促进积极财政政策进一步“聚力增效”

于树一 李木子

2018年1-7月，我国积极财政政策按照政府工作报告提出的“聚力增效”的要求，一方面聚焦“三大攻坚战”，一方面在稳定宏观调控和助推改革方面取得显著成效。具体在财政运行方面呈现收支超速增长、减税增收等特征，同时也存在不同程度的风险特征，表现在“土地财政”、支出结构、体制效率等方面。只有在充分认识财政运行特征的基础上，才能有针对性地对积极财政政策进行调整，以实现“聚力增效”的政策目标要求。

当前我国财政运行特征

（一）财政收支超速增长，支出增速弱于收入

1-7月累计，全国一般公共预算收入121791亿元，同比增长10%；全国政府性基金预算收入36680亿元，同比增长29.2%；两项预算收入合计158471亿元，同比增长13.9%。全国一般公共预算支出125537亿元，同比增长7.3%；全国政府性基金预算支出33223亿元，同比增长33.2%；两项预算支出合计158760亿元，同比增长11.9%。可见，我国财政收支均实现了两位数增长，较大幅度超过GDP增速，其背后是结构性因素的助推。

1.财政收支增长的结构性特征明显

在收入方面，一般公共预算收入的增长主要由税收拉动，1-7月税收收入同比增长14%，非税收入同比下降13.4%；政府性基金预算收入的增长主要由土地出让收入拉动，1-7月国有土地使用权出让收入实现了35.1%的高增长。

在支出方面，1-7月财政支出保持较快增长，作为积极财政政策的重要一翼，有力保障了党中央、国务院部署的各项工作稳步推进。“三大攻坚战”是2018年政府工作的主线索，反映到财政支出上，明显出现以聚力支持“三大攻坚战”为导向的结构性变化。一是在防范化解重大风险方面，表现为债务付息支出扩张放缓。1-7月债务付息支出4398亿元，同比增长19.8%，增幅较去年同期下降14.6个百分点。二是在精准脱贫方面，表现为相关支出大规模、高速度增长。2018年全国扶贫支出高速增长，中央财政专项扶贫资金已于4月底全部拨付完成，与2017年相比，时间提前近两月，规模增加200亿元，且新增资金使用方向直指深度贫困。三是在污染防治方面，表现为部门预算支出大幅增长。从中央部门预算来看，2018年农业农村部和生态环境部的污染防治支出预算呈三位数增长，分别同比增长144.69%和100.65%。

2.财政收支对比存在结构失衡

近三个月在财政收支对比关系上有较大波动。1-5月全国一般公共预算盈余3955亿元，1-6月全国一般公共预算支出赤字7261亿元，而1-7月全国一般公共预算支出赤字3746亿元，也就是说，5-6月仅1个月时间就从盈余转为赤字，且规模差距很大，其原因是财政的收与支之间存在结构失衡。从月度数据来看，6月全国一般公共预算收入增加49亿元，环比仅增长0.3%，但全国一般公共预算支出增加了11894亿元，环比增长70%。收支对比悬殊，原因有三个方面：一是5月1日增值税税率下调，5月、6月税收收入持续缩水；二是7月1日进口关税税率下调，相关产品进口和消费延后，加大了6月税收收入缩水程度；三是支出进度加快令6月支出规模迅速增加。然而，从累计同比增速来看，1-7月和上半年收入增速分别高于支出增速2.7和2.8个百分点，而1-5月收入增速高于支出增速1.9个百分点，可见收支增速的差距拉大，收入增长的势头仍强于支出。加之全国政府性基金预算收入超过支出3457亿元，虽然收入增速低于支出增速，但增速的差距从1-5月的6.8个百分点降至4个百分点。由此可见，当前我国财政收支结构失衡，财政支出规模月度波动性较大，财政收入超速增长的部分未能通过增加支出而得以全面疏导，存在“挤出效应”隐患，对扩大内需不利。

（二）减税政策显现增收效应，多方因素合力推动

那么，基于供给侧结构性改革和积极财政政策大规模减税降费的背景下，税收收入高速增长是如何实现的？其内在机理主要体现在如下三方面：

图/中新社

1.经济增长致税基扩大

当前，大部分税种收入实现两位数增长，说明宏观经济的基本面处于良性发展中，税基得到扩大。从上半年数据看，1-6月我国高技术产业和装备制造业增加值同比增长11.6%和9.2%，社会消费品零售总额增长9.4%，规模以上工业企业利润增长17.2%，进口总额增长11.5%。由于税基得到扩大，增值税、企业所得税、国内消费税、进口货物增值税和消费税实现较快增长。可见，减税减轻了微观经济主体负担，涵养了税源，最终反而得到了增收的结果。

2.物价结构性上涨致增值税实际增长

理论上，物价结构性上涨会带动税基分布变化，导致财政收入增加。当前我国主要工业产品价格上涨，7月份，全国工业生产者出厂价格同比增长4.6%，购进价格增长5.2%，带动钢铁、化工、建材和煤炭等行业税收高速增长。需要强调的是，价格上涨带来的税收增收并不仅是名义增长，而是包含实际增长部分，主要由增值税的内在机理所决定。首先，增值税收入数据为销项税与进项税之差；其次，我国税收收入以现价计算，销项税和进项税分别以当期价格和前期价格为基础；再次，我国增值税收入占税收总收入的比重近40%。

3.增值税降税率致月度收入分布不均衡

由于5月1日增值税税率下调，大量企业要求供货商提前开具发票，以增加进项税抵扣，扩大政策收益，进而促成了部分增值税收入于4月提前实现，相应地，税率下调带来的减收效应则被冲减和延后实现，表现为近3个月增值税的累计增速呈下降趋势，但仍为两位数的高增长。数据显示，4月份增值税专用发票开具销售额同比增长36.3%，开票份数增长42.1%，远远高于工业企业实际销售额13%左右的增长率。

此外，数字化、信息化征管手段不断完善，税收征管效率不断提升，带来的长期增收效应不可小觑。

（三）收支风险苗头各自显现，体制效率有待提高

当前，财政运行中出现若干风险点，在收入、支出、体制方面均有突出表现。

1.收入风险突出体现为“土地财政”问题反弹

1-7月，国有土地使用权出让收入实现了35.1%的高增长，对财政收入整体增长产生明显的拉动作用，其原因是这项收入在全国财政收入的占比较大。与2017年同期相比，该项收入占地方政府性基金收入的比重从89%升至92%，占全国政府性基金收入的比重从82%升至86%。从中可见，我国地方财政仍然主要依靠土地出让收入，“土地财政”问题仍然突出。主要原因还是地方收支缺口较大。一方面，“营改增”、减税降费、严格地方债管理等举措同时发挥效力，地方财政收入下行压力较大；一方面，地方经济高质量发展、基本公共服务、打赢三大攻坚战的任务较为艰巨，支出上行压力较大。这样，弥补收支缺口只能寄希望在土地出让金上。

2.支出风险突出体现为结构变动方向有偏

从1-7月支出结构来看，一般公共预算支出与政府性基金预算支出分别占两项预算支出总和的79%和21%，而2017年同期二者的占比分别为84%和16%。中央支出与地方支出的占比分别为11.9%和88.1%，而2017年同期二者的占比分别为12.1%和87.9%。可见，在支出结构上，出现了压缩一般公共预算支出、扩大政府性基金预算支出，压缩中央支出、扩大地方支出的变化，而这种变化与现代财政制度要求的降低非税收入比重、强化中央财政支出责任的方向存在着背离。

3.体制风险突出体现为效率损失

党的十九大报告将中央与地方财政事权和支出责任划分改革提到重要位置，年初国务院即出台了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。从方案落实情况看，在执行中存在着效率损失的隐患。例如，文化场馆免费开放是一项中央地方共同财政事权，资金由中央和地方按照1:1的比例共担，中央财政每年安排补助资金约50亿元，2018年安排51.85亿元已经下达。问题主要集中在地方，一是地方资金到位较困难，二是各地文化场馆规模、软硬件设施及供需差异较大但补助标准划一，三是经费补助对公共服务质量的约束力不强。

积极财政政策内容及政策效应

当前，国务院重点确定的积极财政政策措施主要由减收政策和增支政策两部分组成。目前以减收增支为内容的积极财政政策仍在陆续出台并实施，这是财政政策进一步“聚力增效”，在宏观调控和助推改革方面发挥更为重要作用的基础。

1.以减收增支为内容的积极财政政策

减收政策主要包括：降低增值税税率、统一增值税小规模纳税人标准、减少涉企收费、与物流有关的税收减免等以简政减税减费为重点降低实体经济成本、优化营商环境的政策；在支持创业创新、小微企业发展、扩大就业等短板方面出台减税措施；大范围下调日用消费品进口关税、对进口抗癌药实行零关税、支持积极有效利用外资、支持服务贸易创新发展试点等促消费和外需的政策。

增支政策主要包括：加大困难地区和薄弱环节教育投入、支持乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设、基础科学研究，支持建立残疾儿童康复救助制度和终身职业技能培训制度，支持电子商务进农村综合示范工作，支持返乡下乡创业和留学回国人员创业创新、设立国家融资担保基金等等。

2.积极财政政策增减效应展望

按照“全年减轻税费负担1万亿元以上”的财政预算目标，减收效应会在后几个月集中出现。一是继续出台新的减税降费举措；二是上半年出台的很多减税政策是从7月1日开始实施，并且已实施的减税政策效果将在后几个月全面显现；三是以减税为取向的个人所得税改革，将部分所得纳入综合征税范围的同时，调整税率级距、提高基本减除费用标准、设立专项附加扣除；四是美国对华商品加征关税政策将对我国部分出口企业产生不利影响，间接影响税收收入。

与此同时，仍然存在着推动财政收入上行的因素。一是经济增长带来的税基扩大、价格上涨的推动力以及现代化手段加速发展对征管的保障仍然存在；二是为应对中美贸易战升级，我国直接加征关税的政策付诸行动。

在支出方面，未来将进一步调整优化结构，加快支出进度，突出对“三大攻坚战”等重点领域和项目的支持，并出台更有针对性的支出政策。

推动积极财政政策进一步“聚力增效”的对策建议

第一，进一步明确财政政策的定位，促其效应最大化。财政政策要发挥的作用应区别短期和长期来分析，短期立足于宏观调控，按照积极财政政策的内涵，通过减收和增支来调节供需总量和结构；长期立足于供给侧结构性改革，以降成本、补短板为主，通过出台定向调控政策来支撑改革。同时，立足于财政自身的改革，通过为政策提供体制机制的保障，稳步迈向现代财税制度，成为国家治理强有力的基础和重要支柱。

第二，实现财政收支有机配比，施策更有针对性。应对财政收入超GDP增长，一方面要进一步减税降费，促进我国宏观税率稳步下降；一方面按照取之于民、用之于民的原则，从支出侧采取疏导措施，将增量部分主要用于与民生相关的基本公共服务支出，加快支出进度，从而切实扩大需求并改善供给，保障宏观经济稳定。同时，在推动区域经济发展的背景下，下更大力气扶植实体经济发展，早日形成稳定的“减税-增收”的良性循环，降低政府对土地收益的过度依赖，进而优化一般公共预算与政府性基金预算以及中央与地方的收入支出结构，加快现代财政制度的建设步伐。

第三，进一步集中发力于“三大攻坚战”，防止出现政策扭曲。为如期打赢“三大攻坚战”，下半年财政政策需要更加集中发力。一是对于污染防治的支持力度还不够，1-6月财政节能环保支出2627亿元，同比增长16.3%，虽然增长速度较快，但其规模在主要支出项目中处于倒数第二位（仅高于文化体育与传媒支出），这与打赢攻坚战的要求还不相符。目前对于污染防治的财税政策主要从减税角度，而增加的支出更多是满足二次普查经费需求，需要围绕“单位国内生产总值能耗下降3%以上”这一硬指标，出台更具体的对污染防治的专项支持。此外，在防范风险方面，存在着以PPP、专项建设基金等为载体的隐性的、变相的债务，需要一方面加强地方政府债务管理，另一方面加速推进国家资产负债表的试编工作，早日将风险纳入科学、明晰的资产负债管理下。在脱贫攻坚方面，应更加突出绩效导向，关注深度贫困的造血，防止相关道德风险。

第四，进一步理顺央地财政支出关系，提升财政资金使用效率。

一是分领域、分类处理，根据公共服务性质，结合政府机构改革，进一步划分中央、地方财政事权，实现纵横双向平衡。二是统筹安排中央、地方财政资金，防止项目因地方资金到位困难而无法落地，导致中央下达资金闲置、无效。三是改变“一刀切”的做法，根据公共服务具体情况，按需安排资金。从中长期来看，需要加速推进财政体制改革，理顺央地财政关系，让地方政府事权与支出责任、支出责任与财力相匹配，改变当下以土地出让金、变相和隐性发债来弥补因权责不对等而产生的资金缺口。

第五，注重财政外交，积极应对外来风险。在财政外交方面，主要依托“一带一路”，出台务实的税收合作方案。2018年5月在哈萨克斯坦的阿斯塔纳通过了《“一带一路”税收合作倡议》，正式拉开了“一带一路”税收合作的帷幕。此倡议的意义重大，但也要看到，它仍限于方向性的指引，而不是具有可操作性的方案，因此需要进一步深入研究，在“倡议”和“方案”之间搭建桥梁。在应对外来风险方面，主要是对中美贸易升级引发的直接、间接影响，在财税层面做好各种可能性的应对预案，防止出现较大的损失。