大数据背景下政府信息公开面临的挑战和机遇

傅迪

摘要：随着信息技术的突飞猛进，大数据时代已经来临，大数据行业的迅猛发展促进了全社会的经济、文化及政治的进步，生活在“地球村”的人们可以跨越时空界限，利用大数据手段方便快捷地获得需要信息。政府往往掌握着海量的信息资源，信息总量的显著增加对政府的信息公开工作提出了挑战，如信息发布不明确、信息版权归属模糊等，同时也带来了新的机遇，帮助政府推进信息的优化整合，推进服务型政府的建设。贵州省被誉为“数据之都”，在此，以贵州省为例探讨大数据背景下政府信息公开面对的机遇和挑战。文章的讨论重点在于大数据与政府信息公开的有机融合与共同进步，以及在实践中的不足和改进建议，有利于政府及工作人员树立大数据意识，实行政府信息公开的优化，建设透明政府。

关键词：大数据；政府信息公开；挑战；机遇

一、贵州省大数据与政府信息公开现状研究

（一）贵州省大数据介绍

2013年是贵州具有跨时代意义的“大数据元年”，在全国各地还处于观望状态时，贵州的大数据产业已经启动。2013年，富士康科技集团在贵安新区投资建设第四代产业园，之后，“中关村贵阳科技园”也正式揭牌，中国联通、电信、移动三大运营商数据中心相继落户贵安新区，形成了大数据中心基础框架。2014年，贵州省政府开始从顶层设计和产业规划上全面发展大数据产业。《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》、《贵州省大数据产业发展应用规划纲要》相继出台，国内第一部信息基础建设地方性法规《贵州省信息基础设施条例》也迅速面世。2015年还成立了全国首个大数据交易所——贵阳大数据交易所，面对全国提供数据交易服务。这只是短短两年内贵州省大数据所取得的成就，贵州省大数据产业的发展气势如虹。

（二）贵州省政府信息公开制度的建设

贵州省政府在《政府信息公开条例》的指引下，积极转变政府职能和公开理念，制定了一系列法律法规。并结合贵州实际，提出了若干项具有贵州特色的亮点工作：1. 开展非公开事项目录管理试点，对制作形成或在履行职责中获取的政府信息，实行公开属性源头机制，对信息公开的责任主体要求追根溯源，明确属性。2. 提出了“政府开放日”的新设想并进行了完善和推。3. 强调要加强办事公开力度，各级政府部门办事机构职能、范围、依据、流程、结果等信息都要公开。4. 建立政府透明度第三方检测评估制度，委托第三方机构对省级行政机关和各市区政府透明度进行检测评估，并出具评估报告。

关于推进重点领域信息公开方面，贵州省政府强调了9项公开重点，分别是：（1）推进行政权力清单公开；（2）推进财政资金信息公开；（3）推进公共资源配置信息公开；（4）推进重大建设项目信息公开；（5）推进公共服务信息公开；（6）推进国有企业信息公开；（7）推进环境保护信息公开；（8）推进食品药品安全信息公开；（9）推进社会组织、中介机构信息公开。这9项公开重点都是与公众日常生活紧密联系的内容，也体现了贵州省全面推进政府信息公开制度建设的决心。

（三）贵州省大数据与政府信息公开制度的结合

在大数据与政府信息公开的结合方面，贵州省也走在了全国前列。从大数据在贵州安家落户，政府和人民都在为了探索一条二者有机融合，造福大众的道路而努力。2016年11月1日，贵州省人民政府办公厅发布了《关于印发贵州省政务数据资源管理暂行办法的通知》，强调了大数据与政府信息公开结合的重要地位，此《通知》公布了政务部门在依法履行职责过程中生成、采集的，记录、保存的各类数据资源的共享、开放、利用办法，为公民利用政府信息乃至政府数据提供了良好的平台。

二、大数据与政府信息公开的关系

目前，贵阳市政府高度重视以云服务、大数据为代表的新兴技术产业的发展以及对政府转型的带动作用，一方面，将大数据技术充分运用于政府信息公开领域，可以进一步发挥政府信息资源对经济社会发展的积极作用，另一方面，大数据将受政府信息公开工作的制约：政府信息公开的方式、公开的程度和界限等，这些都影响着大数据行业的发展。

（一）大数据背景下政府信息公开迎来的机遇

1. 通过大数据推动政府转型

随着政府信息化这一概念的提出，政府部门办事效率的提高被视为政府信息化的标志，将一系列办事流程精简化和统一化，避免繁文缛节，减少人工参与量。而大数据是将大量的信息进行汇总、分析、预测，更加直观的了解公众、科研、生活、生产需要中的优势和不足。利用大数据丰富和支撑政府信息公开，使民众更方便快捷的查询有效信息，是政府加快转型步伐的新平台。

当前，我国的政务信息资源急剧增长，传统的“发布——接收”模式已经不适合继续存在于政府和公众的信息关系中，这也显然不是大数据信息公开的特点。政府需要加快模式创新，改变传统的消极模式，提高大数据时代的政府服务水平。

国务院办公厅于2015年4月发布的《2015年政府信息公开工作要点》中明确提出要积极稳妥的推进政府数据公开，并在国务院常务会议上进一步指出，运用大数据等现代信息技术是促进政府职能转变，简政放权、优化服务的有效手段。政府信息公开应该逐步实现一种“发布—反馈—调整”的共享模式：民众通过政府的信息公开了解政府工作动态，政务政要以及自己所需资源，再将自己的意见反馈给政府，政府由大多数民众的意见进行调整，进一步改善工作中出现的缺点和不足，政府和民众之间出于一种平等交流的地位，有利于由管理型政府向服务型政府的转变。

2. 通过大数据更好的保障公民基本权利，增加政府公信力

现阶段我国处于一个转型时期，经济的快速發展，公民文化水平的普遍提高要求政府工作要求真务实，若政府工作的发布有不实之处，务必会导致民众的不满和怀疑，随之产生信任危机。所以政府信息是否透明、公开直接关系到人民群众对政府的信赖程度，也关系着社会政治经济的稳定。

政府信息公开制度还与人民的知情权和人民主权有密切关系，《中华人民共和国政府信息公开条例》中明确规定政府信息公开是保障公民知情权的途径。所以，政府部门应该抓住这个节点，将自己的信息与大数据进行整合，真实准确的向民众发布，让公众获取信息时更多的看到政府的努力和诚意，让公众面对政府信息时更加理性，也促使政府不敢懈怠。针对这一点，贵州省各个辖区的政府网站做出了改变与进步。经调查，贵州省各个市区、各市区下属的分辖区的政府官网都设置了相应的政务公开网站链接，点击进去发现其中分类包括政府信息公开制度、政府公报、依申请公开、信息公开年报及意见箱等几项，细致而简洁的分类帮助公众更方便的查找所需信息，减少查询手续，减轻查询负担，做到了为百姓着想。

（二）大数据背景下政府信息公开面临的挑战

目前来讲，虽然中央层面出台了公开政府信息、建设透明政府的相关政策，各地方政府也纷纷采取行动加入这场改革，但是就现状而言，我国在推进透明政府建设这一方面远远落后于美国等发达国家，尤其是在大数据背景下，政府在提高信息公开的水平，推进透明政府建设的进程中，面临着种种挑战。

1. 政府信息界定困难，大数据很难完整收录

大数据的开发和利用以数据的完整性为前提，但是目前《政府信息公开条例》中并没有对公开和不公开的界限进行完整定位，导致了公开标准模糊、全国各地公开的程度不一，绝大多数政府都选择有保留、有选择的公开甚至是“报喜不报忧”的公开，这种公开会对公众带来误导、不满甚至对信息的理解扭曲，也难以实现政府的服务功能。

第一、政府日常工作中的内部管理信息和过程性信息被排除在外。在2010年11月国务院办公厅下发的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中，规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于<中华人民共和国政府信息公开条例>所指应公开的信息。除了《意见》之外，一些部门规章和地方政府規章也做出了类似规定，如贵阳市政府颁布的《贵阳市政府信息公开暂行规定》第十一条第（4）项，将“正在讨论、研究、尚未作出决定不宜公开的政府信息”纳入不予公开的范畴。《浙江省政府信息暂行办法》中规定，属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不公开。通过上述分析可以看出，目前关于一些政府信息的公开或不公开没有明确的统一规定。在实践中，不少机关以此为推脱，声称特定的政府信息属于内部信息或者过程性信息而拒绝向申请人或者公众公开。一方面不利于申请人或者公众知情权的满足，另一方面，也不利于公众有效利用政府信息，导致政府的信息只能为政府所用，不利于民主社会的建设。

如2015年最高人民法院发布的政府信息公开十大案例中于穗珠诉海南省三亚市国土资源局一案，此案纠纷的所在正是三亚市国土环境资源局因内部事务形成的过程信息是否应当公开。仔细研究最高人民法院公布的典型案例，其中一、二、四、五、六、八中，原告所诉纠纷都与过程性信息或内部信息是否应公开有关。由此看来，正是《意见》中将内部管理信息和过程性信息的排除，成为了政府不公开信息的“挡箭牌”，不利于政府公信力的提高，也给社会公众的科研、生活带来不便。

第二、是《公开条例》的滞后性，制定时没有将大数据的时代背景考虑在内。在大数据的背景下，政府数据与政府信息同属于一个范畴，但是很多政府部门并没有将政府数据的公开考虑在内，在某些情况下，政府数据比政府信息更为重要。动态的政府数据比政府信息更为海量性、更为多样化、更为直观。《条例》中没有提及政府数据，现实中以政府数据不属于政府信息为由拒绝公开的事情更是比比皆是。显然，就政府数据而言，《条例》还有函待改进之处。

2. 主动公开不及时、公开标准不统一

《条例》中关于公开责任机制不够清楚，公开主体不明确，关于公开的程度没有统一标准，也缺乏强制性。社会公众寄希望于政府部门，但是由于公开标准不同意、公开主体不明确，政府部门并没有积极展开政府信息公开。

第一、各个地区、各个部门、各个主体间对同一事项的公开在公开程度、公开标准和公开期限上不统一。上下级之间缺乏汇报与监督、不同部门之间缺乏协调机制，由于种种缺陷导致的信息公开不及时、不同步给公众带来困难，并且政府数据也很难将公开时间前后不一的政府信息同时收录在内。

第二、公开的主体不明确导致相互推诿。中国自古以来“官本位”思想根深蒂固，政府部门不愿、不想主动公开。一些政府信息分布在多个部门，比如经营一个饭馆需要涉及工商许可、食品安全许可、纳税许可等，在这些信息交叉的情况下各个部门互相推诿，会加重申请人无谓的负担，往往要向多个部门提交相同的申请，不利于服务型政府的构建。

第三、公开内容质量不高、不够连贯。迫于存在的考核机制，政府信息公开的数量突飞猛进，但质量却不容恭维，与公众信息需求的内容存在偏差。如在贵阳市人民政府门户网站上，点击“政务公开”一栏，其中领导活动、领导讲话、新闻发布会等几栏中，更新频繁，但其中的人事任免、征地拆迁等与公众联系更加紧密的栏目中更新频率、公开数量都不及前几项。这种公开对民众的了解起不了积极作用，避重就轻，需要公开的不公开，将一些次要信息当作主流，这种做法有欠妥之处。

第四、政府信息的发布缺乏完整性，通常情况下，热点事件政府会选择公开，但是处理过程、结果和后续却无从寻找。信息的发布不是为了“蹭热点”、找“点击率”，而是要真真切切的将需要公开的事件、信息完整的公布在阳光下。

3. 政府信息版权问题界定不清

我国的《中华人民共和国著作权法》规定，“法律、法规，国家机关的决议、决定、命令以及具有立法、行政、司法性质的文件和官方正式译文等不受版权保护”，但是并没有明确提及政府信息，更未提及政府数据，导致了广泛的信息为政府所掌握但是版权归属不明，有很多政府部门公布信息时会加注水印或标明不准转载的字样，提升了公众对政府信息利用的难度。而美国对于政府信息和政府数据的态度是放弃版权，采用了《知识共享许可协议》，该协议的重点就是放弃公共领域政府信息的版权。美国一直走在大数据的前列，其“公共信息为全民所有”这一观点值得我国借鉴和学习，应当改进我国政府信息版权相关的法律法规，促使“全民的信息为全民服务”。

三、大数据背景下对政府信息公开的建议

社会情况瞬息万变，国家制度不可能永远可以适应时代的变化甚至走在时代前列。国家治理是一个动态的过程，在动态的反馈—调节模式中，不仅国家要积极应对改变，民众也要发挥着主人翁精神，积极提出批评和建议。

（一）扩充“政府信息”界定范围，与大数据有序衔接

“政府信息”的界定不清淅导致的诉讼越来越多，应当遵从“以公开为原则，不公开为例外”的制度理念，扩充政府信息的界定范围。在宏观层面，应当将政府数据纳入政府信息范畴之内，将数据开发涵盖在内，只有如此，宝贵的政府信息资源才不会被浪费，更为有效的被公众知晓和利用；在微观层面，应当将过程性信息、内部信息纳入政府信息的范围。因为《条例》中所规定的不予公开的范畴包括涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，显然过程性信息、内部信息不在不予公开之列。

其次，应对政府的自由裁量权进行标准化。一直以来，政府的自由裁量权是推进政府信息公开和建设透明政府过程中一个突出的问题。《条例》中规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全和社会稳定。”，也规定了“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”但是这些不得公开的事项并没有进一步的解释，一定程度上给予了政府部门自由裁量权，给打造阳光政府带来巨大的障碍。该条款只强调了政府信息公开行为不得发生特定结果，但是却忽视了政府机关公开特定政府信息的活动是否合法。实践中，正是因为这些“安全稳定”的条款增强了政府不公开政府信息的潜在激励，不利于透明政府的产生，所以应该进一步的将“不得公开”的条款进行细化，对行政裁量权也应采取标准化。

（二）转变公开观念，提高公开质量

首先，政府作为信息公开的主体在理念上一定要转变。目前来看，政府对信息公开的重要性认识不够，把信息公开当作任务甚至负担，所以大多数信息都是为了应付体制要求而草草做出的流水账，这种思想理念是政府需要迫切转变的。政府部门以及政府工作人员要了解政府信息公开以及政府信息开发和共享的重要性，才能做到主动有效的公开，推进我国公开制度的建设。

其次，政府信息公开要在“质”上下功夫，切实落实公众需求、需要的信息，在重点内容上应该补足现在公开力度不够的其他领域，如政府的自身建设信息，公开部门的人员编制、办事流程、相关经费的使用情况。除此之外，还应在公共安全等重大突发事件的更新发布速度和准确性上有所提高，事件的后续处理情况及结果等这些都应该注意到。保质保量的完成政府信息公开，在公开方面细化更多内容。

（三）引入知识共享制度，完善相关政府信息版权法规政策体系

2012年，奥巴马宣布美国启动“大数据研究和发展计划”（bigdataresearchanddevelopmentinitiative），推动大数据相关的收集、储存、保留、管理、分析，用过点泽正无计划建设信息层、展现层和开放层，把联邦数据以无限体量的方式面向社會进行开放和共享。这意味着美国政府放弃了公共领域政府信息的版权，而我国的相关法律法规对政府信息的版权归属并未提及，这为判定公共部门的信息归属增加了难度。我国应该以美国为借鉴对象，明确政府信息版权的归属，将知识共享制度引入到政府信息开放的日常工作中去，完善相关政府信息版权法规政策体系。

大数据时代的到来给了贵州省空前的机遇和挑战，时代网络技术和大数据技术的发展为政府信息公开提供了新工具、新手段，大数据技术辅助下，为公众提供智能化的精准服务，避免“信息供给”与“公众需求”间矛盾，提高政府信息公开质量与服务。

参考文献：

[1]顾海松，翟庆涛.引入富士康对贵州的意义[J].当代贵州，2013（06）.

[2]王淑仪.贵州省2015年政府信息公开工作要点[N].贵阳日报，2015-03-02.

[3]赵正群，沈彩亚.信息公开范围的充实与人权保障功能的增强——以国办发政府信息公开系列指导文件为线索[J].南开学报（哲学社会科学版），2015（08）.

[4]贺海仁.获取政府好信息与法治政府——以不予公开政府信息为分析对象[J].河北法学，2014（08）.

[5]王聪聪.美国政府信息资源开发利用中的版权政策及其对我国的启示[J].河南图书馆学刊，2014（07）.

（作者单位： 贵州大学法学院）