军民融合的配送式运输服务采购研究

焦 红，王亚龙，吴磊明

（1.陆军军事交通学院 军用物资配送系，天津 300161；2.陆军军事交通学院 政治工作处，天津 300161）

1 引言

目前，我军正在多个领域探索军民融合发展之路。采购第三方物流进行军用物资配送式运输服务是军民融合发展的重要尝试，也是实现我军精确化物资保障的重要途径。配送式运输服务采购是个新事物，从概念界定，到采购原则、采购模式、采购范围、采购方法与流程、运费结算等都需要系统研究。这些问题的研究对我军正在进行的精确化后勤保障具有现实意义。

2 配送式运输服务采购的概念

《中华人民共和国国家标准物流术语》（GB/T18354-2006）对配送的定义是：在经济合理的区域范围内，根据用户要求，对物品进行拣选、加工、包装、分割、组配等作业，并按时送达指定地点的物流活动。可见与一般“运输”相比，“配送”更加强调按照客户要求，将物资送达客户手中，实现“端到端，门到门”的服务。

“军用物资配送”是指按照配送思想，根据部队的物资需求，在物资集结地或转运站，对军用物资进行配货、配载等作业，适时、适地、适量地送达部队手中的军事运输活动。这里，物资集结地（或转运站）是指军用物资储存或运输途中汇集和停靠的地点或区域，主要包括后方仓库、野战仓库、队属仓库、车站、机场、港口码头，以及地方工厂、仓库等。军用物资配送服务可以由军队自我配送，也可以由军地合作配送，还可以由地方物流企业或专业运输企业单独直达配送。本文主要研究后一种，即通过采购民用运力完成的配送运输服务。

“军队服务采购”概念根据《军队服务采购管理规定》是指：军队各级机关及其事业部门、部队和其他单位，使用预算资金和其他资金，组织实施的服务采购。目前军队服务采购的内容包括9类：会议、培训、接待、科研与开发、印刷、出版、保险、租赁、物业管理等。但尚未把运输服务采购纳入军队服务采购范围。然而，实践中我军已经进行了一些实验性探索，积累了一些经验做法，迫切需要对这一问题进行梳理总结，形成理论，进而再指导实践。

通过对“配送”、“军用物资配送”、“军队服务采购”这几个相关概念的解读，本文认为“配送式运输服务采购”是指：根据部队需求，依据配送服务理念，为达成军事配送目的，使用预算资金和其他资金，利用民用运输力量组织实施的运输服务采购活动。这里的“民用运输力量”是指除军队运输力量以外的其他运力，主要指能够提供配送式运输服务的第三方物流企业或专业运输企业，这些企业既可以是国企，也可以是民企或私企。配送式运输服务采购的需求方是指提出运输服务需求的军队各级机关及其事业部门、部队和其他单位。承接方是指依法在工商管理部门登记的，具有独立法人资格的地方物流公司和运输企业。目前，由于没有纳入集中采购目录，配送式运输服务采购的管理方尚未统一，主要由运输投送机构和采购管理部门联合进行组织实施，未来将走向“物资、工程、服务”三采合一的集中统一管理道路。

3 开展配送式运输服务采购的基本设想

目前，我军已经进行了一些配送式运输服务采购活动的探索，如与顺丰物流、京东集团、中国邮政等企业都签订合作协议。实践已经走在理论的前列，如何规范和促进军地合作深入开展，建设构想如下：

3.1 基本原则

配送式运输服务采购走向集中采购后，应遵循以下原则：

一是集中采购原则。实行综合采购机构和专业采购机构相结合进行采购，以综合采购机构集中采购为主。

二是集中支付原则。按照预算管理层级和经费审批权限，采购资金实行后勤财务部门集中支付和单位支付相结合，以集中支付为主。

三是公开透明原则。采购管理与操作相对分开，机关职能部门按照统一计划，分工负责，相互制约；业务部门提出需求，采购机构组织采购，财务部门集中支付，审计部门实行监督。

四是安全保密原则。既要遵循政府采购制度的基本原则，又要充分满足军队采购的保密性、时效性和特殊性要求。

3.2 采购模式

配送式运输服务需要综合利用各种运输资源，包括铁路、公路、水路、航空等多种运输方式，国家、军队、民间多种运力，这些要素以不同的方式组合，形成不同的组织形式及相应运费结算方式。结合我国、我军的现实情况，配送式运输服务采购主要有全程外包式和分段外包式两种服务采购模式。

（1）全程外包直达配送服务采购模式。“全程外包直达配送服务采购模式”是指军方采购一家运输企业，委托其负责全程配送，完成“门到门”运输的组织方式，这种方式也被称为“直达配送模式”。目前这种直达配送模式一般分两种情况：一种是由军事采购部门发起的。当军用物资采购部门采购物资时，连同物资的配送运输服务一同采购，由生产厂商直接将物资配送至部队用户；另一种是由运输投送机构发起的。当需求部门向运输投送机构提出物资配送需求后，运输投送局责成其下属部门进行运输服务采购，被采购运输企业将军用物资从集结地直接配送至部队用户手中，如图1和图2所示。全程外包的运输服务采购模式对军方来说，便于组织、程序简便。采购对象适用于企业实力较强、可靠性较高的大型国营运输或物流企业，如中国铁路总公司、中铁集装箱公司、中国远洋海运集团等大中型运输企业。

图1 由军事采购部门发起的直达配送采购模式

图2 由运输投送机构发起的直达配送采购模式

（2）分段外包联运配送服务采购模式。“分段外包联运配送服务采购模式”是指分段采购地方运输企业实施配送运输服务，各段间的运输转换由运输投送部门组织，运输服务企业分段完成运输服务的组织方式。这种方式也被称为“军地共同配送模式”。军地共同配送服务的采购管理也分两种情况：一种是由运输投送部门组织，采购部门协助。当事业部门按层级向运输投送机构提出需求后，运输投送机构发起服务采购，采购机构负责实施采购。这里，运输投送部门充当了多式联运经营人的角色，组织全程运输活动。这种多式联运的全程组织与管理由军方组织，地方运输企业只要在军方委托下做好各段的承运工作即可。由于军事运输的特殊性，采购部门很难对地方运输企业进行评估筛选，很大程度上还要依赖运输部门组织采购活动，所以目前运输服务采购多采取这种由运输投送部门组织，采购部门协助的方式组织实施，如图3所示。另一种是由采购部门组织，运输部门协助。这里运输部门提出需求，采购部门负责全程组织管理和组织采购活动。目前这种方式尚未实施，未来我军实现“物资、工程、服务三采合一”后才能实现。如图4所示：

图3 由运输投送部门主导的军地共同配送模式

图4 由军事采购部门主导的军地共同配送模式

3.3 采购范围

不是所有的军用物资都适合实行配送式运输服务采购，必须首先对适运的军用物资品类进行筛选，以确定采购范围，然后再对符合军事配送要求的运输服务商进行筛选。

根据军用物资的理化属性、运输要求、包装防护要求、以及国家道路营运安全的有关法规，主要筛选条件包括：第一，根据国家法律和行政法规，剔除明确禁运、限运的物资品类。第二、根据军用物资的通专程度和保密要求，剔除专用性和保密性要求高的物资品类。第三，根据军用物资的易损程度和危险程度，剔除安全防护要求高的物资品类。第四、根据军用物资的外形尺寸和包装形式，剔除运输安全风险大的超限物资品类。课题提出适合采用地方运力实施配送运输的军用物资品类主要包括以下几种，见表1。

3.4 采购方法

配送式军事运输服务采购方式与目前我军物资工程采购方式相同，共有五种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购。就运输服务采购而言，哪类物资适合哪种采购方式，要根据情况而定。

表1 民用运力适运物资品类

（1）公开招标。公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织投标。适用范围：采购物资达到一定规模、无保密要求；市场存在竞争，且合格供应商有一定数量；采购的物资通用性强；有充分的时间通过法定程序进行；能够以价格为基础做出合同决策。这类物资如粮秣、被装、药品、通用油料等后勤物资的运输服务。针对这类采购项目，可以采用全程业务外包运输服务模式，即完全由大中型运输企业或综合性较强的第三方物流公司进行运输服务。采购方式上，采购机构可以采用公开招标采购和询价采购的方式进行，这样可以对多家运输服务商进行比较，取得价格比较优势和综合服务比较优势。

（2）邀请招标。邀请招标采购是指招标人以投标邀请书的方式邀请5个以上特定的供应商投标的采购方式。要求报价的供应商一般要有5个以上；涉及国家和军队安全，不宜公开招标的物资；采用公开招标的方式所需时间不能满足紧急需要的物资采购。

这类物资运输服务采购的特征是采购风险级别高，但采购价值量又低，如各军兵种所需的专用装备及备件的运输服务。其采购风险来源于只有很少运输供应商能够提供服务，成为运输服务采购的瓶颈。针对这类采购项目，运输服务模式上，可以采用供应商直达配送运输服务模式，由供应商直接将物资装备配送至所需部队，以减少中间环节。采购方式上，采购机构可以采取邀请招标采购的方式进行，工作重点应放在对供应商的考查和评估方面，尽量选择可靠供应商，以降低采购风险，同时出台一些优惠措施吸引供应商。

（3）询价采购。询价采购适用范围是没有供应商投标或没有合格标的；出现了不可预见的急需采购，而无法按照正常招标方式得到；投标文件的准备需要较长时间才能完成；供应商准备投标文件需要高额费用；对高新技术含量有特别要求；总部采购机关认定的其他情形。

这类采购项目的特征是采购风险级别低，但采购价值量高，如各类应急救援物资和应急保障物资运输服务。针对这类采购项目，运输服务模式上，也可以采用全程业务外包的运输服务模式，由第三方物流公司进行运输服务。采购方式上，采购机构可以采取询价采购和竞争性谈判的方式进行。主要目的是缩短采购流程，减少交易成本，高效率高效益地达成运输服务采购。

（4）竞争性谈判。竞争性谈判采购是指采购机关直接邀请3家以上的供应商或承包商就采购事宜进行谈判的采购方式。凡是特殊规格，独家经营或仅有一两家经营，而无竞标对象者，采用竞争性谈判采购比较合理。

竞争性谈判可采购的物资及运输服务要求与询价采购类似，只不过竞争性谈判采购是有一定范围的符合要求的供应商，在他们之间进行竞争谈判。

（5）单一来源采购。单一来源采购指总部指定或采购单位向生产企业或供应商直接购买的一种采购方式。适用于涉及军事机密、作战、援外等需要，不具备采用询价采购、邀请招标、竞争性谈判等其它采购方式的；只能从特定的供应商处采购，或者供应商拥有专有权，且无其它合适代替。

这类采购项目的特征是采购风险高，但采购价值也高，如军械器材、战备物资、工程保障等物资的运输服务采购。这类物资专用性强、保密要求高、运输服务商少，给运输服务采购带来很大风险。针对此类采购项目，在运输服务模式上，可采用军地联合配送运输服务模式。在采购方式上，采购机构可采取单一来源采购方式进行。工作重点是选择优秀的运输服务供应商，与之建立长期合作伙伴关系，确保运输服务质量和连续性。

3.5 采购流程

从采购过程看，军事运输服务采购分三个阶段：第一阶段确定采购需求；第二阶段形成采购合同；第三阶段管理采购合同。第一阶段是制定采购计划，审议采购需求，为实施采购计划进行决策。第二阶段和第三阶段包括确定采购方式、签订采购合同、合同履行、验收、支付过程，是采购的具体运作程序，应采用经济、法律等市场手段进行。

当事业部门提出物资运输需求时，需向运输部门申请运力。运输部门根据实际情况，确定运力为使用军队内部力量或是使用民用运力。若采用第三方物流企业进行运输服务，需进行采购。采购限额以内的项目，按其性质、类别和经费来源由运输部门自行组织采购；采购限额以外的项目由运输部门送采购管理部门汇总，制定运输服务采购计划，由综合采购机构进行集中采购。具体流程如图5所示：

图5 配送式运输服务采购流程

（1）服务采购需求编报。运输部门编报运输服务采购需求，按要求列入批准的年度经费预算。对于应急采购项目，可根据任务批件及时提报采购需求。采购需求应当明确运输的物资种类、数量、发货地、收货地、运输时限等，提出采购方式建议，提供详细准确的物资运输注意事项及要求。采购方式一般选用公开招标，无法采用公开招标的，可根据实际情况选用邀请招标、竞争性谈判、询价或单一来源采购方式，并结合项目特点、产品分类及供应商选取情况书面说明选用理由。运输要求应该完整、准确、真实，不得具有倾向性、排他性。确定运输时限，应当符合采购计划报批下达、采购任务组织实施和供应商组织运输的正常周期。

（2）采购计划审批下达。采购管理部门汇总运输部门提报的运输服务采购需求，拟制采购计划草案。采购计划草案应组织相关专业人员进行审核，区分层次，突出重点，形成采购计划方案，注明重大采购项目及经费来源渠道，明确监管要求。注意提出的采购方式、任务分配以及采购需求预算价格的合理性。经审核的采购计划方案，由采购管理部门按规定履行报批手续，向综合采购机构下达采购任务，同时抄送财务部门、运输部门和有关监督部门备案。其中，对于紧急任务，经批准后，可先下达采购任务，后补办报批手续。

（3）服务采购组织实施。综合采购机构根据上级的计划和要求，制定采购实施方案，按照下达的采购任务，依据相关规定明确的职责和规定的程序，区分组织市场调查、编报采购文件、抽取供应商和评审专家、组织采购评审、签订采购合同、实施运输监督等环节，由不同部门分阶段操作运行。其中招标（谈判）文件、合同草案需报运输部门、采购管理部门审查，运输部门送财务部门备案，无异议后，采购机构组织实施；合同副本报运输部门、财务部门、采购管理部门备案。按照运输部门要求，难以完成的采购任务，采购机构应当及时提出处理意见，报上级采购管理部门。

（4）采购经费集中支付。财务部门依据年度经费预算（或任务批件）、采购计划、备案采购合同、发票等，审核集中采购结算凭证，办理资金支付。对不符合经费预算（或任务批件）、未归口下达采购计划、未审核采购文件、未备案采购合同，以及无原始发票等结算凭证、单一来源未按规定组织审价的采购项目，财务部门不予办理资金支付结算，应急采购项目根据任务情况特殊办理。

3.6 运费结算

配送式运输服务运费结算分为全程外包式运费结算和分段外包式运费结算两种。

（1）全程外包式运费结算。全程外包式配送运输服务采购，军方从运输服务市场中选择多式联运经营人，运输服务提供方是多式联运经营人。其中的运费结算项，应根据市场行情，在合同（协议）中予以明确。由托运人直接向承运人支付，属于战区开支范围的列本战区运费开支，属军委机关开支范围的列代军委机关结算运费开支。其中，驻交通沿线军代处委托的，先由驻交通沿线军代处垫付，后与军委机关、战区军交运输部清算。

（2）分段外包式运费结算。分段外包式配送运输服务采购，军方充当多式联运经营人角色，在运输市场中选择各区段运输的服务商，服务提供方是多式联运的区段运输承运人。

以分段承运方式组织配送式联合运输的，根据承运人不同，采用不同的计费办法：

①按后付办理的运费。铁路运杂费，暂按中国铁路总公司公布的“一口价”计费；水路运杂费，根据承运人公布的运价，按照军队与企业协商的费率计费。由战区后勤保障部运输投送局或军委机关直属驻铁路局军事代表办事处，按月与铁路局（公司）结算。其中，属于战区开支范围的列战区运费开支，属军委机关开支范围的列代军委机关结算运费开支。

②按现付办理的运费。按现付办理的铁路运杂费，按中国铁路总公司公布的“一口价”计费；公路、水路集装箱运杂费，均按合同价计费。由负责多式联运管理的驻交通沿线军代处垫付，后与军委机关、战区后勤保障部运输投送局清算。

③保价与保险费。配送式运输服务中的军用物资保险事宜，应在签订的承运合同（协议）中明确一并纳入合同（协议）条款。实行指令性计划的运输，发送单位自愿参加保价运输和办理运输保险，或在承运合同（协议）之外发送单位另行参加运输保险的，其保价、保险费由发运单位承担，并直接向有关单位支付。

3.7 管理监督

（1）管理体制。根据2005年8月1日颁布实施的《军队服务采购管理规定》，军队服务采购实行总部、军区级单位和部队三级管理体制。总后勤部司令部是全军服务采购工作的业务管理部门；各级后勤(联勤)机关司令部门是本级服务采购工作的业务管理部门。军队体制编制调整改革后，全军的物资、工程、服务将实行“三采合一”，规定凡是纳入集中采购目录的项目，由中央军委后勤保障部采购管理局集中统一管理；未纳入集中采购目录的项目，由各需求部门根据相关规定实施分散采购。目前，由于运输服务采购尚未纳入服务采购目录，其管理还未统一。通过对几个军事运输服务采购案例的研究可知，目前的管理情况分两种：

一是凡由运输投送机构牵头组织的运输服务采购，由中央军委后勤保障部运输投送局组织管理。如2015年进藏冻肉集装化铁公联运配送服务，是由原总后军交运输部牵头组织，由原成都军区军交运输部与中铁铁龙多式联运有限公司签署的运输服务合同。现在，总后军交运输部被取消后，改由中央军委后勤保障部运输投送局负责管理。由于军事运输的特殊性，目前主要以这种运输服务采购方式为主。二是凡由采购部门牵头组织的运输服务采购活动，由中央军委后勤保障部采购管理局负责管理。例如，采购部门进行物资采购时，如果将物资的送达服务一并进行采购，其运输服务的采购由采购管理局负责。未来，随着军事运输服务采购活动的增多，该项活动也将纳入集中采购目录。

未来，配送运输服务采购一旦纳入服务采购范围，采购限额以上的可实行集中采购，限额以下的可实行分散采购。采取总部、战区或联勤保障基地、部队三级管理体制。中央军委后勤保障部采购管理局是全军服务采购工作的业务主管部门；战区、联勤保障基地、军兵种的采购管理机构是本级服务采购的业务分管部门。

（2）监督机制。为建立健全物资、工程、服务采购分段运行和联合监管机制，加强采购行为监管，2017年2月，军委后勤保障部、军委纪律检查委员会、军委审计署联合印发《军队物资工程服务采购联合监管规定》，指出：在联合监管范围上，明确在战区军种和联勤保障中心以上各级机关，包括军委机关、战区、军兵种、战区军种、军事科学院、国防大学、国防科学技术大学、武汉联勤保障基地和联勤保障中心，建立采购联合监管机制。在联合监管部门上，明确由各级后勤（联勤）机关综合、财务、采购管理部门，各级纪检、审计部门负责本级采购联合监管事项的协调办理。在联合监管内容上，明确主要审议达到专职采购机构限额标准的采购计划草案，采购文件、采购合同、采购审价、质检验收、投诉处理等重大争议事项。纪检、审计部门在监察监督中发现存在严重违规违纪问题的，可提出暂停或者中止采购活动、撤销合同、进行整改等意见建议。在联合监管程序上，明确各级采购管理部门根据采购任务需要提出重大事项集中审议的内容、时间、参加人员等意见建议，提前将相关文件材料送至联合监管部门。集中审议议定结果，由采购管理部门拟制会议纪要，送联合监管部门备案。

4 结束语

目前，军队开展配送服务采购不仅具有必要性，而且具有可行性。它不仅符合国家军民融合发展战略，利于提高军用物资联勤保障效率，并且能够解决部队特殊运力需求。但是，配送式运输服务采购是一个新生事物，我军正在边实践探索，边进行经验总结。本文提出的建设构想希望能够对我军开展配送运输服务采购活动有所帮助。