基于项目管理的高校政府采购探索与实践

陈文倩 张伟光 郭 鹏 吴 昕

首都师范大学国有资产管理处 北京 100048

政府采购制度是成熟市场经济国家在公共采购过程中的一项通行制度，是我国在建立和完善社会主义市场经济体制中，从源头上加强廉政建设和财政支出管理方面的一项重大制度创新[1]。国家于2003年1月颁布实施《中华人民共和国政府采购法》，同年8月教育部颁布了《教育部政府采购管理暂行办法》，高校开始逐步推行政府采购制度，教学仪器设备采购纳入政府采购的范围[2]。2016年，《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》(财库〔2016〕194号)政策的颁布实施对进一步完善高校政府采购管理提出了新的要求。

近年来，伴随着我国教育事业的发展，高校纵向、横向科研项目迅速增加，与之相应的是高校的采购资金数量显著增加。高校仪器设备类政府采购制度的实行，有利于促进公开、公平、公正的阳光采购过程的施行。

1 高校仪器设备类政采的特点和问题分析

1.1 高校仪器设备类政府采购过程的特点

高校作为育人和科学研究的基地，其仪器设备的采购，既有一般政府采购的共性，也有其特性[3]。

(1)采购设备的资金来源渠道多、资金量大。我校作为政府全额拨款事业单位，资金来源以北京市政府拨款的财政性资金和专项资金为主，同时，设备购置的资金还包括教师申请的各类纵向、横向的科研经费，各类学科建设的专项经费等。这些经费来源渠道多样的，而且在时间上也有相对的随机性。

(2)采购设备的层次多、面大量小、科技含量高。高校对仪器设备的购置需求涉及面广，既有要满足基本办公条件的通用设备，也有满足前沿科研需求、具有很高科技含量的高精尖设备。

(3)采购的时效性强。由于政府采购流程时间较长，招标过程比较复杂，尤其是一些进口免税设备的到货时间就更长，其中哪个环节出现反应滞后的情况都会影响教学科研活动的正常开展。随着仪器设备类政府采购政策的多年开展与宣传，教师正在逐步建立起政府采购的意识，开始对设备政府采购给予应有的重视，但仍然存在不理解过程复杂性的情况，并且只有在设备短缺影响到科研教学任务时，才会主动与采购部门协商。对于一些专业性强的教学科研类设备仪器，项目负责人必须配合采购部门，才能保证采购过程的顺利开展。

(4)高校设备采购执行的方式常与项目管理相结合。项目采购管理属于项目管理九大知识领域，是包括项目采购计划管理在内的一整套管理系统[4]。由此，可将项目的流程管理运用到高校的设备采购过程中。

1.2 高校政府采购存在的问题

由于现有的采购管理体制欠完善，在实际工作中，也存在以下一些问题。

(1)设备采购前期论证不充分、预算制订不合理导致的结果将会是采购工作不能顺利进行、设备重复购置或是经费使用不充分，造成经费资源浪费严重。在项目执行过程中和后期绩效考核中，常常出现无计划购置设备和与购置与实际情况不符的设备，都是对前期预算制订不合理的一种结果反映。同时还存在年末不能按计划完成财政部拨款的风险。由于设备的重复采购， 导致了设备利用效率较低、资金浪费现象严重[5]。

(2)采购过程的不规范。为了缩短采购时间，有些项目负责人规避项目招标的采购方式，未做到“应采尽采”。在技术指标编写中，关键性指标存在排他性条款，在招标过程中形成不公平竞争。

(3)因受财政资金支付方式或科研专项拨款时间等因素的影响，高校的设备采购时段过度集中，扎堆采购现象较为明显，既容易造成阶段工作任务偏重， 又容易影响采购效果[5]。

2 基于项目管理的设备类政采全过程

目前，高校由于国家财政决策方式的改变，实行国库集中支付、政府采购以及绩效评价管理等一系列更科学的管理体系，改变了以往传统的采购方式，更有效地提高了财政资金使用效能、效率、效益，更明晰了财政资金的使用渠道、决策、监察、评价[6]。我校在仪器设备类政府采购的具体实施过程中，经过几年的探索实践，建立了一套完整的以项目采购为单位的规范化采购流程，实现了采购流程全过程信息化、公开化，同时也逐步建立完善廉政内控机制，通过对采购全过程风险点的查找与防范，杜绝腐败事件的发生，让政采工作在阳光、透明、公开中展开。

2.1 以项目为单位规范采购流程化

在具体的实践中，我校设备类政采工作全流程主要分为项目预算申报及评审批复、以项目为单位组织采购、设备到货验收及固定资产登记及项目绩效考核几个主要的阶段，在每个阶段明确学校职能部门，采购单位，项目负责人在各个环节中的责任、任务、时间节点，在此政采过程中的资金来源主要指的北京市财政的专项资金。项目管理是以项目及其资源为对象，运用系统的理论和方法对项目进行高效率的计划、组织、实施和控制，以实现项目目标的管理方法体系[4]。将项目流程管理的方式运用到设备采购中，目的在于清晰化管理流程、明确层级职责、落实每一阶段的任务，便于采购管理的实施。与传统的部门管理项目相比，项目管理通常是围绕项目计划、项目组织、质量管理、费用控制、进度控制与基本任务展开的[7]。整个项目采购流程管理包括了预算申报与审批、设备采购、验收与上账报销、项目绩效考核等几个过程(如图1所示)。

图1 我校政采流程图

2.1.1 项目预算申报和评审批复

高校部门预算制订得科学准确与否是政府采购能否顺利进行的保证。而强化计划论证，细化政府采购预算编制则是高校顺利实施政府采购制度的关键[8]。设备使用部门要对采购设备作充分的调查和论证，需要加强设备购置预算编制的科学性、有效性和准确性。本着技术上先进、经济上合理、教学科研适用的原则购置设备，从源头上做好减少问题的概率。项目主管部门要严格审核论证项目的科学性，充分考虑学校的实际情况，并做到资源的合理利用，考虑是否符合预算条件和经费要求，项目技术指标和参数是否带有倾向性和排他性意向，以保证项目的可行性、招标的公平和可操作性[5]。

2.1.2 采购过程

在采购过程中，要强化预算采购，即要严格执行采购预算，做到“应采尽采”。按采购金额、形式的不同，采购方式可以分为项目招标采购、协议采购及授权采购3种。考虑到高校仪器设备类采购的特点和目前政府集中采购的政策，高校采购工作应灵活运用各种政府采购方式，重视分散采购。我校充分运用信息化手段，搭建采购信息化平台，项目填写进入采购程序后，填报技术参数、进口设备备案、项目招标、项目验收全过程都可以在信息平台中进行流程化查询。加快了学校采购预算执行进度，节约了人力、时间和经济成本，在创新服务、增速提效方面取得了良好成效。

2.1.3 仪器设备到货验收和固定资产入账登记

设备验收环节包括到货验收和技术验收两部分。到货验收是指设备到货后，负责设备到货验收的人员将设备开箱，对设备的外观、数量、型号、规格等进行清点验收；技术验收是指设备到货验收后，负责技术验收的人员，严格按照合同条款、仪器说明书、操作手册等材料，对设备进行各项功能测试，检查配置、性能指标是否符合要求。对于验收合格的设备，项目负责人需要尽快地登记固定资产台账，进行财务报销工作。

2.1.4 项目绩效考核

上级部门和学校对财政专款项目要进行年度绩效考评和审计，相关工作由各专项分管职能部门组织实施。项目绩效考核分为一般年度考核和审计绩效考评。项目执行完毕，需要就项目预期目标、考核指标完成情况，项目执行情况(包括项目的主要社会经济效益情况)几方面进行绩效考核。一个科学完善的评价体系，可以客观地评价项目的执行情况，让决策部门清楚地了解到资金的使用效益，各项投入产出了什么成果，是否达到了预期目标。作为整个流程化采购的最后一个环节，绩效考评非常重要，对未来的资金投入起到了决策的作用。

2.2 搭建采购全流程信息化平台

为保证采购流程更加公开、透明、高效和规范，我校实行采购全过程信息化管理，搭建一个科学完善的采购信息化管理平台。该系统将全校各类型采购纳入到统一的信息平台中。整个信息化平台按采购流程分为申报、审批、采购、结算4个环节。采购的各项信息都能记录在采购管理系统中。按使用权限的不同，主管部门、院系单位负责人和项目负责人可以对整个采购过程实行动态跟踪，对学校的采购预算执行进度一目了然。通过整体信息化设计，使得采购过程规范化。在信息系统中，采购部门、院系负责人、项目负责人等角色职责分工明确，时间点限制明确，项目一旦开始进行采购流程，在没有特殊原因的情况下，各司其职，无法推脱责任，可以显著提高办公效率。

采购工作信息化，使得设备采购的申请、审批、采购、中标以及结算等一系列过程的信息都能在数据库进行保存和有迹可循，工作全过程公开透明，采购部门、纪检部门等职能部门等对采购过程实行有效监督，杜绝腐败滋生。在信息系统中使用数据采掘、统计分析等技术，对历史数据进行深入的处理，使采购工作的管理实现信息化、智能化[9]。

2.3 建立内控制度建设 廉政风险防范

在财政部发布的《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所仪器设备采购管理有关事项的通知》(财库〔2016〕194号)中明确要求，进一步完善内部管理规定，加强科研仪器设备采购的内控管理，严格执行政府采购相关规定，主动公开政府采购相关信息，做到科研仪器设备采购的全程公开、透明、可追溯[10]。

学校建立以工作岗位、工作程序、工作制度为点、线、面的廉政风险防控体系，要求从事与采购相关工作的人员按工作流程，精确到工作点梳理确定风险点，制订相应的风险点防范措施，并将责任落实到人。同时加强事后考核监督、进行反馈完善的工作方法，杜绝腐败事件的发生，形成有效的廉政风险科学防控机制[11]。在学校纪检部门的监督指导下，全面梳理学校设备采购部门的职能职责及具体业务流程，细化廉政规范、明确概率规矩，形成严密、有效的约束机制。

3 结语

高校的设备采购是一项系统工程。我们必须坚持用科学的方法，提高对深化政府采购制度改革重要性和紧迫性的认识[12]，全面把握校内外形势，认识到高校政采工作的特殊性与示范性，不断推进廉洁、高效的政府采购管理工作，从而最大限度地发挥设备投资效益，为高等学校的教学科研工作提供硬件设施保障，推动高等教育水平的进一步提升。