总规改革背景下大城市生态空间管控模式探索

单颖 李鑫

摘要：我国经济发展迅速，长期以来过于强调经济发展，导致对人和所依赖的生态环境的关注度不足，造成了一系列的生态环境问题，如：城市生态空间数量不足、生态廊道遭破坏以及生态系统生态效应发挥不足等。随着生态文明纳入“五位一体”发展体系，迎来了我国生态保护工作的高潮，对生态空间等非建设用地关注日益密切。本文结合新一轮总规改革试点工作的沈阳市实践，探索大城市生态空间管控模式，从规劃编制、管理、实施层面总结沈阳市生态控制线划定及管控的新思路，有效避免城市建设和发展的无序蔓延，促进城市建设实现可持续发展。

Abstract： China's rapid economic development has long placed emphasis on economic development， which has led to insufficient attention to human beings and ecological environment， and caused a series of ecological environment problems. With the integration of ecological civilization into the "five-in-one" development system， it has ushered in the climax of ecological protection in China， and has paid more attention to non-construction land. Combining with the practice of Shenyang in the new round of pilot reform of general rules， this paper explores the control mode of ecological space in big cities， summarizes the new ideas of delineation and control of ecological control line in Shenyang from the planning， management and implementation levels， effectively avoids the disorderly spread of urban construction and development， and promotes the sustainable development of urban construction.

关键词：总规改革；生态控制线；多规合一

Key words： general rules reform；ecological control line；multi-gauge integration

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）27-0016-04

1 生态空间的管控历程与思考

现代社会已步入生态文明时代，是人们由关注物质生产，意在征服自然向与自然和谐共生，关注生态环境保护的转变。1973年8月中国第一个全国性环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》发布，标志了我国生态环境管控工作的正式开始。

长期以来，针对如何对我国生态环境进行管控，不同部门均在各自的专业领域内开展了相关研究：环保部门主要针对环境的整治和保护，偏重于污染治理等方面；林业部门强调植树造林、林业总量及发展等内容；能源系统更多从能源开发利用、应对气候变化等角度研究；国务院发展研究部门关注体制、机制和政策的研究等。规划部门注重从满足城市发展的用地布局角度对生态空间进行控制保护，主要对其用地范围进行管控。在经历了多年的摸索后，中央出台了一系列政策文件，对生态保护有了更细致的要求和更有效的管控手段，提出划定生态保护红线。

生态控制线是在生态保护红线的基础上，从规划统筹角度，对生态资源的全面梳理，并结合城市发展趋势充分考虑对城市增长动力与生态空间保护的关系和城市生态系统整体功能发挥所划定的生态控制线，不仅是约束城市发展的增长边界，更是可持续发展的根基。划定生态控制线应作为转变城市发展模式、提升城市发展质量的重要抓手。

2 总规改革背景下生态空间管控内涵

2.1 由仅关注中心城区向全域空间转变

针对传统对生态空间的管控在规划编制和管理中过多集中关注中心城区，缺乏市县全域层面空间统筹的短板，新一轮城市总体规划改革强调城乡统筹发展、生态资源保护以及人与自然的和谐相处。

2.2 由仅关注生态空间数量向量质并重转变

城市的快速发展扩张占用了大量生态资源，使得生态用地总量逐渐减少。城市的开发建设不断向生态空间蔓延，对大气、土壤、水体等生态要素造成污染，生态空间的生态质量得不到保障。总规改革要求目标指标可落实，因此，强调各类生态资源生态功能的有效发挥和生态网络的完整性，提升自然生态系统的稳定性，实现“量质并重”。

2.3 由仅关注生态空间划定向可落实监管转变

生态空间的管理涉及众多部门，导致生态管控工作难以有效监管。总规改革要求对生态空间进行全生命周期的管控，首先需要明确各管理部门职责，确保生态空间的边界落实，制定适宜的监督考核机制，保证建设项目不侵占生态空间，以保障生态资源的合理利用和有效管理。

3 沈阳市生态空间管控的实践探索

3.1 背景

沈阳地理环境优越，市区以平原为主，地势向西、南逐渐开阔平展，由山前冲洪积过渡为大片冲积平原，属于温带半湿润大陆性气候，多年年均降雨量约为600mm。

山脉：以浑河为界，浑河以北由吉林哈达岭东北向西南楔入城市，浑河以南由千山东南向西北楔入城市，形成“东山”格局。

水脉：以辽河为界，辽河以北秀水河、养息牧河、柳河、绕阳河自南向北汇入辽河；辽河、蒲河、浑河自东向西汇集于城市西部地区，形成“西水”格局。

沈阳市一直积极推进生态文明建设，强调绿色发展，先后获得国家森林城市（2004年）、国家环保模范城市（2004年）、国家园林城市（2008年）、全国文明城市（2015年）、中国十佳冰雪旅游城市（2017年）等榮誉。结合2016年9月起沈阳市开展的“多规合一”改革工作，编制完成了《沈阳振兴发展战略规划》，确定了多方认可的沈阳市的理想空间格局，完成了沈阳市规划区范围内的生态控制线划工作，明确了规划区内“建”与“非建”空间，划定了“三环、三带、四楔”以及“沿浑河1公里”的重点生态管控区，并配套完成了《沈阳市生态控制线管理规定》，对项目准入、生态控制线局部调整等重大事项的程序问题进行规定，以进一步在程序上保障对生态控制线的刚性管控。2017年9月，住建部确定将沈阳作为新一轮总规改革的试点城市之一，开启了全域生态控制线划定的规划编制和实施管理工作。

3.2 管控实践

3.2.1 总体思路

划定生态控制线的管控模式是从规划统筹角度，对生态资源的全面梳理，特大城市生态空间的管控不应单纯地对生态要素本身进行控制，应从宏观结构与生态网络的大局出发，基于全域生态安全格局将生态保护红线、基本农田、生态绿楔等划入生态控制线进行管控，并从实际管理的操作层面解决生态线内的利益博弈、拆迁安置、生态补偿、后续管理与发展等问题。沈阳市着眼于城市全域生态安全格局的保护目标，针对近几年开展的规划管控的实践和问题，从规划编制、管理和实施层面开展了一套完整的城市生态空间管控探索实践。

3.2.2 规划编制层面

在保证城市建设发展要求下确定城市的理想空间结构，将生态控制线分级，设置弹性生态空间，与核心生态要素一起共同构成城市整体生态格局，实保障城市生态安全底线。借助生态分析等手段，基于生态系统复合功能进行分析，对各类生态用地进行评价，解决生态用地存在破碎化和连通性不足等问题，进一步明确生态空间边界，明确生态效应等级。结合承载力分析实现城市空间格局的优化，促进城市组团式复合发展。

3.2.2.1 以总体规划为引领，形成空间发展共识

新一轮《沈阳市总体规划》中构建了沈阳市理想的空间形态，明确山、水、城的关系，解决了城市增长边界不明确和城市生态系统安全问题。以“南北两区、东山西水、一河两岸、一主三副”的理想格局为战略引领，树立整体性观念，整合空间资源，明确各区域主体功能，科学划定体现空间发展战略共识的生态控制线，进一步明确建与非建空间有效指导区域发展，增强城市整体性、系统性、生长性，避免了城市“摊大饼”式无序发展。

3.2.2.2 以多规合一为手段，强化部门空间协调

借助“多规合一”平台划定沈阳市全域生态控制线，对涉及空间规划体系的32个部门，66个专项规划进行梳理协调，包括永久基本农田划定、林地布局规划、村庄布局规划、水系规划、十三五规划等。最终形成协调各类规划、线位清晰的生态控制线“一张图”，划定了10598平方公里生态控制区和2262平方公里的建设控制区，并将生态控制线细化为生态底线区和生态发展区。突出了底线思维，强化了刚性控制，建立了生态管控明确、建设管理清晰的控制线体系。

3.2.2.3 以承载力分析为基础，保证规划科学合理

通过统一基础数据和用地分类，完成各类空间基础数据坐标转换，建立空间规划基础数据库。以空间基础网格数据为本底，系统梳理人口、用地、建筑、工商企业、生态环境、经济发展、建设项目、交通市政和地下管线等要素数据，全面摸清并分析国土空间本底条件，实现属性信息空间关联，建立可定位、可测量、可分析的全域数字化现状数据体系，在此基础上开展资源承载力、环境承载力评价和生态敏感性分析，依据评价和分析结果，综合确定生态区域，科学划定生态空间边界。

3.2.3 管理层面

3.2.3.1 明确部门管理事权，落实责任管理主体

按照专项内容、事权归属分类分项，构建层次分明、事权清晰的全域空间规划图层体系，细化并明确了各类空间和保护边界的配套责任主体，进一步理顺了各级各部门空间管理事权和监管职责，实现各部门按事权对边界的协同管理，为边界的共管共用奠定基础，推动由部门管理向综合管理，由政府部门化向政府整体化转变。

3.2.3.2 建立信息平台，实现管控考核监管

充分利用信息化技术，通过“多规合一综合管理平台”实现对全域生态控制线的规划引导，控制线刚性控制的实施状态的监测与分析，切实保障生态控制线落实。将生态控制线数据入库到“多规合一”“一张蓝图“中，借助“多规合一”业务协同平台，各个部门可通过平台对边界空间信息进行查询、共享及业务协同办理，强化在项目生成及审批环节对生态控制线的校核与监管，实现各部门按事权对管控空间的协同管理。

3.2.3.3 出台管理办法，明确管理细则

开展《沈阳市生态控制线管理规定》的编制工作，明确生态控制线的管理细则，包括划定与调整程序、生态控制线内可开展项目和既有建设项目的要求、利用要求以及监督管理职责等规定。进一步在程序上保障对生态控制线的刚性管控，确保生态控制线切实落地，兼顾刚性管控与合理利用需求，约束城市发展的增长边界，实现沈阳市可持续发展。

3.2.4 实施层面

3.2.4.1 定桩定点，以空间边界落地促实施

以重点生态功能区内生态控制线为试点，开展定点、定位、定桩工作，在实际用地空间上明确落实边界。通过定点定桩，将非建空间牢牢固定在实际用地空间上，实现控制边界可视、可管。

3.2.4.2 开展实施性规划，推进生态工程建设

开展实时性规划是生态控制线规划编制成果得以实施的关键环节。依托“全域生态控制线规划”，统筹村庄建设、农田保护、生态修复等保护和建设诉求，开展《小流域治理规划》、《郊野公园建设规划》、《一河两岸建设规划》等各项生态实施性规划，使生态空间体系得以落实。

3.2.4.3 制度保障，完善实施机制和政策研究

完善生态控制线内生态补偿政策、新增建设项目准入控制机制、既有项目清理处置等的具体制度保障等，减少规划实施的阻力，从而保证控制线边界控制的有效实施。

4 结语

面对新一轮城市总体规划改革契机，划定生态控制线将成为保护城市有限的生态资源、优化城市空间结构、提升城市环境质量及引导城市健康发展的有效手段。沈阳市作为东北地区的特大城市，从划定规划区内生态控制线到全域空间生态控制线，积累了一定的实践经验，但也存在很多不足，如生态空间的管控层级和管控手段仍需细化，生态空间内功能应进一步加强引导和统筹等，还应继续探索和完善生态控制线划定和具体管控细则，为保护沈阳市生态资源环境做出更多努力。

参考文献：

[1]陈伟劲，周祥胜，杨嘉.面向宜居城市建设的生态控制线规划[J].规划师，2015.

[2]何冬华.生态空间的“多规融合”思维：邻避、博弈与共赢—对广州生态控制线“图”与“则”的思考[J].规划师，2017.

[3]汪云，刘菁.特大城市生态空间规划管控模式与实施路径[J].规划师，2016.