的外部监管对象主要集中在对慈善组织的界定和财务活动，监管主体除了国家税务局外，还有州政府层面的首席检察官。国家税务局每年会抽查一些免税机构，严重违反规定的会取消其免税资格，同时，严格禁止自我交易、不当的募捐行为、违法的费用支出等等。

在社会监督上，有捐赠者监督和媒体舆论监督，慈善组织有责任向做出捐赠的社会进行交代，捐赠者可以监督资金使用过程、审计财务报告，慈善组织要定期反馈受助者情况和及时披露信息。社会公众还可以借助媒体对慈善事业进行监督，弥补监督缺陷，美国媒体除了义务宣传，还与全国慈善机构咨询局等相配合，将慈善机构提供的财政情况整理公之于众，這种监管是全方位的。在行业监管上，同业组织的相互监督、行业标准对慈善事业的规范，更加细化了监管制度对慈善事业的行为约束。美国对慈善事业的监管制度具有灵活性和针对性，多重监管体系规范了慈善事业的发展路径，促进了美国慈善事业的健康发展，当内外监管体系对整个慈善事业施加压力时，慈善事业的所有参与者形成共同体，才会严格遵守这些规则，只有这样，才能使行业行为的执行费用大量减少，提高慈善事业追求的“经济绩效”。

五、小结

美国慈善制度具有的规范性意涵，塑造着美国慈善事业的特性和发展图景。美国慈善事业能够成为社会主体的共同事业，架构于慈善事业之上的慈善制度必有其合理性和必要性，管窥美国慈善制度对慈善事业的影响，不仅要从文化价值观、发展路径、参与主体和行为方式四个层次进行理论研究，也要将其放在历史的长河中进行不断探索，“理论推动着实践，实践修正着理论”，肯定其制度建构对社会发展的积极影响，从而汲取对当今社会有益的价值和逻辑。