以需求为导向优化质量制度供给为市场主体打造一流营商环境服务

◆ 郭亦鹿 何云福 / 文

“产品”是市场主体“产”出来的，“产品”质量怎么“管”、怎么“放”、怎么“服”，与市场主体的利益切身相关。当前，加大营商环境改革，在质量工作领域大有可为。我们要把市场主体的需求作为质量工作的努力方向，深化改革创新，完善市场主体质量制度供给，不断提升质量监管水平、质量服务能力，让市场主体活力充分迸发，为上海实现高质量发展创造更好环境、提供更有力支撑。

一、重构适应市场主体的质量制度，提供清晰可预期的市场规则

《产品质量法》《食品安全法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《商标法》《广告法》《价格法》《消费者权益保护法》等一系列法律法规规制着市场主体的行为活动。可以说，市场监管的相关法律法规已经较为齐备。但是，由于市场行为的复杂多样性，法律法规的适用范围难免出现交叉，乃至存在市场执法“选择性”适用问题。譬如市场主体的一个产品标示内容虚假行为可以用《产品质量法》进行约束，也可以从《反不正当竞争法》进行约束。行为规则的不明晰，对应地造成行为后果的不确定性。适应市场主体的需求，结合发展新形势，迫切需要通过规则再梳理，找到符合市场需求的内在规律，形成系统、明确、一致的市场监管规则，为营造良好营商环境打好基础。

就质量制度的供给而言，需要打破原有架构，融入市场监管相关法律法规的整体框架设计中，通过制度发展完善，适应新时期市场经济环境的要求。产品质量领域，《产品质量法》采用的立法方式是对生产者、销售者分别制定行为规范。2012年公布施行的《上海市产品质量条例》虽然改变了原《上海市产品质量监督条例》以“监督”为主线的构架，但在立法上仍然沿袭了《产品质量法》的立法体系，对“生产者”、“销售者”分别制定规范，而不是依据市场主体的“市场行为”制定相应的规范，从总体思路上容易导致市场主体行为规范的模糊不清，这种情况有待改变。

市场主体的生产和销售行为密不可分，按照现有的生产者、销售者的权利、义务的规定，既会对守法者带来困惑，又难以严格执法。如“销售者不得伪造产地，不得伪造或者冒用他人的厂名、厂址”，销售者销售的产品涉嫌伪造产品或伪造、冒用他人厂名、厂址的，是否需要判断其为实施主体、主观故意？但“委托加工”、“贴牌生产”、“代工生产”、“定牌制造”、“生产外包”等基于市场细化分工、依托供应链管理的生产销售模式，已经突破了“生产者”、“销售者”的界定，适用法律法规规定界限模糊。又如新兴的“体验式消费”、“个性化定制”，消费者还重叠着“生产者”的身份，如何通过现有规定予以调整等。这些都充分证明，打破现有制度生硬划分“生产者”、“销售者”的做法，不再以主体“身份”分类，而是以“行为”为内在逻辑，为市场主体制定统一的行为规则和市场主体“一行为一规范”，提高规则的确定性和可操作性，将有利于国际一流市场环境的形成。

二、区分民事、行政责任相关规则，降低市场主体的合规成本

如果依据市场主体的市场行为来确定行为规范，那么就需要回答一个问题：市场主体的行为哪些是政府监管部门要管的，哪些是市场自己要管的？我国现有的市场监管模式以行政监管为主，质量制度供给更重视市场主体的行政责任，未能严格区分民事行为、行政行为的界限。其根源在于《产品质量法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《消费者权益保障法》等市场监管法规，属于公私交叠的社会法领域，充分体现着政府部门对经济秩序、经济关系的管理和规范。而要发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进国家治理体系和治理能力现代化，就需要转换政府在市场监管中的角色，用“政府权力减法”换取“市场活力乘法”，减少对市场不必要的干预。在行为规则的制定上，要正确认识作为市场主体的企业供应方和消费者需求方的权责关系，充分发挥社会和司法监督的作用，改变民事行为规则被动、从属的地位。

一方面，尽量避免民事、行政行为交织。《产品质量法》既规定了行政责任，又规定了民事责任。第四章“损害赔偿”规定了产品质量相关的违约责任、侵权责任，与《合同法》《侵权责任法》等规定交叉重复。《上海市产品质量条例》亦是如此。例如，产品质量申投诉的处理，《上海市产品质量条例》规定，销售者对其售出产品的质量实行先行负责。属于生产者的责任或者属于向销售者提供产品的其他销售者责任的，销售者有权向生产者、提供产品的其他销售者追偿。也就是说，产品出现问题，经营者要先行代偿，之后再厘清责任。这里明确规定了生产销售质量问题产品的民事责任。同时，《上海市产品质量条例》又规定了消费者有权就产品质量问题，向质量技术监督部门、工商行政管理部门及有关部门申诉，接受申诉的部门应当负责处理。这就造成在实践中，当消费者因为产品质量问题找到商家，商家表示对原材料的采购质量不知情，自己也是“受害者”，发生商家与生产者相互扯皮和推诿的现象时，消费者只好去找政府部门维权，从而浪费了大量的行政资源。先“行政调解”后“民事诉讼”，也增加了市场主体的运营成本，甚至出现了一批以营利为目的的“职业索赔人”，行走于民事责任与行政责任之间，对维护市场秩序造成了负面的影响。

此外，还要减少行政行为规范的内容，如《产品质量法》规定，产品或者其包装上的标识必须真实，并“有产品质量检验合格证明”。这种强制规定产品自检合格的规定，留有计划经济的痕迹，与市场发展的新情况不吻合。《产品质量法》规定的“限期使用的产品，应当在显著位置清晰地标明生产日期和安全使用期或者失效日期”，被演变为“依据标准规定，某类产品必须明确一定期限的保质期”。这种一刀切的方法，打击了市场主体研发、开拓市场的积极性，不利于激发市场活力。可以说，市场主体的行为要合规，必然有成本。对市场自身能够调节的行为，质量制度的供给要做减法，应该对照国际最高标准、最好水平，学习借鉴先进经验和做法，大幅删减企业监管中的“繁文缛节”，给市场主体松绑，降低市场主体的合规成本，这有利于营商环境的改善。

三、优化顶层设计，重新构建质量制度体系，促进市场主体优胜劣汰

市场越活，民事、行政责任的划分越明晰，对政府监管的要求也越高。“该放的放彻底、该管的管到位”，政府要进一步加强事中事后监管，加强市场监管，就是要管住市场秩序，并且提供零距离服务。为适应新形势要求，质量制度需要围绕“质量强国”、“质量安全”等重点实施重构，维护市场秩序，打造良好的营商环境，建设现代化经济体系，促进高质量发展。

探索完善质量促进制度，推进质量提升和质量升级，体现质量促进市场主体发展的作用，有利于实施质量强国战略。现行的有关质量的法律如《产品质量法》、《食品安全法》等，重点关注的是质量安全，调整范围主要涵盖政府行政监管职能、行政相对人法律责任及产品质量民事责任等，对于质量发展和质量促进还不够充分完善。充实质量工作考核与督察，质量奖励，质量信息的归集、管理与应用，质量基础建设，质量创新与市场开拓，质量文化与质量人才培养等内容，以法制化推动和保障质量强国建设，强化质量促进，推动供给侧结构性改革，服务于市场良性发展。具体的配套举措，如制定区域性的质量激励措施；成立质量促进发展服务机构，鼓励社会成立质量促进发展管理、研究、咨询、培训机构；建立质量发展统计指标体系，开展质量状况统计分析和风险管理，提升质量信息化水平；出台质量提升、品牌建设措施，制定质量管理人才战略等；充分发挥标准、计量、检验检测、认证认可等国家质量基础设施对市场监管的支撑作用。通过这些举措，进一步以质量促发展，搭建政府公共服务平台，优化市场质量环境，发扬工匠精神，推崇以质取胜，保证市场主体公平参与市场竞争，全面营造尊重质量、尊崇质量的社会氛围。

另一方面，强化质量安全监管，消除质量风险隐患，“既要放得开，又要管得住”，发挥质量维护市场有序发展的作用。将市场公平竞争的理念贯穿于质量监管之中，积极营造公平竞争的市场环境。完善、发展监督抽查、抽查检验等产品质量监督检查方式，坚持问题导向，着重发现不符合标准要求的产品，全流程实施责任倒查；实施风险监测，以标准外项目为监测目标，查找质量安全隐患，发布风险警示；围绕市场热点和社会关注点，开展质量测评、质量比对，搭建质量逐级提升平台，彰显优良中差，为市场选择提供有效参考；大力打击以低劣质量、假冒侵权扰乱市场秩序的行为，有效保护各类市场主体的权益，形成公平有序的市场环境；注重市场主体的审慎监管和谦卑监管；改变传统“管”的观念，以包容式监管推动创业创新，把激发市场活力和创造力作为质量监管的重要方向；大力推动智能化监管，加强大数据基础设施建设，并强化对互联网经济等新兴产业模式的监管，把提高监管效率作为质量监管的基本要求。

四、激发内生动力，避免法律责任的泛化，给市场主体优渥的环境

法律责任是质量制度优化的关键一环，打假治劣、维护竞争秩序，强有力的处罚是必要的。然而，从优化营商环境角度分析，迫切需要在制度供给中扭转“以强化行政处罚为主要方式”的理念和模式，充分发挥市场主体作用，加强社会监督和综合治理，形成以企业主体责任落实为核心、社会监督为基础、保险救济为保障、信用监管为主线、政府依法监管执法的现代质量制度体系。对涉及质量安全问题的，该关的关、该停的停、该罚的罚。对市场主体的首次轻微违法行为，能及时纠正且无危害后果的，坚持教育与处罚并重原则，以教育劝诫为主，不予处罚，防止“以罚代管、只罚不管”。对没有严格标准约束、尚处于新发展阶段的产品或服务，开展并行研究和监测分析，避免处罚先入为主。质量制度的建设应充分发挥市场主体作用，进一步健全完善缺陷召回、质量责任保险等自主纠错措施。

激发市场主体自觉守法意识，完善缺陷产品召回管理制度，由市场主体主动召回可能危及人身健康、财产安全的缺陷产品，依法向政府部门报告并告知消费者，通过采取修理、更换、退货、赔偿等措施消除缺陷。依赖于行政执法发现质量问题，在实践中往往出现手段有限、力量不足的局限。特别是随着新技术的发展，新产品层出不穷，运用执法手段发现产品缺陷越来越困难，而消费者也难以发现质量问题原因所在。如果强调外部监督，从外部来发现企业产品的缺陷，既要花费大量行政资源和社会成本，效果又不明显。只有生产者对自己对产品的性能、质量状况最了解，也最容易发现其产品的缺陷。结合信用评价机制，鼓励企业将缺陷管理和召回措施作为企业内部管理的重要举措，自觉发现缺陷并报告和实施缺陷召回措施，体现企业承担产品质量责任，履行企业的社会责任。

以市场之手督促市场主体守法。将保险制度引入质量赔偿机制，通过建立责任险制度，发挥社会监督作用，构建社会救助体系。建立保险救济机制，专业保险机构可将投保人的责任风险纳入监控范围，绑定企业信用评级，通过对投保人的风险评估所确定的保费调整，以及相应的保费赔付条款遵守情况审查等，形成对投保人责任行为的直接监督和约束。另一方面，通过质量责任保险分散赔付风险，共担赔付责任，及时提供高额赔偿，避免市场主体无力承担因质量问题造成重大事故的高额赔偿，有效化解社会矛盾，实现多方共赢，效果将远超单纯的行政处罚。

此外，以服务市场发展、维护市场秩序为出发点，全面梳理行政处罚事项清单，依据效果客观分析行政处罚的替代性方式，对可以采取指导、建议、提示、解释、告诫、约谈等方式的，取消或暂缓实施处罚，或调整为日常监管事项；对必须要处罚的，规范裁量标准，杜绝多头执法、重复检查，形成部门联合、随机抽查、按标执法、一次到位机制。具体到个案，规范行政处罚裁量权，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和后果影响等因素，开展专家论证、风险评估、合法性审查，以执法人员的“心细”换取当事人的“心服”。严格执法监督，平等保护各类市场主体合法权益，维护公平竞争的市场秩序，促进经济社会持续健康发展。