老旧社区公共服务设施补充配置的规划方法——以天津市北辰环内地区为例

杜红杰 ，李津莉 ，2，仝 贺

（1.天津城建大学，天津 300384；2.天津大学，天津 300072；3.中国城市规划设计研究院，北京 100044）

随着我国城市化水平的不断提高，城市已由单纯的外扩型增量发展转向内生性存量提升阶段，因此城市存量已然成为多数城市重要的建设议题，并且随着住房等刚性需求的基本解决，居民对完善城市公共服务设施配置的呼声越来越高[1].2017年3月，住房与城乡建设部印发了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，明确提出修补城市生态功能，提升环境品质，要求填补城市设施欠账，增加公共空间，改善出行条件和城市旧区的居住环境等[2].作为城市存量的老旧社区，其公共服务设施的补充升级正是城市修补工作的重要组成部分.

老旧社区公共服务设施的建设跟不上居民生活的发展需求、搭不上存量发展的快车，是老旧社区居民生活品质低下的重要根源，已成为增加社区凝聚力的一大掣肘[3].天津市北辰区内的老旧社区则显得尤为突出：一方面社区内现有公共服务设施总量与人口规模不匹配，供需矛盾一直存在；另一方面社区内用地紧张，公共服务设施补建面临落位难的问题.由于缺乏存量规划在老旧社区中的实践，因此如何科学合理地补充配置老旧社区的公共服务设施、建立相对完善的公共服务体系、实现以居民需求为导向的老旧社区的便捷可达，不但是天津老旧社区改造升级的难题，也是我国城市存量规划面临的现实问题.

1 研究思路与内容

在城市存量规划背景下，如何落位老旧社区公共服务设施，提升社区公共服务设施的供应水平，是城市旧城区升级改造面临的主要难题.针对我国老旧社区公共服务设施配置困难的问题，笔者以“便捷舒适、灵活高效”为规划思路，结合具体实践阐述老旧社区公共服务设施补充配置的方法.

1.1 研究思路

老旧社区公共服务设施的配置不应为规范所僵化，而应灵活布置，不拘泥于形式，以便提高公共服务设施的使用效率，满足居民现代生活的需求.因此，老旧社区公共服务设施的配置应遵循两大原则：

（1）不拘泥于公共服务设施配置空间布局的均衡性.为了达到较优的服务半径，最大程度地为居民服务，习惯上将公共服务设施配置在社区的中心位置（见图1）.但在老旧社区条件有限，社区中心一般没有多余空间进行公共服务设施的集中配置，此时可因地制宜地布置在社区边缘地区（见图2）.如果社区中没有设施配建的多余空间，也可选择在周边临近用地中进行补建（由规划管理部门提前统筹，提出补建要求）.

图1 新建社区公共服务设施一般配置布局示意

图2 老旧社区公共服务设施灵活配置布局示意

（2）不拘泥于规范中严格的服务半径要求.一般社区公共服务设施的配置是依据DB/T29-7—2014《天津市居住区公共服务设施配置标准》[4]，设施布局受其规模和服务半径所限，往往布置在社区中心，以求得最大服务辐射面积（见图3）.但老旧社区条件有限，其公共服务设施的配置应根据实际需求灵活调整，不拘泥于规范的要求.老旧社区内多余的建设空间一般分布零散，应“见缝插针”的灵活配置公共服务设施（见图4），保证社区内公共服务设施的种类满足居民要求[5].

图3 新建社区公共服务设施辐射半径示意

随着社会的不断发展，老旧社区补建要考虑到不同年龄层次居住人口的差异性需求，因此在指标设置上应采用规定性和适用性两种指标，放宽硬性指标，增加弹性范围，最终做到根据老旧社区不同需求“量体裁衣”，充分发挥公共服务设施的功能[6].

图4 老旧社区公共服务设施辐射半径示意

1.2 研究内容

居住社区的公共服务设施一般分为教育、社区卫生、文化体育、社会服务、社区管理、商业服务及市政公用等七大类[4].本文选取与社区居民生活关联较密切的教育、卫生、养老、社区服务、管理等设施作为老旧社区公共服务设施配置研究的重点（见表1）.

表1 社区公共服务设施的种类、内容、功能

2 天津市北辰区老旧社区公共服务设施的现状与问题分析

天津市北辰区是环城四区之一，位于天津主城区北部（见图5）.北辰区内老旧社区较多，其中本文研究所指老旧社区均是建于2000年前的住区，总用地面积约为2.92 km2，现居住人口14.21万人[7]（见图6）.北辰区内老旧社区公共服务设施显现的问题虽然各异，但有以下共性问题：部分公共服务设施总量欠账；空间分布不均衡；配套权属杂乱；服务品质不高，使用频率低下.

图5 天津市北辰环内地区区位示意[7]

2.1 社区教育设施

北辰区内老旧社区幼儿园分布较为均匀，基本满足文献[4]中覆盖半径的要求，但幼儿园整体数量欠缺、质量不高，主要存在以下问题：①公营性质幼儿园配置跟不上市场需求，现状幼儿园大多为私营性质；②现状幼儿园的规模和标准（如用地面积、建筑面积、活动场地采光面积等）达不到文献[4]中规定的最低要求；③现状幼儿园还存在建筑外观及卫生条件差、交通不便捷等问题（见图7）.

图6 老旧社区在北辰区分布示意[7]

图7 老旧社区内幼儿园现状示意

2.2 社区医疗卫生设施

文献[4]中规定：基层医疗卫生服务设施应按23 m2/千人的规模设置.现有各老旧社区卫生服务站的规模均未达到要求，而且很多社区卫生服务站以租赁房屋为主，这使得老旧社区能提供医疗服务的很有限，导致居民很少去社区卫生服务站，没能充分发挥其价值.经调查研究，截止2016年9月，北辰区老旧社区内卫生服务站总建筑面积为4 069 m2，其中未被充分使用的建筑面积约为891 m2.由于社区卫生服务站存在诊断项目少、设施简陋、服务质量差等问题，经笔者现场随机访问不同的老旧社区居民，发现很多居民生病就医时从不会考虑去社区卫生服务站，而是选择去较远的大型医院.

2.3 社区养老设施

在养老设施方面，截止2016年9月，北辰区老旧社区内现有7个托老所，总用地面积约为5 000 m2，床位40多张，约拥有0.3床位/千人，与天津市民政局规定的不少于5床位/千人的标准相差较大；并且在服务品质上存在较大的问题：老年人活动场地不达标，活动设施欠缺，托老所周边环境脏乱差，设施用房有的为简易搭建，缺乏安全性（见图8）.

图8 老旧社区现状养老院示意

2.4 社区服务和管理设施

截止2016年9月，北辰区内58个老旧社区中共有41个社区拥有居委会或社区服务站，仅有23个社区拥有警务室，且警务室的规模普遍偏小.老旧社区内虽然大都设立了社区居委会、社区服务站，但是办公用房也同样普遍偏小.仅以警务室为例，经实地调研，23个警务室中只有3个警务室的建筑面积超过25 m2，达到了文献[4]中关于警务室规模的要求.

2.5 问题分析

天津市北辰区内老旧社区公共服务设施现状问题较多，造成问题的主要原因有以下几个方面：

（1）社区建设时间久远，造成公共服务设施总量欠缺.我国老旧社区建设之初的目的是解决广大居民的住房需求，对其公共服务设施的配置考虑不够，致使配套标准相对较低.随着城市化进程的加快，二元户籍制度的松动，大量人口涌入城市，导致城市常住人口大量增加.由于房租、区位等因素导致大量的城市常住人口集聚老旧社区中，致使现在出现“僧多肉少”的局面，公共服务设施总量不能满足需求.

（2）配套布局规范性较差，造成公共服务设施分布不均.老旧社区公共服务设施一般布局不均，呈现分散式布置，选址位置随意，缺乏规范性；另外其服务半径也难以全覆盖，无法满足现居民生活半径所需，造成配套设施的使用不便利，使用频率偏低.

（3）权属复杂，管理混乱，造成公共服务设施质量欠佳.早期用来解决员工住房问题，由于福利分房制度，随着原住居民搬迁，新住者的加入，租赁者的融入，使得房屋的权属渐渐混乱，社区内的公共服务设施隶属于各个层面市、区等，最终导致现行权属复杂，配套设施管理混乱[8]；再加上人口流动性较大，缺少对社区公物的维护意识，物业或居委会对配套设施缺乏精细化管理，维护不足，导致配套设施破损严重.

3 天津市北辰环内地区某单元的规划实践

3.1 北辰区环内某单元区位与社区概况

北辰环内地区主要分为13个单元，本文研究的老旧社区主要指第4个单元，即13-04单元.该单元范围北起龙泉道，南临子牙河，西接外环西路，东连辰昌路（见图9）；其总用地面积45.58 hm2，现状人口2.52万人.根据住区人口规模、路网系统、住区类型等因素，将单元内的7个老旧小区划分为A、B、C共3个居住社区，以便于进行公共服务设施的综合配置（见图10）.通过对13-04单元的实地调研，该老旧社区内的各类公共服务设施现状情况见表2.依据各个社区的特点，首先以各社区为点，尽力补全不同社区的公共服务设施；然后连区为面，综合考虑，统筹补建，以此构建完整的社区公共服务设施体系.

图9 单元区位示意[7]

图10 居住社区划分示意[7]

表2 各类公共服务设施现状情况汇总表

3.2 公共服务设施补充配置的现实需求

随着社会的发展和城市的变迁，对老旧社区公共服务设施提出了新的需求，主要表现在：一是与“居民需求层次”相关，天津北辰区内老旧社区居住人口成分复杂，既有原住民等常住人口，也有农民工等流动人口，他们对公共服务设施的需求不同；二是与“人口结构的变化趋势”相关，该社区人口结构已进入老龄化，但是尚未增加托老服务类设施；三是与“经济社会发展”相关，生活水平的提高导致居民需求的不断变化，该区域老年人服务设施、管理设施等缺乏，无法满足居民多样化的需求[9].很显然，老旧社区公共服务设施补充配置是改善民生的必然要求，也是天津市城市更新、存量规划的必然选择，进行公共服务设施的补建工作也是势在必行.

根据天津市北辰区老旧社区公共服务设施缺失的实际情况，以文献[4]为依据，进行老旧社区的公共服务设施补充配置工作.依据社区边界和相关控制性详细规划中的人口分配，对社区公共服务设施予以配置.针对部分设施数量不足、交通可达性差等问题，在明确规模需求的基础上，分析设施规模缺口，给予现状问题评价，提出规划对策.限于篇幅，本研究仅以北辰区内13-04单元社区幼儿园配置为例，具体阐述老旧社区公共服务设施的配置方法.

3.3 以幼儿园为例的补充配置方法分析

结合北辰区13-04单元的实地调研，对该区域幼儿园的布局情况、配置规模、用地面积、交通便捷度等现状进行细致分析，保留周边无法补建且现实情况良好的幼儿园，以满足周边居民的需求；对于不能满足使用要求或是缺少幼儿园设施的社区进行补充配置（见表3）.依据文献[4]的要求，以“千人指标”的标准对幼儿园的建筑面积和用地面积进行控制，按每千人28座、人均用地面积13～15 m2的标准和社区现状人口规模，可知用地面积最少为9 178 m2；而现状幼儿园用地面积仅1 870 m2，总量严重不足.根据幼儿园服务半径300 m的要求，幼儿园现状布点不能满足居民的需求（见图11）.

图11 幼儿园现状布局示意

在对13-04单元调研中，发现图11中A、B地块内社区没有幼儿园，但限于自身用地情况，没有多余空间进行幼儿园的补充配置；C地块社区内有2所幼儿园，其中仅有1所幼儿园满足要求；周边地块内社区虽然有多所幼儿园，但仅能满足本地块内居民使用要求.因此，拟为A、B、C地块社区采用新建与保留相结合的方式来进行幼儿园的配置.

表3 幼儿园配置现状情况分析表

由于老旧社区内没有合适的富余空间来配置幼儿园，因此考虑在周边新开发地块中来配建.根据相关研究可知[10]，500 m是幼儿入园能接受的最适宜距离，计划由规划管理部门协调，拟以A、B、C地块社区老旧社区外500 m范围内将要开发建设的居住用地，作为补建幼儿园的重点考虑范围，进行幼儿园的补充配建.在外扩500 m的基础上，调研发现在A、B、C地块周边均有新开发用地.因此，最终采用保留现状与结合周边用地新建的配置方式.总计配置4所幼儿园，其中C地块保留现状幼儿园1所，在其周边地块新建1所；在A、B地块外围开发用地中各新建1所幼儿园（见图12）.

图12 老旧社区幼儿园配套要求确定

4 结语

公共服务设施的配套水平与社区居民的生活品质息息相关，对居民生活的便捷度、舒适度有着十分重要的意义.由于老旧社区补建公共服务设施难度较大，因此应在充分调研的基础上，积极探索有效的公共服务设施配置方法，以提升社区的凝聚力和活力，实现老旧社区健康安全、舒适便捷、可持续发展的规划目标，进而更好地进行社区管理.针对天津市北辰区内环内地区老旧社区面临的现实需求与建设困境，在现状基础上，通过构建社区服务体系，寻找周边新开发用地的多余空间，保障公共服务设施建设的可行性，对老旧社区中不健全的公共服务设施进行梳理，灵活适当地配置相关服务设施，实现居民迫切的实际需求.