南水北调中线工程核心水源区城市协同发展实施战略

刘立钧，涂 铸

（天津城建大学 建筑学院，天津 300384）

1 研究背景

南水北调中线工程是我国为缓解华北地区水资源短缺问题而修筑的跨流域调水工程.以湖北省与河南省交界处的丹江口水库为调水源头，从水库东岸的淅川县九重镇陶岔村工程渠首开挖干渠，经方城垭口穿江淮分水岭，沿华北平原中西部边缘开挖渠道，在荥阳通过隧道横穿黄河，沿京广铁路西侧北上，最终自流到北京颐和园团城湖.调水干渠地跨河南、河北、北京、天津4个省、直辖市，受水区域为沿线的南阳、平顶山、许昌、郑州、焦作、新乡、鹤壁、安阳、邯郸、邢台、石家庄、保定、北京、天津共14座大中城市，为沿线城市提供生活用水和工农业用水.受水区域总面积15.5万km2，输水渠道总长1 432 km，年均调水量95亿m3[1].

相关文献对南水北调中线工程核心水源区多有论述，但并无确切定义.借鉴国家发展和改革委员会、国务院南水北调工程建设委员会办公室印发的《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》[2]对水源区核心区的表述，考虑到南阳市对淅川县、西峡县、邓州市、内乡县的行政管辖及对核心水源区城市辐射带动作用，将南阳市辖区宛城区与卧龙区划入核心水源区城市，因此，南水北调中线工程核心水源区城市包括河南省南阳市宛城区、卧龙区、淅川县、西峡县、邓州市、内乡县，湖北省十堰市张湾区、茅箭区、丹江口市（含武当山特区）、郧阳区（原郧县）、郧西县共11个县（市、区）.为便于研究，将该区域定名为十南协作区（以下简称“协作区”），如图1-2所示.

图1 十南协作区用地范围[3]

图2 十南协作区在中西部区位[4]

十南协作区地处我国第二阶梯与第三阶梯分界线，西部的十堰市属于秦岭—大巴山余脉，东部的南阳市属于南阳盆地.2016年末，协作区总用地面积24 724km2，常住人口706.1万人，人口密度285.6人/km2；地区生产总值2 671.55亿元，人均生产总值3.78万元；城镇化率50.80%（见表1和图3）.协作区文化根基相同，地域相接，交通互联，历来经贸往来频繁.南水北调中线工程核心水源区这一新纽带再次将各区县（市）紧密联结.在新型城镇化背景下，为推动经济社会转型发展，实施城市间、区县间协同发展尤为重要.

表1 协作区各区县（市）经济发展水平一览表[9-19]

图3 协作区各区县（市）城镇化水平[9-19]

2 十南协作区协同发展存在的问题

十堰与南阳两市生态环境脆弱，经济社会发展落后，为保证中线工程水质，促进水源区的经济社会发展，对两市进行协同发展研究十分必要.

2.1 协作区生态承载力不均衡

生态承载力是指单位土地面积可承载的人口经济规模，是一个区域环境质量好坏的重要基础，表征区域生态系统功能的自我维持能力和调节能力.协作区位于秦岭—大巴山区向南阳盆地过渡地区，属于我国生态脆弱区，西部山区山峦起伏，坡陡谷深，地貌类型多样；水土流失、石漠化严重，植被大量破坏，生态承载力较小[8]；东部平原地势平坦，生态承载力较大.因此亟须协调区域的人口、产业布局，使区域生态承载力趋于均衡.

2.2 协作区经济发展、城镇化发展不均衡

协作区经济发展水平较低，人均GDP（3.78万元）仅为全国（5.40万元）的0.7倍；经济发展不均衡，如人均GDP最高的张湾区（11.33万元）是最低的郧西县（1.35万元）的8.39倍（如表1所示）.协作区内城镇化发展不均衡，茅箭区城镇化率高达99%，最低的郧西县只有38%（如图3所示）.

2.3 协作区产业发展不均衡

协作区整体上处于工业化中期，产业发展不均衡.2016年，协作区的三次产业结构为12.1∶47.2∶40.7，且各区县（市）的产业结构分化明显.各市辖区第二、三产业比重大，第一产业占比较小；各县市则第一产业占比较大，第三产业比重偏低[9-19].

2.4 协作区内外交通联结不足

协作区地处鄂豫陕三省交界地区，是我国中部重要的交通枢纽.随着高铁时代的来临，协作区尚缺乏联系周边城市群的高速铁路.协作区西部山区受地形限制，现有交通线路均避开山脉、水库，以穿越河谷、环绕库区交通网为主，交通网络分布不均衡.如焦柳铁路、襄渝铁路从协作区的东部、南部穿过；沪陕高速、呼北高速等从边缘穿过；G312、G207等国道与S302、S335等省道沿河谷通过.协作区内部彼此联结松散，尤其是南阳与十堰各区县（市）缺少直接连通的交通线路，如淅川到丹江口要经由省道及县乡公路到达，丹江口到邓州仅有省道联结，交通基础设施薄弱.

依据云南省委、省政府《关于贯彻乡村振兴战略的实施意见》要求，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，紧紧围绕推进高原特色农业现代化、促进乡村绿色发展、提高乡村社会文明程度、构建乡村治理新体系、提高农村民生保障水平、打好精准脱贫攻坚战和强化乡村振兴支撑保障等战略举措，贴近云南实际情况，充分发挥审判职能作用，为全省实施乡村振兴战略提供更具针对性、实效性的司法服务和保障。

2.5 协作区行政分割严重，政令不统一

十南协作区各区县（市）隶属于湖北省十堰市与河南省南阳市，跨越省级行政区，行政分割严重.协作区涉及11个区县（市），行政主体多元，政令难以统一，具体表现在产业、交通、生态等领域的政策彼此缺少关联，甚至存在冲突.如产业项目无法有效对接，招商引资存在竞争关系等.

3 十南协作区协同发展的可行性

3.1 国家政策扶持，政府对口协作

协作区地处秦巴山区，属于中西部贫困地区.《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》[20]将张湾区、茅箭区、郧阳区、郧西县、丹江口市、淅川县、西峡县、内乡县8个区县（市）列入规划区；2012年，国家发展改革委员会公布实施的《丹江库区及上游经济社会发展规划（2012—2020年）》[21]将张湾区、茅箭区、郧阳区、郧西县、丹江口市、邓州市、淅川县、西峡县、内乡县9个区县（市）列入规划区.2013年以来，国家实施精准扶贫战略，这为协作区的发展提供了有力的政策支持.

同时，协作区已经与北京建立对口协作关系.仅2014年，北京与十堰对口协作项目共61个，总投资22.2亿元；援助类项目21个，含产业类项目10个、生态环保项目11个，援助资金1.92亿元；部门合作类项目39个，援助资金3 300万元.2016年，北京市朝阳、顺义与淅川、西峡建立结对帮扶，北京市决定每年拿出1.6亿元重点支持南阳水源区水质保护、民生改善、产业发展、人才培训等项目建设[22-23].随着水源区与受水区的合作机制的全面建立，对口协作将进入常态化.

3.2 区域文化根基相同，旅游资源丰富

十堰、南阳地区在春秋时期属楚国，战国后期属秦国.秦朝十堰地区分属汉中郡和南阳郡；汉代十堰分属益州汉中郡和荆州南阳郡管辖，其长利县（今郧县西北）与武当县（今丹江口市）属南阳郡；明代成化十二年（1476年）设立郧阳抚治，郧阳府、南阳府均受郧阳抚治[24].可见，协作区各区县（市）文化根基相同，地域互相交叠，奠定了协同发展的人文基础.

协作区地处秦岭—大巴山脉向南襄盆地过渡地理区，拥有山地、丘陵、平原、河流、湖泊等多种地貌，自然风景资源丰富；该地域属于楚汉文化区，历史积淀深厚，人文旅游资源丰富；拥有5A级景区2家、4A级景区12家（见表2），其中武当山、武侯祠、独山玉、水源地、汽车城、恐龙遗迹园等多张旅游名片中外知名.

3.3 协作区产业优势互补明显，协作基础良好

协作区产业优势明显：十堰是我国著名的商用车生产基地，被誉为“中国卡车之都”，以生产各种专用汽车为主；丹江口市有“中国水都”之称，水资源丰富；南阳是我国最大的光学冷加工基地，现代装备产业优势明显.

表2 协作区各区县（市）主导产业分类[9-19]

从表2可知，优势主导产业为专用车、新能源、装备制造、农产品深加工等产业，各区县（市）的优势主导产业关联性较强，具备较好的协作基础.

3.4 交通基础设施增量提质

目前，协作区的交通基础设施正加紧规划建设.“西安—十堰—武汉”“郑州—南阳—重庆”高速铁路正在建设；“十堰—淅川”“南阳—渠首”高速公路将于“十三五”期间开工建设；环丹江口库区旅游公路丹江口段已建成，淅川段已开工建设，与环库公路相连接的干线公路和农村公路正在推进建设.协作区的交通基础设施将有较大改善.

4 十南协作区协同发展的实施策略

4.1 保护核心水源区生态环境，建立国家公园体制

维护核心水源区良好的生态环境是协作区可持续发展的根基.联合丹江口库区、武当山特区、伏牛山世界地质公园，共同申报南水北调中线工程核心水源区国家地质公园，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护.

4.2 协作区产业协同，形成产业集群

协作区各区县的优势主导产业为专用车产业、新能源产业、装备制造业、农产品深加工等（见表2），且发展均已形成一定规模，产业关联度较高，合作基础良好，应着力建设“十堰—丹江口—邓州—南阳”工业发展走廊，发挥比较优势，重点发展专用车产业、新能源产业、装备制造业、农产品深加工业，形成优势产业集群；加快发展制药业、新能源产业、战略性新兴产业，改造提升纺织服装业、电子产品、农副产品精加工等传统产业，实现协作区产业的转型升级.

实施高标准粮田“百千万”建设工程，以建设京津地区有机农产品供应基地为目标，创建“中线渠首”有机农产品品牌.建立农产品质量安全追溯体系，创建国家原产地域产品标志.

4.3 交通互联，规划引领

强化十堰中心城区与南阳中心城区的中西部地区交通枢纽地位，加强协作区同周边城市群的交通联系.加快“西安—十堰—武汉”“郑州—南阳—重庆”高铁建设，规划“丹江口—西峡”铁路（襄渝铁路与宁西铁路联络线）、“丹江口—邓州”高铁（西十高铁与郑渝高铁联络线），从而突破十堰东出北上的交通瓶颈，加强协作区与中原城市群的联系.

将丹江口市与邓州市建设成为协作区重要的交通枢纽，加强郧西县、西峡县、淅川县与协作区主要城市的联系.规划建设“南阳—丹江口—郧西”旅游轻轨、“十堰—淅川”高速公路、“南阳—丹江口—郧西”高速公路，并加快修筑环丹江口库区旅游公路，实现协作区内部交通的互联互通，如图4所示.

《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》[20]《丹江口库区及上游经济社会发展规划（2012—2020年）》[21]等国家战略为协作区的发展提供上位规划支持，应制定十南协作区城市协同发展规划纲要，统筹协作区各项规划建设工作.统一编制十南协作区经济与社会发展规划，制定交通基础设施、产业经济发展、生态环境保护等专项规划，对协作区的交通、产业、生态环境进行统筹考虑.

图4 协作区交通系统规划示意[2]

加强十堰与南阳核心城市中心城区的建设，打造成为协作区的发展引擎.将丹江口市、邓州市建设成协作区副中心城市，成为十南城镇发展主轴上的中间节点城市，发挥桥头堡的联结职能.同时，推进淅川、西峡一体化发展，适时启动淅川、西峡合并设市.

4.4 发展全域旅游，树立核心水源区旅游目的地形象

发展全域旅游是实现区域经济社会协调发展的有效途径[25].依托协作区生态环境资源与历史文化资源优势，构建城乡一体、覆盖全域的旅游交通基础设施和服务体系，奠定发展全域旅游的基础.

借鉴安徽省“两山一湖”（黄山、九华山、太平湖）旅游经济区发展经验，加强各大旅游景区的协作，重点推介武当山、武侯祠、水源地、汽车城等旅游名片，准确定位核心水源区的旅游主题，重点发展两条特色旅游线路：a线，武侯祠—花洲书院—丹江口水库—武当山—汽车城—上津古镇；b线，恐龙遗迹园—香严寺—丹江口水库—武当山—汽车城—上津古镇.成立环丹江库区旅游联盟，做好旅游推介宣传，举办环库区自行车赛、水上运动等赛事活动，提升水源区作为旅游目的地的形象.

4.5 完善生态补偿机制，加强政策扶持

南水北调中线工程核心水源区的生态环境是其核心竞争力.依据中共十八届三中全会提出的坚持“谁受益、谁补偿”原则，完善对南水北调中线工程核心水源区的生态补偿机制，推动建立京津受水区与水源区的横向生态补偿制度；积极争取国家对水源区的财政转移支付，同时，有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿.“以水为媒”，加强与京津冀受水地区的经济协作，从政策、资金、项目、技术、人才等多个维度进行协作[26].

4.6 建立区域协同发展组织机制

要实现十南协作区区域协同发展，需要各方从宏观决策、中观管理和微观操作三个层面构建区域经济协同发展的组织机制.

宏观决策层面：由国家发展改革委、国务院南水北调工程建设委员会办公室牵头，豫、鄂、京津冀各方主管领导参与，组织协调生态环境保护、生态补偿、对口协作等层面的工作.成立由协作区各方分管领导任组长、有关部门负责人组成的“区域合作领导小组”，以各方全面合作协议为依据，通过各方合作决策层的互动沟通，为区域经济协同发展提供强有力的组织保障.

中观管理层面：由各方经济主管部门的有关领导组成“区域合作领导小组办公室”，以合作工作条例为依据，通过合作管理层面的互联协作，提高区域经济合作与协同发展的管理水平和工作效率.

微观操作层面：企业是区域经济合作的直接实施者和推动者.围绕经济合作与协同发展的总体规划，结合自身发展的需求和实际，以企业间彼此达成合作契约为依据，采取多种形式，通过互补互利，实现优化组合.

5 结语

南水北调中线工程是我国的战略性引水工程，其核心水源区的发展关乎整个工程的可持续性.通过对十南协作区各区县（市）发展现状、地域文化、区位交通、产业基础与相关政策进行分析，提出协同发展的实施策略：保护核心水源区生态环境，建立国家公园体制；协作区产业协同，形成产业集群；交通互联，规划引领；发展全域旅游，树立核心水源区旅游目的地形象；完善生态补偿机制，加强政策扶持；建立区域协同发展组织机制.十南协作区协同发展是有效保证南水北调中线工程“一渠清水永续北送”的基础，是实现核心水源区经济、社会、环境可持续发展的根本保障.