瑞典发展公共租赁与合作住宅的经验与启示

王瑞民 张 钢

二战以后，瑞典进入稳定的工业化和城市化社会，并跻身于世界上最富裕的国家之一。 强大的工会力量与社会民主主义下高福利制度的施行，使得瑞典成为一个高度发达的“合作社会”（corporatist society），反映到其住房制度设计中，一个显著特征是“悠久且持续的公共租赁住房体系”。

瑞典住房制度基本情况：总量与结构

截至2013年，瑞典共有463万套住宅。其中，43%为独栋或联排住宅，50%为高层住宅，另还有约2%的其他住宅和5%的特殊住宅（包括学生宿舍，集体宿舍等），如图1所示。相对于瑞典980万的总人口来说，住房总量已不是问题，人均有1.7个房间。

需要说明的是，在瑞典住宅类型与所有权类型是紧密相关的。自有住宅仅指独栋或联排住宅，高层住宅多为租赁或合作住宅，住在里面的人往往并没有所有权。与之对应，在瑞典买房可分为买居住权和买所有权两类。买居住权（bostadsrätt 瑞典特殊的房屋所有权形式），多数是买一套公寓单元的居住权。实际上是参加一个居住权协会，这个协会可以是一个联合体，也可以是某一房产公司，房子产权属于这个协会。买居住权时，买方交一笔投资款后，每个月还需交一定费用，包括开发商建房贷款利息、维修费、供暖费等。买所有权，主要指买城市外围的独栋或联排别墅。购房者除了要缴纳买居住权房屋后每月应缴纳的各种费用外，还需要每月偿还按揭贷款、缴纳房产税（年税率为1.5%—3%）等等。除按揭贷款外，各种费用要占到房屋评估价的3%左右。

从产权结构的变迁来看，二战以来瑞典的自有住宅比重是相对稳定的。1945年为36%，到2013年的68年间仅增长了7个百分点。在此期间，租赁住宅的比重从57%下降到43%，合作住宅的比重则从4%上升到了20%。上述产权结构的一个突出特征是，租赁住宅与合作住宅的比重非常高，特别应该指出的是在此期间合作住宅的比重上升幅度最大，增幅达16%。这与瑞典的合作社会传统与发达的公共住宅租赁体系紧密相关，但也与九十年代以来部分租赁住宅出售产权变成了合作住宅的做法密切相关。租赁住宅中，公共租赁住宅与私营租赁住宅大致比例相当。私营租赁住宅由专门的住宅租赁公司运营。

图1 瑞典住宅结构（2013年）

瑞典的公共租赁住宅与合作住宅

（一）公共租赁住宅是瑞典对可支付住房的重要保障手段

公共租赁住宅是瑞典住房体系中的一个重要组成部分，也是瑞典对可支付住房（affordable housing）的重要保障手段。公共租赁住房是瑞典住房制度的主要政策工具。瑞典的公共租赁住房与我国的公租房和廉租房不同，并非仅能提供给中低收入群体，而是面向全社会的。

瑞典的公共租赁住宅兴起于上个世纪三十年代大萧条时期。经济停滞、失业非常严重，政府组建了住宅公司，由市政当局所有并控制，作为独立的非营利企业运营。到1945年，公共租赁住宅占瑞典住宅总量的6%。

上世纪40年代末以来，住房供应已经成为瑞典政府的基本职责之一。瑞典内阁每年确定全国的住宅建设总量，并将建设指标摊派到各个地区，市政部门选择特定的开发商来承建。政府通过划定地块位置等限制开发商之间的竞争。在此期间，市政住房租赁公司得到快速发展。

1 9 5 0年代到1 9 7 0年代中期，瑞典建设了大量用于出租或合作住宅的高层公寓。其间，1 9 6 5-1 9 7 4年间，瑞典实施了“百万住宅计划”（The Million Programme）。仅1970年就建成了110000套，如图2所示。这一时期被称为瑞典公共租赁住房的“黄金时代”。1970年，公共租赁住宅占到瑞典住宅总量的23%。

公共住宅建设过程中，由于政府大力补贴超过1000套住房的建设项目，这些项目大多由大开发商建设，缺乏市场竞争。导致瑞典建筑业集中度非常高。

关于租赁住宅应由政府运营还是私营部门运营，一定程度上反映了瑞典的政治生态。一般来讲，公共租赁住房和合作住宅受左派社会民主党人（Social Democrats）支持，而右翼政党支持私营部门租赁住宅。例如，瑞典建筑工人工会在上世纪二十年代就拥有了自己的开发商，并不断发展壮大。应该指出的是，与合作住宅一样，不论公共租赁住房还是私营租赁住宅，租赁住房都是不能再出租的。这样的政策杜绝了住户把租来的住宅，再到市场上二次出租的寻租行为。

由于住宅供应趋于饱和，住宅建设趋缓，上世纪八十年代中期的年住宅建设量仅为鼎盛时期的1/3左右。之后有所回暖，上世纪90年代后维持在年15000—30000套的规模。

（二）合作住宅是“瑞典模式”高福利的重要组成部分

合作住宅是瑞典住房制度的特色，是“瑞典模式”高福利的一个重要组成部分。合作住宅的住户，并不拥有其所住公寓的完整产权，而是在合作组织中占有相应的股份，合作住宅的产权归合作组织所有。新住户需要付费购买股份，居住时间并不受限制。搬走时可以卖掉自己的股份。合作住宅的历史渊源是合作化运动和工业化进程中强大的工会组织，但是直到两次世界大战期间才正式制度化。两部标志性的法规是1930年的《租户所有法案》（Tenant-Ownership Act）和1942年的《租户所有控制法案》（Tenant-Ownership Control Act）。一些合作组织的合作住宅规模很大，例如，拥有31个分会和3900个合作组织的瑞典租户储蓄和建设协会（HSB，Hyresgasternassparkasse- och byggnadsforening），负责合作住宅的管理、维护和整修，并在联邦层级设有相应机构。目前，约有44.5万成员（即住户）都住在合作住宅中，合作住宅的市场交易已经完全开放。住户可以在市场上自由买卖住宅的居住权，价格完全由市场供需关系决定。从这个意义上来讲，这种居住权的交易与产权交易没有如何区别。尽管居住权的交易最后要得到住户合作协会的认可，但通常是走个形式。如果住户要出租自己的住宅的话，住户合作协会对出租时间甚至租金都有权进行严格管制。住户要向合作住宅组织提出申请，申请被批准住户方可出租。住户出租必须要有特殊理由。通常住户出租的理由是临时职业变化（如临时调动工作，包括被派到国外，或外地任职、上大学、服兵役等），家庭变化 （结婚、离婚、分居）需要搬家。住户需要短期内把闲置的住房出租。因此，被批准的出租是暂时的，短期的行为。有的合作组织要求超过一年的出租必须每年申请一次。合作组织成员如未经批准出租自己的住房，合作组织有权强制该成员出售其住房。这个特别的机制有效地压制了瑞典住房市场上对非自用性住房的需求。这样，就有效地实现了合作住宅是用来住的，不是用于营利性出租的政策目标。

（三）受到严格管制的租金

在瑞典，房价主要是指独栋或联排住宅的价格。与受到管制的租赁住宅市场不同，独栋或联排住宅的价格完全由市场来决定。由于住宅市场已经趋于饱和，房价走势主要受经济周期的影响。值得注意的是，在最近的十多年中，瑞典合作住宅的价格经历了较快上涨，2003—2013年，合作住宅的名义价格上涨了138%，上涨速度较自有住宅快得多。究其原因，一是因为合作住宅有向基础设施完善的大都市区集中的趋势。二是随着信息等新兴产业的不断发展，而近一二十年来瑞典的就业有不断向大都市集中的趋势，导致都市房源紧张。三是因为合作住宅由少数具有垄断性质的机构或组织运营，房源的供给缺乏有效的竞争。

尽管瑞典房价快速上涨，但老百姓购房比重并没有增加。目前，全国租房购房比重基本对半开，与10年前的情况差不多。瑞典年轻人或单身者基本都在租房，直到结婚成家时，才会考虑购房。年轻人之所以选择租房，一方面是由于他们工作变动频繁，不希望因房子影响再就业。另一方面，买房除了要交数十万元的初始投资（相当于首付）以外，还要每月偿还银行贷款、物业费、维修费、供暖费、房产税等等，这些费用一般占购房者收入的30%—50%，对于不“啃老”的瑞典年轻人来说，很难负担。

近年来受欧洲经济危机影响，经济不景气、外来人口流入，瑞典三大城市市区公寓租赁需求增长更快，租金价格也一路上扬。2016年，斯德哥尔摩公寓（40—70平方米）每月租金在5000—8000克郎之间，与购买同类居住权房屋后每月费用相差只有1000克郎。因此，考虑到收回投资的增值，结婚成家的瑞典居民，选择购买居住权房屋的比重在增加。

为了保护租房者的需求，公共租赁租房与私营住房租赁公司的租金都受到管制（指导租金水平低于买房后每月费用），但是私人租赁公司的住房平均租金还是更高一些。强大的公共租房租赁体系实际上起到了延缓租金上涨的作用。1969—2013年间，瑞典的租房租金（按照实际价格计算）上涨了1倍左右。公共租赁住房的租金涨幅决定了瑞典整个国家房屋租金的变动趋势。初期，公共租赁住宅的租金根据“历史成本”（historic costs）来确定，即房屋的建造成本、运营管理与维护成本。上述定价方式导致越是市中心的、越是古老的房子租金反而越低。后期，逐渐采用使用价值定价方法。

在对租金水平进行管制的同时，政府严格限制购买公寓使用权。因此，城区出售型的公寓减少，且仅限于永久居留权居民、仅限于一套。

对瑞典的租赁住房政策体系的评价与启示

瑞典的住房政策总体上取得了良好的效果。住宅市场的区域差距不是很大，价格是可负担的。“所有的居民都应以合理的价格享有高质量的住宅”是瑞典住房政策体系的宗旨。瑞典《宪法》中规定，“居者有其屋”是和就业、教育并列的三大居民基本权利之一。瑞典住房政策体系“一碗水端平”（nonselectivity），即不偏向任何特定的社会群体。公共租赁租房实行全社会覆盖，并不仅仅针对低收入群体。强大的公共租赁住房体系可以起到抑制房地产投机、稳定租金水平以及平滑经济周期的作用。政府对租赁租房的租金管制，对抑制房地产投机的作用尤为明显。合作住宅是瑞典住房政策的另一大特色。它用限制出租的机制有效地实现了房子是用来住的，而不是用来炒的，或用来出租盈利的。这两大政策共同发力，既使租者有其屋，又有效地控制了房市的炒作行为，因而达到了全社会的支付能力内的居者有其屋的政策目标。

瑞典的经验表明，通过公共租赁住宅和合作住宅等方式租房也可以获得稳定而体面的居住权。“他山之石，可以攻玉。”瑞典的住房政策体系对于我国构建房地产市场长效机制，保障房子是用来住的，而不是用来炒的，具有重要的借鉴意义。目前，我国的住房租赁市场整体规模偏小，发展也极不规范，尚无国家层面的住房租赁法规，租户的权益也得不到很好的保障。子女就学难等不平衡的政策安排，使租房者“低人一等”，住房需求者更愿意“买房”而不是租房。在投机存在的情况下，房价比租金的波动要大得多。发展住房租赁市场，可以从以下三个方面着手。

第一，加快租赁住房立法。瑞典上世纪30年代就出台了两部相应的租户法案，保障租户利益。随着城市化进程加快和租房需求快速上涨，我国亦应加快《住房租赁法》立法，配合现有的《城市房地产管理法》，在法律层面明确住房的居住属性，保障居住，而抑制房地产投资。与此同时，构建保障租房者权益的长效机制，明确租房者的相关权利和义务。对于基本的居住需求，根据各地的不同情况，定期制定政府指导价格（基准价格）体系。

第二，通过集体土地入市与盘活低效工业用地加大租赁住房土地供应。土地供应是住房供应的基础。在效率优先的土地出让中要适当兼顾公平。价高者得，是市场经济的核心法则，但土地的社会属性使得保障公民的基本居住权也非常重要。可通过试点的方式，探索可行的保障房、廉租房甚至市场化租赁住房的土地供应模式。2017年8月，国土资源部和住房城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，首次从中央层面，鼓励利用集体建设用地建设租赁房，加大租赁住房土地供应。集体建设用地入市为新的租赁住房建设用地提供了来源，这将缓解城市供地压力，促进城市租赁住房结构逐步调整。此外，对于利用效率较低的工业用地，可以考虑采取包括空地闲置税，规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原工业用地者重新谈判，用盘活的闲置土地进行租赁住房建设。

第三，可以考虑“小产权房”补缴税费与公益用地后逐步赋予大产权，提升既有租房者居住质量。目前，我国租房需求旺盛的大城市中存在着大量公共设施配套不足但能够解决流动人口基本居住问题的“小产权房”。未来可以考虑鼓励这些不需拆除重建的地段，通过自行改造或公私合作改造逐步降低建设密度，完善基础设施，同时在补缴部分土地出让金、缴纳部分公益事业与基础设施用地的条件下，也可以逐步赋予大产权。通过小产权变大产权调动城中村原住民的改造积极性，使其能够继续为流动人口提供租赁住房的同时，基础设施与公共服务也得以完善，既有租房者的居住质量得以提升。