完善我国企业重组税收政策的建议——基于公平与效率原则

□（杭州金梯投资有限公司浙江杭州310013）

重组是企业获得战略性发展的重要方式之一，研究当前我国企业重组税收政策，分析政策效应，针对政策存在的不足，并加以完善，使其真正发挥维护市场公平、调节市场行为的作用，具有重要的意义。

一、我国企业重组税收政策存在的不足

（一）基于公平原则分析我国企业重组税收政策的不足

1.从税收的横向公平角度分析，当前我国企业重组在具体税收政策上存在以下问题：

（1）我国税制对不同性质的企业采用不同的所得税政策，公司分配给股东的股息不允许从应税利润中扣除，客观上导致公司制企业的法人股东股权投资所得双重征税，合伙制企业则不存在这种情况，这违背了公平的原则。如表1所示。

表1 股份有限公司应税资产合并和合伙制企业的应税资产合并比较

（2）经济性双重征税的存在，导致企业应税股权收购和应税资产收购的税负不同，违背了公平的原则。对于一项应税收购行为的所得税处理，可以从公司层面和股东层面进行分析（这里假设是股份有限公司的收购，包括资产收购和股权收购）。公司层面，股份有限公司应税的资产收购会带来资产转让所得或损失，须交纳企业所得税，股份有限公司股东应税股票的合并，对公司没有影响。股东层面，股份有限公司的资产收购中，企业被合并后进行清算或股东转让股份，个人股东缴纳个人所得税、法人股东缴纳企业所得税，若不清算或转让则不需缴纳所得税，即取得延期纳税效果。股权收购中，公司个人股东的股票转让所得需缴纳个人所得税、法人股东需缴纳企业所得税。如果收购企业采取资产收购方式全额收购目标公司，目标公司实际上成了“空壳公司”，即进行清算后解散。本文主要讨论资产收购中目标公司清算的情况，如表2所示。

表2 股份有限公司应税资产收购和其股东应税股票收购的比较

从以上分析可以看出，应税资产收购（清算情况下，下同）面临双重征税问题，即公司和股东都要纳税，应税股票收购则不存在上述问题。这就给企业一个信号：应税股票合并更具有吸引力和避税效应，导致企业为了税收目的而采用非理性的支付方式，从而歪曲市场选择、违背税收中性原则，不利于重组资源的优化配置，引起效率损失。

2.从税收的纵向公平角度分析，我国当前的税制并未完全体现按个人纳税能力征税的纵向公平原则。由于不同收入纳税人对税收承担能力不同，大多数国家均采取累进的个税税率，我国除了工资薪金、一次性奖金所得和个体工商户所得采用超额累进税率外，稿酬所得、劳务报酬所得、特许权使用费等个人所得统一按照20%的税率征收，“一刀切”的税率体制，无形中降低了一些高收入人群的税负，加大了中低收入人群的负担，也加大了现行税制中税收分配的不公平性。

（二）基于效率原则分析我国企业重组税收政策的不足

1.我国企业重组税收政策的激励原则，实质效应和操作效果不佳。将股权转让的资本利得和普通收入一并征收企业所得税，没有起到激励企业重组的作用。

（1）我国税法关于亏损结转的规定没有取得较好的实际效果。我国税法对待利得和亏损采用非对称的方式，而且非对称性强。纳税人通过公司资产重组形式充分吸收亏损的税收筹划效应，从理论上讲具有很强的激励效应。实践证明，我国当前市场主体的行为和认识尚不成熟，在充分利用企业重组税收政策为企业服务的认识上与发达国家存在一定差距。企业重组行为很大程度上取决于政府或受政府影响，被合并企业的经营状况通常不理想，“拖累”效应明显大于“规模”效应，企业重组的主要着眼点是剥离不良资产、保住配股资格、摘掉ST帽子、大幅度提高业绩为二级市场炒作提供素材，很少将精力放在充分利用被合并企业的亏损上。

（2）我国对于借款利息可以税前扣除的规定实际效应不强。在实践中，尽管在利息扣除方面的税收规定比较宽松，然而我国企业并未充分享受税盾的节税效应。

2.我国企业重组税收政策没有很好地体现税收中性原则和实质重于形式原则，在具体政策实施时，存在以下问题。

（1）我国企业重组税收政策仅规定企业重组要经税务机关审核，未具化审核的内容、标准、权限大小，未体现实质重于形式的原则，政策的操作性不强，客观上为企业避税创造了条件。

（2）我国免税企业重组税收政策只强调股权的连续性，对于经营的连续性没有规定。我国的免税合并分立规则对所有者权益的构成定义尚不明确，只简单规定“股权”或“股票”，对构成所有者权益的具体股票类型缺乏详细说明。缺乏对收购方在收购前相关经营活动的要求以及收购目标公司后是否应继续相关经营活动的限制，对所有者权益和经营活动时间持续性没有明确规定，大多由税务部门酌情掌握。“经营目的”是对免税公司资产重组性质的根本界定，当企业为获取税收利益而进行合并、分立时，公司或其股东可能最终将通过免税重组将全部或部分资产、股权转让，为合法避税打开方便之门。

（3）我国免税重组税收政策中，没有多步交易检验规则。根据实质重于形式的要求，企业并购交易前后发生的步骤作为交易的不同部分应该合并进行纳税。然而我国当前的免税重组税收政策没有提及任何有关多步交易的要求，这就使纳税人可以充分利用重组前后的应税交易活动，达成自己完整的合并计划，达到避税的目的。

（4）企业重组的非中性原则明显。当前我国企业重组税收政策主要针对合并、分立、整体资产置换和整体资产转让四个方面，大多针对资产收购，对股票收购方式的免税待遇很少。注重税收激励原则，忽视税收中性原则，导致效率损失。

二、完善我国企业重组税收政策的建议

（一）完善我国应税企业重组税收政策的建议

1.为了给应税资产和应税股权合并创造公平的税制环境，在应税资产合并交易中，建议将被合并企业转让后分配给法人股东的清算所得视为对股东的股息分配或股东的税款抵免，不作为被合并公司股东的股权转让所得，避免税负不公和重复性征税。参考一些国家的做法，对被合并公司不征税，作为非股权补偿由目标公司划归其股东时，对获得股权支付额的股东征税。

2.对不同性质企业经济性双重征税问题，建议借鉴其他国家的经验来完善我国的税制。从世界税制改革的趋势来看，逐步向归集抵免制转化，实行综合课征制是我国个人所得税改革的方向，应逐步完善个人所得税的征收管理制度，逐步将个人所得税由分类所得税制改为综合所得税制，采取措施切实改善征管条件，实现各地税务机关的信息资源共享。

（二）完善我国免税企业重组税收政策的建议

免税企业重组税收政策在促进企业重组行为的开展、加速我国企业组织结构的优化升级方面发挥了重大作用，但也存在一系列的问题。笔者认为，可以从以下方面进行完善。

1.根据实质重于形式的要求，增加免税企业重组“经营连续性”的规定。在具体政策制定上，借鉴国外的成功经验，在政策制定的同时，增加税务机关审查企业重组目的的规定。

2.设置免税重组的多步交易规则或对免税重组规定严格的限制条件。有两种方法可供选择：一是对免税重组规定严格的限制条件；二是制定“多步骤交易规则”等灵活的反避税条款。后者在我国当前税务机关税收征管水平低下和征管成本偏高的情况下，实施的难度大，但并非没有实施的基础；对免税重组规定严格的限制条件对发展中国家和经济转型的国家更有吸引力，也可能会导致滥用重组规则避税，因此，必须对免税的重组交易类型进行严格限定。

3.借鉴国外的经验，细化我国免税重组税收政策，扩充免税交易类型。由表3可以看出，美国的免税重组类型很多，凡是具有相同或相似经济实质、符合权益性持续和经营持续、导致资产经济所有权相同变化的交易，就在相同的免税条件下进行。尽管采用了不同的技术手段，但交易的实质是一致的，体现了税收中性原则及实质重于形式的原则。我国可以借鉴美国的经验，增加各种免税合并的形式，使我国免税重组税收政策真正发挥激励的作用。

表3 从法律与税收看兼并与收购类型

综上所述，在遵循公平原则方面，尽量使公平的原则贯穿在重组政策的每一个方面，注重横向公平同时兼顾纵向公平，更加注重经济意义上的公平，为纳税人提供公平的税务环境。在遵循效率原则方面，要强调在市场有效调节的情况下，保持税收的非中性原则，改变当前我国税收政策片面强调税收激励原则的现象，尽量减少税收政策导致的效率损失。通过以上措施，使我国税收政策趋于完善，充分发挥税收政策在规范和促进企业重组行为中的作用。