德国李斯特养老金计划改革与美国布什政府养老保险制度改革的比较分析

杨光

摘要：根据艾斯平·安德森的福利理论，德国和美国属不同的养老模式，随着经济、社会的发展以及人口老龄化趋势加剧，适应新形势的养老保险制度改革随之展开。李斯特养老金计划在社会民主党保守主义理论的指导下强调国家干预，建立多元责任主体的多层次养老保险模式。而美国布什政府在新自由主义理论的指导下充分发挥市场与个人的责任，进行改革以期达到经济发展的目的。本文将这两个国家的改革进行比较分析得出我国养老保险体制改革的启示。

关键词：养老保险改革福利理论政策分析

一、引文

随着经济全球化的发展以及各国不同程度的人口老龄化问题的加剧，养老保险制度改革势在必行。我国在当前新时期处于经济社会发展的转型期，又处于尴尬的“未富先老”状况，当前养老保险制度存在一系列问题，从养老保险制度刚刚建立到目前为止，我国政府也一直在寻找适应我国国情的养老保险制度。本文主要从德美两个国家的两次养老保险制度改革引入，从社会政策的角度以及福利国家理论的角度进行研究对比分析两次不同的制度改革的内容、特点、结果等。

二、改革的理论基础与实践背景

（一）改革的理论背景——福利国家理论

丹麦著名学者艾斯平·安德森在他的代表作《福利资本主义的三个世界》一书中，运用“去商品化程度”、“社会分层体系”、“去家庭化程度”三个标准，把西方国家的社会保障制度划分为自由主义、保守主义和社民主义这三种模式。（见表1）表1西方国家社会保障制度的三种模式

去商品化

程度社会分层国家对养老金

的支持情况自由主义（市场保障模式）低强低保守主义（社会保险模式）中中中社会民主主义（普遍保障模式）高弱高根据艾斯平·安德森的福利国家理论，德国养老保险制度的建立、发展、完善等都具备强烈的国家干预色彩，体现如下，养老责任中政府责任占主体地位，德国养老保险制度实行共同责任原则，由政府、企业、个人各方承担养老责任，但其中政府责任占主体地位，所以德国养老保险制度属于社会保险模式。2001年中的德国李斯特养老金计划，提出了建立多层次的养老保险制度和多元责任主体，其改革措施是保守主义中的政府干预理念的进一步深化和创新。而美国布什政府的新自由主义在政策上主张减税来刺激消费，并推动投资。在养老保险方面，削减政府公共福利开支并强调个人责任，从而将个人保障推向市场，十分推崇养老保障私有化。布什政府的改革体现了自由主义的理论思想。

（二）德美养老保险制度改革的实践背景

1 由于德国人口年龄结构发生变化，现存的pay-as-you-go模式存在缺陷。19世纪80年代，德国建立社会养老保险体系，因为当时国家老年人口比例较小，所以卑斯麦养老体系并不存在养老金收支缺口问题，年轻人口的缴费比例可以担负老年人口的退休所需的养老金支出。到了20世纪末，德国的人口结构发生了极大变化，由19世纪80年代的“金字塔”式人口结构变为20世纪末“松树状”的人口结构。“松树状”的人口结构给德国现收现付模式的养老保险体系提出了严峻的挑战。并且上世纪末德国经济增速放缓使得财政收入持续下降，养老系统财政赤字缺口逐渐增大。此后德国政府也进行过一些参量式改革，但都不能從根本上解决养老金的可持续性问题。

2美国自1935年实施社会保险法以来，在实行养老保险的前60年，在财政上都是平衡的，而且按现行的制度，它还能维持运作30年，这是一个了不起的成就。但20世纪90年代以后，美国养老保险体制开始面临一系列问题：随着生活质量和医疗卫生水平的提高，人口平均寿命大大提高；战后高出生率的婴儿潮一代将进入退休高峰；婴儿潮下一代出生率低，家庭结构小型化。现存的现收现付制度导致美国储蓄率低的恶性循环，损害经济增长。

（三）对比总结

根据对德国李斯特养老金计划和美国布什政府的养老保险改革的背景（见表2）进行比较分析我们可以发现，虽然是在全球性人口老龄化这一共同的社会背景下，两国的改革背景有一定的区别。德国的李斯特养老金计划改革主要是为了应对其本国的人口年龄结构的变化，加上之前的种种参量使改革不能适应当前经济和社会现状而进行的改革；而美国布什政府的养老保险改革主要因为当前的养老保险制度拖累经济增长，为促进经济发展而进行的改革，再加上一定的政治因素，布什政府在竞选中使用社会保障制度改革作为竞选工具，从一开始这一改革的目的就掺杂着不纯洁的因素。表2改革的背景

德国美国改革的时间2001年开始李斯特养老金计划2001年开始，布什的两任期间，改革前模式现收现付制现收现付制政治因素德国社会民主党主张国家干预小布什作为共和党人主张自由主义经济因素上世纪末德国经济增速放缓使得财政收入持续下降，财政赤字缺口逐渐增大现存的现收现付制度导致美国储蓄率低并进入储蓄率低的恶性循环，损害经济增长社会因素人口年龄结构发生变化，老龄化加剧；1972—1999年期间“参量式”养老保险改革的失败美国战后社会结构出现的新变化：人口平均寿命大大提高；战后高出生率的婴儿潮一代将进人退休高峰；婴儿潮下一代出生率低，家庭结构小型化三、李斯特养老金计划的改革与布什政府的养老保险制度改革的比较

（一）德国李斯特养老金计划

此次改革的核心目标为构建责任主体多元化的多层次养老金体系。其体现在改革的各个方面，例如改革中仅有合格的职业年金计划和李斯特养老金计划才被给予税收优惠或直接补贴，也反映出政府的支持意向；在责任主体上，体现出多元化的特点，在改革之前，公民的养老保险缴费的主体是个人，但是改革之后，政府通过直接补贴，减税等储蓄激励机制将缴费主体变为个人与国家相结合的方式；在分配方式方面，此次改革进一步规定了如下内容：公民首先同保险公司、银行、基金公司等签署个人养老保险合同，政府提供补助，并且补助的金额会逐年增加。并且政府提供两种方式领取退休金，一种是直接补贴方式，另一种是从所得税中扣除特殊津贴的方式，职工可根据自身情况自由选择。总之，此次改革的最终目标就是构建一个完善的多层次社会养老保险制度体系。其构建多层次养老金的改革措施是保守主义中的政府干预理念的进一步深化和创新。

（二）美国布什政府的改革

而布什政府养老保险制度改革的主要指导思想是通过建立个人账户并将其账户的个人资产投资股市，以此解决养老保险资金问题并推动经济增长。2002年，布什政府提出了一整套改革方案。整理起来主要包含以下主要内容：（1）扩大退休资产所有权。布什政府的养老保险改革为未来十年加强退休保险提供了约500亿美元的资金支持。（2）保障选择自由。布什政府计划此项改革保证雇员拥有选择在何处投资他们的养老金储蓄的自由。（3）促进国内储蓄和经济增长。此次改革生效后将加速经济增长，提高国内储蓄水平。

（三）德美两国养老保险改革的比较分析

通过对李斯特养老金计划和美国布什政府的养老保险改革（见表3）可以看出二者有很大区别：德国李斯特养老金计划的改革在保守主义国家干预的理论指导下，强调政府责任在内的多元主体责任，明确区分所要保障的对象，筹资模式上由以前的现收现付制转变成由现收现付制体系外建立的私人储蓄积累制的养老保险制度，在资源分配中，根据收入高低划分为两类群体，分别给与不同的优惠政策。此次改革促进经济的发展，促进了公平与效率的统一。无论从宏观层面还是微观层面，此次改革既缓解了财政压力，又使得公民个人的收入和福利有所提高，并且其有自由选择的权利。而布什政府的改革以新自由主义为指导原则，强调建立自由的个人养老储蓄制度。从责任方面来看，布什政府的改革由以前的混合责任型转换为个人负责型，充分体现了自由主义的价值观；从待遇模式来看，享受养老保险的待遇完全取决于劳动者个人的缴费和个人养老基金的投资收益，账户资金的投资选择范围扩大、自由度高、投资回报率高，充分体现了布什政府养老保险制度改革的效率本位取向。因此，布什的社会保障制度改革，从一开始，就从属于其经济增长目标。表3德美养老保险改革特点的比较分析

德国李斯特养老金计划美国布什政府养老保险改革理念强调政府责任在新自由主义的理论指导下，强调个人和市场责任最大化目标构建完善的多层次社会养老保险制度体系。养老保险私有化，促进经济增长模式在现收现付制的体系外建立的私人储蓄积累制的养老金制度个人储蓄投资的养老保险制度主体个人和国家的多元责任主体政府；雇主；雇员；投资收益机构原则公平与效率的统一效率优先于公平四、德国李斯特养老金计划改革与美国布什政府养老保险改革给我国的启示

我国养老保险制度是统账结合模式，社会统筹与个人账户相结合。随着人均寿命延长、生育率普遍降低、人口老龄化等现存问题给我国养老保险制度带来巨大挑战，财政压力大、個人账户空账运转等问题急需解决。目前为应对这些挑战，延迟退休已经在我国推行，此项措施延长了领取退休金的年龄，但也只是暂时缓解养老金压力。在人口老龄化大背景下，所有针对现收现付制自身的变革，都不能根本解决可持续性问题。随着中国未来人口增长，我国养老金制度需进一步改革。通过对德国和美国的养老保险制度改革的比较分析，可对我国的养老保险制度改革在思路和方法上具有借鉴意义。

（一）政府在发展多层次养老保险制度过程中起主导作用

从李斯特的养老保险计划改革中不难看出，此次改革强调政府作为多元责任主体中的一部分发挥主导作用。结合我国现阶段多层次养老保险制度的现状，虽然多层次养老保险制度已初步建立，但由于我国资本市场发育不完善以及人们养老观念落后等，除了第一层次的法定养老保险以外，第二第三层次的养老保险制度发育并不完善，职业年金和企业年金制度发展缓慢且存在不平等现象。在此种情况下，政府应在完善我国多层次养老保险制度中发挥主导作用，重点起到引导和监督的作用，给予第二和第三层次的养老保险制度一个良好的政策环境。

（二）补充性商业养老保险储蓄激励机制设计

德国李斯特改革其中一个比较重要的经验就是储蓄激励手段在补充性养老保险中的运用。目前我国的养老现状与德国当时情况类似：即退休金中法定养老保险占比过高，企业年金和个人商业养老保险发展不足，三层次的社会养老保障制度体系变为“一只脚走路”。因此我国可以借鉴德国李斯特改革经验，在补充性商业养老保险中引入储蓄激励机制，调动民众参与补充性商业养老保险的积极性。

（三）养老保险制度改革不应“脱嵌”于社会发展的目标

此处引用卡尔·波兰尼的一个关于经济和社会发展关系的一个命题。卡尔·波兰尼所说的“脱嵌”指的是市场脱离社会而单独存在，经济不受社会上其他因素的制约。此处所说的“脱嵌”是指养老保险制度脱嵌于社会发展目标，由前文的分析我们可知，美国布什政府的养老保险制度改革，与其说是养老保险制度改革，不如说是为了促进经济发展而进行的改革，改革的目标和相应的举措已经完全是为了经济效率，而养老保险政策作为一项促进社会发展的社会政策，不应脱离其初衷，公平和平等的社会目标，被布什政府所忽视，最终导致改革的失败。我国在进行养老保险制度改革时，应吸取教训，养老保险制度不是为了经济效率而存在的，而是顺应社会的目标发展的，我国在进行养老保险制度改革时，总体思路应兼顾公平与效率的原则，不应将改革“脱嵌”于总的社会发展目标。

五、小结

在养老保险制度改革大潮流中，李斯特养老金计划在社会民主党保守主义理论的指导下，兼顾公平与效率的原则强调国家干预的同时，建立多元责任主体的多层次养老保险模式，实践证明德国李斯特养老金计划确实在对完善养老保险制度以及促进经济发展发展方面取得了不小的成就；而美国布什政府的养老保险改革在新自由主义的指导下充分强调个人和市场的责任，其改革的目标从一开始就是为了追求经济效率，将养老保险制度的发展“脱嵌”于社会发展目标之外，个人储蓄投资的社会保障制度过于依赖经济的发展，最终因之后经济衰退等原因导致改革失败。

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