基于社会资本视角的PPP项目运营环节的探究

王越

摘要：本文围绕PPP项目存在运营效益低、难以提高公共服务水平及合理运营收益的问题，从参与PPP项目的社会资本角度出发，以棕榈股份为例，研究社会资本通过紧跟政策趋势制定发展战略、构建一体化运作模式、整合内外部优质资源、创新运营等方式提升PPP项目运营效益的过程。文章旨在转变社会资本对PPP项目运营环节的思维方式，关注PPP项目长期运营效益，并为社会资本运营能力的构建、项目运营效益的提高提供可借鑒的方法，以期实现社会效益与企业收益的双赢。

关键词：PPP项目运营社会资本棕榈股份

一、引言

PPP（Public—Private—Partnership）是政府与社会资本在公共产品与服务领域的合作，由社会资本为项目融资、建设并在未来10—30年内运营。在目前经济新常态、地方财政压力大、新型城镇化建设中公共产品与服务需求大的局面下，PPP模式是促进基础设施建设、提高公共服务水平的有效方式。相较于1—5年的工程建设期，PPP项目运营环节几乎占据项目整个生命周期，运营效益直接关乎公共服务效益及社会资本投资收益。有关PPP项目的运营，现有文献做出了以下研究：协调PPP项目公私利益方面，如胡改蓉从PPP法律制度层面研究公共利益与私人利益的平衡，段世霞等探讨构建项目公私利益分配模型；运营风险管理方面，如高颖等研究项目运营存在需求风险情况下的补偿机制，曹启龙等研究政府部门对运营收益、成本和利润补贴机制分散社会资本运营风险；运营监管方面，如王俊豪等主要从绩效评价体系、风险监管、法规政策等方面展开；等等。现有文献对PPP项目运营环节的研究多从政府角度研究政策选择、法律制定、风险管理、运营监管等方面展开，而对从社会资本角度分析如何实现项目运营效益鲜有涉及。

社会资本对PPP项目的运营能力直接关乎公共服务水平及社会资本的持续性盈利。我国社会资本参与PPP项目存在过度关注工程施工利润等短期收益、忽视项目长期运营的问题，不仅使得公共服务质量和效益没有提升，反而需要政府支付大量维护费用，实质上是对公共利益的损坏，同时，社会资本也无法获得持续性运营收益，参与PPP项目的社会资本需要跳出工程思维模式，认识到具备较强运营能力的社会资本才能在实现PPP项目社会效益的前提下适当盈利。因此，如何提升PPP项目中社会资本综合运营能力，兼顾公共服务效益与企业盈利是社会资本亟待解决的问题。本文的创新如下：（1）现有文献对PPP运营环节的研究多从政府角度研究政策选择、法律制定、运营补贴、运营监管等方面展开，而从社会资本角度出发研究项目运营环节鲜有涉及，本文从社会资本角度出发研究PPP项目运营环节，拓展了对PPP运营的研究思路；（2）转变社会资本对PPP项目运营的思维方式，通过剖析棕榈股份在升级战略定位、构建项目运作模式、整合运营资源、创新运营、精细化财务管理等PPP项目运营的实践启迪，为社会资本提升项目运营能力、实现社会效益与经济效益的双赢提供可借鉴的方法。

二、制度背景与案例介绍

（一）制度背景

为了促进PPP项目长期健康发展，2016年后政府发布一系列PPP项目规范性政策，引导PPP项目向“重运营”转变。其中《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（国发[2017]1266号）、《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（国发[2017]79号）明确提出鼓励具有较强运营能力、商业运作能力、创新创业能力的民营企业参与PPP项目，实现投资良性循环。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财金[2017]92号）要求整改并集中清理已入库PPP项目，规定不适宜采取PPP模式的项目类型，其中 “仅涉及工程建设，无运营内容”、“固化政府支出责任”的项目不得采用PPP模式，将不符合规范运营要求、信息公开不完善的项目清理出库，并提出对PPP项目实施全生命周期监管，强化运营绩效考核。在陆续出台的规范性政策约束下，PPP项目入库审核、运营绩效标准提高。根据PPP综合信息平台项目库数据，2015年PPP项目入库5992项，入库项目金额71764亿元，2016、2017年入库项目数量分别降至4912项、1981项，项目金额分别降至5866363亿元、293647亿元，并在2017年发生退库项目973个。

由此可见，我国正通过改革不断推动PPP项目向“重运营”方向转变，避免短期化行为，使真正的优质项目与具有较强运营能力的社会资本参与基础设施与公共服务领域，提升PPP项目的投资收益与长期运营效益。

（二）案例介绍

棕榈生态城镇发展股份有限公司（以下简称“棕榈股份”）前身为“棕榈园林股份有限公司”，2010年在深圳证券交易所中小企业板上市，上市初期主要从事园林设计与施工。2016年公司正式更名“棕榈生态城镇发展股份有限公司”，以PPP业务为抓手，通过深化与政府合作开展“PPP+生态城镇”业务。公司转型为生态城镇综合建设运营公司后业绩增长迅速，2017年新签订订单额较2016年增长30036%，其中PPP项目订单占总订单额70%以上，同比增长25844%，营业收入同比增长3449%，净利润同比增长15183%。公司业绩大幅增长系PPP项目前期规划建设收入及项目运营收入所致。

三、案例分析

（一）由建设型企业转型为综合运营企业

1紧随行业政策趋势，升级企业战略定位。2014年棕榈股份紧随国家新型城镇化战略、生态文明建设战略升级企业定位，提出“生态城镇”（ECO—TOWN）发展模式。该模式能够推动地方生态保护、基础设施建设、产业扶贫；多元化产业运营方式融合农村一二三产业，是推进国家乡村振兴战略的创新方式；同时生态城镇战略与特色小镇发展理念深度契合。在国家政策导向下，棕榈股份由传统园林企业转变为生态城镇综合运营企业，积极探索应用PPP模式参与地方新型城镇化建设。

2改善企业内部组织架构，转变管理理念。为适应企业由建设型企业转变为综合运营商的战略需要，棕榈股份在2014年调整组织架构，明确提出从生产型企业向资源管理型企业转变。以生态城镇业务为中心设立工程、苗木、市政、设计、投资及生态城镇研究院六大业务；同时转变管理理念，采取“目标—计划—监控—考核—激励”管理方式，鼓励公司员工内部创业，激发企业创造活力。

（二）构建“建设—运营—内容”一体化项目运作模式

棕榈股份构建生态城镇“建设—运营—内容”运作模式（见图1），短期收益在建设端实现，通過项目规划设计、生态治理、基础设施建设获得政府财政支付；中长期收益在运营端、内容端实现，以生态城镇为平台，导入消费型产业获得收益。在运营初期，通过政府招商鼓励、财政增量分享等方式获得政府财政支付；在项运营成熟阶段，实施“生态城镇+”战略，自主开发附加产品，获得消费者购买产品或服务的收益。该模式具有标准化、可复制性、专业化的特点，并探索出艺术小镇、时光小镇、乡愁小镇等运营形式，能够为地区生态城镇建设提供多样化的综合运营方案。图1棕榈股份生态城镇一体化运作模式（三）提升综合运营能力，实现多方共赢

1整合优质资源，提升综合运营能力。项目一体化运营横跨多个产业，对企业综合运营能力提出更高要求，自实施生态城镇综合运营战略以来，棕榈股份不断整合“建设—运营—内容”资源提升运营能力（见表1）。通过股权投资、设立产业基金、签署战略合作协议等方式，棕榈股份高效整合运营资源，节约了资源整合的资金成本及时间。在建设端，棕榈股份与成熟建筑业企业合作，推动建设端轻资产运作；在运营端，利用新技术、新产业开发高附加值产品，延长生态城镇产业链条，提升项目盈利能力。表1棕榈股份资源整合措施

规划设计端收购贝尔高林80%股份、汇锋（香港）有限公司100%股份与天健集团、中冶建筑研究总院签署战略合作框架协议建设端收购浙江新中源建设有限公司45%股权与滨江集团在特色小镇业务建立长期战略合作伙伴关系运营端VR设立VR产业基金；投资乐客VR4%股权；增持乐客奥义股权至40%旅游通过并购基金收购海南三道圆融旅业有限公司51%股权早教公司出资17亿元，认购嘉达早教科技股份有限公司定向增发股票体育设立体育产业基金；参股18%设立云毅国凯体育发展有限公司，收购英超西布罗姆足球俱乐部母公司West Bromwich Albion Holdings Limited2创新运营，实现多方共赢。以棕榈股份已建成的标杆项目“浔龙河生态艺术小镇”为例，分析棕榈股份生态城镇项目的运营端产业协同效应。浔龙河生态艺术小镇在运营端因地制宜导入生态、文化、旅游、教育及康养五大特色产业（见图2）形成产业体系，有利于实现社会、当地居民、社会资本多方共赢：

对社会效益而言，充分利用闲置土地资源开发特色产业推动了地方特色文化发展，同时带动当地居民就业；特色产业体系能够发挥产业集聚效应，为地方培育新的经济增长点，推进区域协调发展。对当地居民而言，通过获得就地就业、股权分红、承包土地流转等收益，实现村民长效增收。对棕榈股份而言，项目的创新运营扩充了项目赢利点，包括：对入驻商家收取管理费用或抽取一定比例经营收入、企业投资项目收益、企业设立项目基金培育项目收益等方式，有利于实现资金良性循环，促进项目长远发展。同时，良好的项目运营效益也增强了企业的品牌影响力和实践经验，提高在PPP项目投招标中的竞争优势。

四、结论与建议

运营是实现PPP项目实现社会效益与经济效益的核心。在当前“重运营”的政策导向下，社会资本首先跳出工程思维模式，通过合理有效的运营提高项目社会效益与经济效益。本文在分析棕榈股份PPP项目运营实践经验的基础上，为社会资本提出以下建议：

（一）紧密结合行业政策制定企业战略，深化对PPP模式理论认识

以政企合作项目为主要业务的社会资本应密切关注行业经济政策及公共服务需求，把握在当前及未来一定时期内PPP模图2浔龙河生态艺术小镇运营端产业体系式的应用领域，结合企业自身优势制定发展战略，寻求与政府合作契合点；深化对PPP模式的理论认识，明确PPP项目的操作程序、实施细则、绩效考核、地方特殊政策等，规范开展PPP项目；同时充分利用融资优惠、财政补贴等利好政策，与政府建立良好合作关系。

（二）构建PPP项目全生命周期的运作模式，兼顾多方利益

社会资本应基于自身优势与公共服务需求构建PPP项目一体化运作模式，形成专业化、标准化、可复制的运作模式，积极展开试点积累运营经验，从而实现业务的输出和推广。项目运作需在提高公共服务质量和水平的基础上，循序渐进实现项目经济效益，平衡项目短期收益与长期收益，保障项目资金良性循环与可持续运营。

（三）全面整合企业内外部优势资源，提升综合运营能力

基于PPP项目运营的长期性和综合性，社会资本需要整合企业内外部优质资源。资源整合不可能一蹴而就，社会资本应结合资金状况与融资能力，利用股权投资、战略合作、产业基金并购等方式，高效整合企业内外部资源，将更多资金投入到PPP项目运营核心竞争力的提升方面，使社会资本运营能力与项目运营要求相匹配。

（四）提高运营创新能力，开发新产品和服务

社会资本可以通过创新管理理念、与科技型公司合作、设立运营技术部门及产品研发部门等方法，提升创新运营能力。根据公共服务需求将社会资本运营资源与地方特色结合，因地制宜开发新产品和服务，通过招商引资或自主孵化产业等方式丰富项目运营内容，满足公众多样化需求，提升项目的持续盈利能力。

（五）PPP项目运营财务精细化管理，防范运营风险

由于PPP项目运营新产品的投资回收期较长，项目财务管理应充分考虑产品或服务的开发成本、价格制定、管理费用、债务承受能力等因素，以保持健康的财务状况。项目产品开发应进行必要的风险评估以防范风险，结合财务状况循序渐进，寻找产业投入与经营收益的平衡，防止盲目投入导致现金流断裂；同时社会资本需加强与政府的沟通协调，保证项目补贴机制等政策的延续性。

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