对完善新时代住房供应和保障制度的思考

■ 冯新刚 单彦名

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这为完善新时代住房供应和保障制度，提出了目标、明确了定位、指明了路径。本文将在分析我国城镇住房形势、面临的任务等的基础上，提出完善新时代住房供应和保障制度的建议。

一、新时代我国住房工作面临的形势与挑战

（一）对更好住房的需要成为人民日益增长的美好生活需要的重要组成

住房是人生存、繁衍，以及维护家庭完整性、独立性的必要物质条件。随着收入的不断增长，衣食花费在居民消费支出中占比下降，对更好住房的需求相应增强。“住得更好”，成为人民日益增长的美好生活的需要的重要内容。包括住房面积更大、空间更为合理、功能更加完备，拥有更便利的市政基础设施、更优质的公共服务，通勤成本更低、更好的人文环境等。在一个发展的社会，必须直面群众对美好生活的追求，坚持在发展中保障和改善住房条件。

（二）城镇住房总量不足矛盾得到显著缓解

2012～2016年，全国城镇新建住宅62.5亿平方米，约占城镇住宅存量（约290亿平方米）的21.6%；8000万城镇居民和外来务工人员通过棚改和保障房实现了安居；2015年全国1%人口抽样调查数据显示，城镇人均住房间数在2015年历史性的突破1，达到人均1.07间、户均3.16间。按2010年“六普”数据，我国城镇住房套户比为0.81，按2011～2016年间的住房竣工量推算，套户比已超过1。可以说，党的十八大以来，伴随着房地产行业持续发展、保障性安居工程扎实推进，群众居住水平又有显著提高，我国城镇住房从总量上，已从供应短缺进入供求基本平衡阶段。2016年底，城镇居民人均住宅建筑面积36.6平方米，与2012年底的32.9平方米相比，增长了11.3%；分别是改革开放初期约6.7平方米、房改前17.8平方米的5.5、2.1倍。

（三）住房发展不充分不均衡的问题突出

1．住房租赁市场发育滞后。发展租赁市场，动员社会资源，是改善住房供应结构、改善住房消费模式的重要方面。与发达国家相比，我国出租住房的比重较低，在促进实现住有所居目标上发挥的作用总体有限。出租住房占住房总数的比重，2009年美国为33%、2010年英国为32%、2007年德国为54%、2007年法国为43%、2008年日本为36%。而根据1%人口抽样调查数据估计，2015年，我国城镇租赁住房家庭共3646.3万户，占城镇全部家庭的16.1%，其中，有495.8万户家庭租赁廉租房公租房，占城镇全部家庭的2.2%；有3150.5万户家庭通过市场化途径租赁住房，占城镇全部家庭的13.9%。

我国租赁市场发育滞后，还表现为大城市房价租金比不合理。按照如是金融研究院（Numbeo）测算的全球20个核心城市中心城区房价租金比数据，2018年7月，20个城市中房价租金比超过60的有3个，分别为深圳的75.07、北京的70.75和上海的61.65；40～60之间的有5个，广州以46.84位列其中，其余4个为香港、台北、孟买和东京；与这些城市高企的房价租金比不同，美国纽约、波士顿、旧金山、洛杉矶、芝加哥等城市均不足20，悉尼为22.8、柏林28.54。我国一线城市房价租金比过高，导致相较于建设出售型的商品住房，建设和运营租赁住房占款多、财务负担重、回款周期长、收益不确定性大，机构和企业建设运营租赁住房的意愿不强。因而，我国租赁住房供应主体还主要是分散的个体，供给渠道相对单一。此外，租赁市场发育之后，还表现在租期不稳定、租金形成机制不透明，租赁双方的权利义务不明确。住房租赁市场发展滞后，加剧了居民自主改善住房条件、实现“让全体人民住有所居”目标的难度。

2．住房市场分化严重，供不应求与供大于求并存。大中城市（而不是中小城镇）作为外来人口的主要流入地，短期内土地、住房等资源难以适应增加的人口，住房供求关系紧张，房价上涨压力较大；一些三四线城市和县城人口流出多，不少地方住房库存多。套户比（厨卫浴齐全的成套住房套数与常住家庭户数之比），是衡量住宅供应均衡程度的指标，一般认为均衡线为1.1，不足则存在供不应求，超过则供大于求。在全国套户比已经接近1.1的情况下，北京、上海、天津、深圳等一线城市套户比低于1，一般认为北京、上海的套户比只有0.85左右。按照万科的报告，2014年末，在其有业务的49个相对发达城市中，北京、上海、天津、深圳、东莞、合肥、宁波等12个城市，套户比低于1；济南、武汉、南昌、厦门、南京、广州等8个城市，套户比在1到1.1之间；昆明、珠海、常州、扬州、贵阳、长沙、沈阳、大连、唐山等29个城市，套户比已经超过1.1。数据仅供参考，但却也反映出不同城市住房市场分化的情况。

3．不同群体住房状况差距较大。由家庭财富和收入增长能力所决定，不同收入家庭对住房市场化的适应能力两极分化。在房价不断上涨的过程中，住房投资价值增强，高收入家庭购置住房量增加，住房资源加快向高收入群体集中；低收入家庭的收入和住房条件也在改善，但与高收入家庭相比，发展明显乏力。反映到当前，在我国城镇住房总量已经比较充裕的同时，占有不均衡的矛盾凸显。2015年全国1%人口抽样调查数据显示，城镇家庭户人均住房建筑面积，高于60平方米的占17.7%（高于70平方米的占11.9%），低于16平方米的占15.1%（低于8平方米的占3.3%）；城镇家庭户代数大于住房间数的占7.4%（差额大于2的占0.42%）；城镇家庭户居住无独立厨房、独立卫生间住房仍占15.7%。特大城市住房资源占有不均衡的矛盾更为突出，比如，北京市城镇家庭户人均住房建筑面积高于60平方米的占14.2%（高于70平方米的占9.5%），低于16平方米的占25.9%（不足8平方米的占10.4%）。

此外，以新就业大学生、非本地户籍外来务工人员为代表的新市民，处于职业发展初期，年龄轻、工龄短，缺少资产的初始积累，他们有购房需要，但在短期内无法形成住房购买能力，住房困难问题更为突出。根据1%人口抽样调查数据估计，2015年，租赁“城中村”住房的家庭中，79.3%为外地农村户籍家庭，12.9%为外地非农户籍家庭，二者合计占到91.6%。据媒体报道，深圳常住人口近2000万（户籍人口约440万），约1600万人租房居住，其中1100万人住在城中村（主要是外来人口、新就业大学生、创业人群）。可见，租住不成套住房占比高、安全隐患多的“城中村”住房，是城市外来人口解决住房问题的重要渠道。

4．住房保障体系还需完善。从国外的经验看，帮助困难群体解决住房问题的方式比较多样，而且随着住房领域主要矛盾的变化，往往会相应调整保障方式。比如，对低收入住房困难家庭提供的公共住房，既有租赁性的，也有购置型（含共有产权性质住房）的，对有一定支付能力的家庭，主要给予抵押贷款担保、税收抵免等政策支持，德国等欧洲国家还鼓励发展住房合作社。德国、英国等国家，在住房总量短缺的时候，住房保障主要采取“补砖头”方式，即提供实物住房；当短缺基本解决、住房市场功能相对完善时，住房保障逐渐转向“补人头”，包括给提供房租补贴和购房补贴。而从我国的情况看，与提供实物保障性住房相比，货币补贴方式发展不充分，多数城市发展货币补贴刚刚起步；从实物保障房的方式看，经济适用住房、限价商品住房由于制度上的一些漏洞，已经基本退出住房供应市场，除了北京、上海等个别城市外，绝大多数地方，实物保障只剩下公租房一种方式；此外，与发达国家相比，帮助“夹心层”提高住房支付能力的金融、税收政策，还有完善空间。

二、新时代完善住房供应和保障制度的思路

住房是生活必需品，其基本属性是消费品，同时又具有投资品属性。本世纪以来，我国城镇住房价格以惊人的速度上涨，住房投资品属性被强化，住房价值在居民家庭资产中的比重越来越高。不少热点城市住房被作为投资品囤积、待价而沽，吞噬即期供应，住房占有不均衡和住房市场供求矛盾不断加剧。中国特色社会主义进入了新时代，构建新时代符合国情的住房供应和保障制度，必须直面住房领域的突出矛盾，总的思路是：

一是坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位。构建新时代住房供应和保障制度，必须以“让全体人民住有所居”为目标，从制度设计上要着眼于让全体人民住得更好，即尊重全体人民的居住权利、保障全体人民的住房需求。而不仅仅局限于为较低收入家庭提供合适住房。通过有针对性的政策，保护自住和改善性需求，克服住房过度的投资属性。

二是注重“市场”与“政府”作用的融合互促。构建新时代住房供应和保障制度，应坚持住房市场化改革大方向，既充分发挥市场机制作用，以市场为主满足多层次需求，又更好发挥政府作用，以政府为主提供基本保障。同时，在“市场”作用发挥中要有政府的调节，比如通过综合施策，稳定房地产市场，避免房价、租金过快上涨等；在“政府”作用发挥中也要有市场化的因素，即政府实施基本住房保障中也应注重与市场的衔接，利用市场机制加大有效供应、提高后续管理效率。

三是坚持在国家统一政策目标指导下，地方分别决策，因地制宜，量力而行的原则。各地住房市场分化加剧，人口净流入量大的一二线城市与三四线城市和县城，在住房领域面临的主要矛盾完全不同，很难再搞“一刀切”“齐步走”，必须赋予地方更大的自主权。国家可以指定大的制度框架和基本政策，由地方立足当地实际，在住房发展目标、方式、标准、范围、具体政策等方面自主选择、相机选择，不搞超过经济发展阶段的承诺和目标。

三、对新时代完善住房供应和保障制度的建议

住房是生活必需品，其基本属性是消费品，同时又具有投资品属性。本世纪以来，我国城镇住房价格以惊人的速度上涨，住房投资品属性被强化，住房价值在居民家庭资产中的比重越来越高。不少热点城市住房被作为投资品囤积、待价而沽，吞噬即期供应，住房占有不均衡和住房市场供求矛盾不断加剧。中国特色社会主义进入了新时代，构建新时代符合国情的住房供应和保障制度，必须直面住房领域的突出矛盾，主要建议如下：

（一）明确不同时期住房发展目标

“让全体人民住有所居”，是决胜全面建成小康社会阶段，全面建设社会主义现代化国家新征程中一以贯之的目标。当然，在不同阶段，其内涵不尽相同。具体来说，到2020年全面建成小康社会时，初步建立了市场供给与政府保障相结合、租售并举的机制，绝大多数城镇家庭都能够住上设施完备、面积适当的成套住房；到2035年基本实现社会主义现代化时，市场供给与政府保障相结合、租售并举的机制更加完善，绝大多数城镇家庭都能住上符合文明、健康标准的合适住房；到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国时，住房市场体系运行高效、公平透明、规范有序，住房保障实现及时保障、应保尽保，人人能够享有合适住房，住房水平差距不再成为突出的社会问题。

（二）因地制宜构建城镇住房供应和保障体系

完善住房供应和保障渠道，应围绕“丰富性、可选择性、可支付性”下大力气，从供给侧看，除了以市场为主提供商品住房和租赁住房，以政府为主提供公共租赁住房、棚改安置住房和共有产权住房外，还要发挥用人单位和市场机构的作用，利用企业自有闲置土地等资源，扩大有效供给。各地方要根据人口规模、住房现状和变化趋势，推进住房供给侧结构性改革，完善商品住房、政策性商品住房、租赁住房、棚改安置住房、公共租赁住房相结合的住房供应体系，科学编制城市住房发展规划和年度建设计划。比如房价收入比适当、住房供应充裕的三四线城市和县城，住房供应体系以供应商品住房、棚改安置住房、公租房为主；房价较高、住房供应不足的少数大城市，除了商品住房、公租房，要积极发展住房租赁市场、共有产权住房等，还要管控需求，为供给侧结构性改革赢取时间。房价高的大城市在一定时期内要多渠道增加供给。住房供过于求的城市，要注重消化库存，控制新开发规模。

完善住房供应和保障渠道，目的是从住房供应渠道上对不同收入群体实现全覆盖。确保不同收入群体都有“可进入、可选择、可支付、可持续”的住房供给渠道。对有支付能力较强的城镇家庭，有新建商品住房、二手商品住房、租赁住房供应。对有一定支付能力但不充足的城镇家庭及部分新市民，给予积极的税收、金融政策支持，鼓励其选择新建商品住房、二手商品住房、租赁住房，房价高的大中城市还有共有产权住房等政策性商品住房供应。对支付能力不足的城镇家庭和新市民，给予较强的税收、金融、财政政策支持，帮助其选择新建商品住房、二手商品住房、租赁住房，并通过实物公租房或公租房货币补贴给予兜底。对居住老旧住宅小区、棚户区和危旧房的城镇居民，通过政府支持下实施棚户区改造，改善住房条件。同时，完善配套政策措施，包括促进住房买卖和租赁市场稳定运行、提供个性化政策支持等，使城镇家庭和个人的选择更加多元，自住性和改善性住房需求都能及时得到满足。

（三）因地制宜增加住房供应、切实提高住房供应效率

推动住房发展与规划、公共服务制度等改革共振，优化城市空间结构，均衡配置公共资源，统筹解决群众住房及衍生需求。一方面，充分调动个人和各类市场主体的积极作用。在发挥房地产开发企业主体作用的同时，通过规范发展二手房市场和住房租赁市场、有序发展共有产权住房等，积极吸引家庭、中介机构、开发企业、有资质的其他机构企业、村集体经济组织等成为住房供应主体。另一方面，做好增量、存量两篇文章，完善以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。因地制宜增加新建商品住房、公租房供应，通过发展住房租赁市场、促进二手房交易市场规范发展、推进公租房货币化等激活富余社会存量住房，对功能不完善的棚户区和老旧住宅小区实施更新改造。

（四）建立持续遏制商品住房投资、投机性需求的机制

按照“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”定位要求，通过综合施策，形成保护住房消费品属性和居住功能，对合理的投资性住房需求加以引导、对投机性住房需求坚决遏制的机制，实现住房买卖和租赁市场平稳健康发展。包括推动区域协同发展、规范住房租赁市场、增加共有产权住房供应等，合理分流需求，缓解住房供需矛盾，扭转房价上涨预期；通过打击首付贷、改革房地产税等金融税收手段，维护房地产市场秩序；推进财税体制改革，缓解“土地财政”依赖；将房价收入比纳入各级政府的绩效考核范围，督促地方政府切实履行住房问题的主体责任。加强对房地产开发企业、中介机构的管理，推动企业诚实守信、依法经营，确保信息全面准确真实公开，建立评价预警机制，实现对住房交易的动态监测、科学研判、有效调控。

（五）构建符合新时代要求的住房配套制度体系

要坚持新发展理念，坚决转变发展方式和发展动能，减少社会经济发展对房地产业的过度依赖。适应城市房地产市场分化的形势，继续加强分类指导，落实地方政府稳定房地产市场的主体责任。继续弱化行政性干预措施。稳妥推进金融制度改革，建立住宅政策性银行，优化住房金融服务，适时调整完善差别化住房信贷政策，支持自住型、改善型住房需求，支持普通商品住房项目合理融资需求。土地市场直接影响地方债务的偿还，在相当长时间内还需要维持土地市场的稳定，但要弱化政府推动土地价格上涨的动力，比如，通过征收房地产税，解决与地方事权相匹配的财政来源。要加快推进土地制度改革，落实人地挂钩的住房用地供应政策，建立多主体土地供应机制，合理控制住房用地供应，存量住房库存较多的城市，应大幅压低直至暂停住房用地供应。完善税收政策，增加保有环节税负，交易环节实行差别化税收政策。