“多规合一”背景下土地利用规划发展方向思考

王妍

【摘 要】随着规划实践的发展，我国纷繁复杂的体系在实践中的问题日益显露出来。自2013年十八届三中全会决定提出要建立空间规划体系以来，“多规合一”被寄予解决规划现实问题、推进规划体制改革的重大举措，近年来在学术界引起了热烈的讨论。本文在分析当前“多规合一”的背景下，对事关规划落地的重要载体的土地利用规划进行论述，以探讨土地利用规划未来发展方向。

【关键词】多规合一；土地利用规划；规划衔接

我国各类规划数量数不胜数，在现实中形成“纵向”自上而下的部门垂直管理和“横向”多规并行、相互渗透的局面，矛盾时有发生，成为推进城市建设和提升城市管理水平的障碍。近年来，“多规合一”被认为是解决现实中规划问题的重要手段，并在国家层面得到大力推广和政策支持，不少地区也进行了有益的探索和实践。

一、“多规合一”的发展阶段

1、2008年以前：探索初期

1986年审议通过《中华人民共和国土地管理法》，2004年，国家发改委在江苏省苏州市等六个地市县试点“三规合一”，2007年颁布《中华人民共和国城乡规划法》。

2、2008-2012年：地方政府自下而上实践

2008年上海市将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局。同年重庆市在九龙坡等区县试点“四规叠合”，构建经济和社会发展总体规划。2012年广州市开展“三规合一”工作，并于2014年4月以市政府名义发文要求各区、相关委办局执行。

3、2013年至今：国家层面全面推动

2013年十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要建立空间规划体系。

2014年1月住房城乡建设部发布《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。4月国务院发布《国务院批转发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》。8月，国家发改委等四部委共同发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》确定了全国28个市县作为“多规合一”试点市县。

2015年12月中央城市工作会议在北京举行，会议指出要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”。

2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出要强化城市规划工作，在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。

2017年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

目前，重庆市以沙坪坝区为试点实行“五规合一”的实践。

“多规合一”经过多年来不断的实践发展，城市规划水平和城市治理能力逐步提升，成为深化空间规划体制改革、实现城乡统筹发展、提高城市建设管理效率的良好平台。

二、“多规合一”开展的必要性

1、各项规划之间有效衔接存在问题

经过多年来的发展，各项规划已形成各自相对成熟完善的规划体系，但是不同规划由于侧重内容不同所采用的相关技术标准、基础数据等也有各自的特点，缺乏有效衔接，具体体现在以下几个方面：

（1）规划法律衔接存在障碍

当前我国各项规划编制所依据的法律文件各有不同，且法律具有不同的管理体系，导致“多规合一”尚未形成统一的法律管理体系，需要在当前法律框架体系下协调各项规划关系的问题，亦期形成指导“多规合一”编制及其成果效力的法律法规。

（2）各項规划等级地位不明确

国民经济和社会发展规划虽然占据纲领性地位，但是在实际工作中难以起到纲领性的作用。同时相对于中长期的城乡规划、土地利用总体规划难以平衡其指导作用。在规划内容上，相互之间不应是简单的领导性关系，更多的应当是协调配合、互相支撑。

（3）各项规划技术体系呈现差异化

城乡总体规划和土地利用总体规划由于规划侧重内容不同对土地采用的分类体系也不一样，常常需要进行相应的调整；在制图技术上，城乡规划偏重于采用CAD以便于立体化展示规划效果，而土地规划则偏重于采用GIS类软件以更好展示规划空间效果，时常会引起用地边界不能完美重合等问题，这也为各项规划的技术衔接造成一定困难；另外各个部门对于人口、土地等关键数据的统计口径的不同，各基础数据之间衔接不恰。

2、城乡建设管理效率低下

（1）部门管理权力相互争夺

我国“多规合一”的发展历程一直伴随着各相关管理部门之间的权力之争，相关管理部门对权力的把持和依赖也成为“多规合一”进程中的一大障碍。“多规合一”就是要解决新局面下部门管理权力的转移和融合问题，以保证“多规合一”成果的顺畅执行和执行效力。

（2）项目审批效率低下

当下建设项目的完整审批流程复杂、行政效率较为低下，各个部门之间缺乏有效的信息沟通，造成建设项目进程受阻。“多规合一”就是要解决这种低效的局面，形成统一的信息管理衔接平台，简化审批流程，提高行政效率，实现政府简政放权目标，提高服务水平，促进城市建设管理水平的提高。

三、土地利用规划发展方向思考

面临如上问题，“多规合一”的提出是适应推进规划体制改革、提高城乡建设管理水平需求的必然趋势，也是协调各项规划之间有效衔接、提升城建设管理行政效率的重要手段。未来将成为规划工作重点任务，各项规划都要做出相应的适应和调整，以促进“多规合一”工作的顺利开展。

土地利用规划是关于人们对土地利用行为的约束性规划，旨在配置土地资源的平衡利用，协调土地资源的总供给和总需求，满足国民经济和社会发展对土地的需求，促进土地资源的可持续利用。在当前“多规合一”的背景下，土地利用规划亦需做出相应的适应和调整。

1、搭建规划间衔接桥梁

土地利用规划应当在技术标准和基础数据统计方面做出相应优化调整，尽早实现与其他规划的有效衔接。尤其是和城乡规划之间的有效衔接，土地利用规划和城乡规划均为空间方面规划体现的重要载体，对规划成果的有效落实起到至关重要的作用。两者应加强在城乡用地分类体系方面的协调对应、技术标准的沟通交流、规划边界的协调一致、空间管制体系的协调统一等，实现规划体系的有效衔接融合，促进“多规合一”的顺利实施。

2、规划目标更为多元

土地利用规划将保障土地供应作为首要规划目标，目前我国处于工业化发展末期，城市化进程加快，城市化发展快速转型，土地利用规划的目标也随之转变。

特别是在当前“多规合一”的背景下，多目标的土地利用规划将是未来的發展方向，但是土地利用规划在保障土地总供给量和总需求量的平衡外，还应考虑环境资源保护、土地资源保护等目标，需要更多的考虑综合社会效益最大化。

3、规划更具包容性

在“多规合一”的背景下，国土部门制定土地利用规划需要融合各规划制定部门意见，各方相互配合。在多目标规划的指导下融合衔接其他各项规划，融入“多规合一”，提高土地利用规划的科学性、前瞻性和指导性。

4、规划动态急需调整

目前土地利用规划需要与其他相关规划构成一个有机统一的规划体系，共同实现国土空间规划管控的目标，随着经济社会发展，影响土地利用规划的相关因素都会发生变化，同时其他规划也会随着经济社会发展变化做出相应的规划调整，作为目标多元、开放的土地利用规划也需要做出动态调整，兼顾其他相关规划的发展变化做出动态调整，以更好地指导实践，提升规划的科学性和指导性。

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