我国中央行政立法前评估指标体系的构建

王保民,王 碧

(西安交通大学法学院,陕西西安710049)

2015年12月,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)要求我国到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。在法治政府建设中,鉴于政府管理的绩效和社会治理的水平直接取决于行政立法的质量,故《纲要》中对于“法治政府”这一概念所设定的衡量标准之一即为具有完备的依法行政制度体系[1]。就如何提高行政立法质量,构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系,《纲要》明确提出要“通过开展立法前评估等方式,健全立法项目论证制度”。立法前评估采取将控制立法质量关口前移的方法来保证立法质量,是提高立法质量的关键。

行政立法前评估通过对经济、社会和环境可能产生的影响进行评估,预测立法可能带来的不确定性和风险,给立法、执法和守法主体一个较为稳定的预期,保障经济、社会和环境的可持续发展,是实现“提高政府立法质量,构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系”目标的重要措施。在行政立法前评估过程中,正是由于评估主体需要凭借特定的指标体系对上述可能性影响进行科学预测,达到遏制过度立法、节约立法资源、降低立法泡沫,防止不良立法出台的目的,因此,行政立法前评估指标体系是行政立法前评估制度的核心要素,也是实现提高立法质量这一目标的关键所在。

立法前评估的功能定位与立法后评估截然不同:立法前评估意在解决立法项目能否进入立法程序,以及法律是否当立、何时立、如何立的问题,其指标主要包括立法的必要性、合法性(是否与上位法冲突)、可操作性、立法对社会、政治、经济和文化的影响等[2];而立法后评估则是对已经颁行法律法规实施的基本情况进行准确、客观的测度[3],目的在于检验已实施的法律法规的立法质量和实施效果,推动已有立法的质量提升[4],评估指标包括立法技术、实施后的社会和经济效益、执法效果等[5]。近年来,我国不论是中央还是地方都面临着行政立法前评估指标体系仍然缺失的制度困境,导致我国行政立法前评估工作无法有序进行及立法的执行效果不佳等后果,极大地延迟了我国行政立法的科学化进程。本文拟对实现行政立法前评估指标体系的系统化、科学化路径进行深入探讨,并尝试构建适应我国国情的指标体系,以促进我国行政立法前评估的理论与实践发展。

一、国内外研究进展与评价

目前,关于行政立法前评估的理论研究及相关制度实践,国外主要取得了如下进展:

第一,日本中央决策机构对评估指标的功能进行了深入的分析和评价,强调评估指标对政府立法的有效指导作用;欧盟的立法评估贯穿立法活动始终。日本东京都“政策报道室”不仅着眼于评估指标能够“对政府当前政策的发展现状和整体目标进行一个准确的定位”,还将“对居民、工作人员、议会惯用标准的了解”“预计政策目标恶化的结果,重新组合和配置政策资源”“对管理模式进行改革”以及“政策目标失败的原因和追责和改进策略”这种与社会管理相关的元素纳入评估指标的价值判断[6]。欧盟国家的立法评估活动起于立法前的协商咨询、对政策对象的影响性评估、相关成本效益分析、立法草案起草、附随评估,直至立法后的效果监控[7]。

第二,成本效益分析方法已经普遍用于国外行政立法前评估指标体系的构建过程中,且形成了关于成本效益分析适用领域的成熟的制度规制。在评估制度的发展上,美国是世界上最早将成本效益分析运用于行政立法前评估的国家,也是运用成本效益分析方法实现行政立法科学化、合理化最成功的国家。美国主要采用国家立法和总统令的形式规定成本效益评估的原理和适用范围。2003年9月,美国管理与预算办公室制定的《A-4号监管指引》[8]明确了立法成本与效益评估的基本原理,即借助货币单位对管制方案的成本与效益进行量化和描述,以便对不同政策方案进行分析和鉴别。美国前总统克林顿于1993年颁布的12866行政命令(即总统令)[9]以肯定形式明确了行政规章允许使用成本效益分析方法的适用范围,总统令还以否定模式明确了不能适用成本与效益评估方法的四种类型的规章。除总统令外,国会也凭借法案的形式来明确某些特定法律、规章适用立法成本效益评估的程序和内容。

第三,欧盟国家对于政府立法前评估指标的内容及用途做了规定。欧盟委员会在2001年的持续发展战略[10]中指出,为了更好地实现里斯本战略的目标,进一步提高欧盟监管市场的能力,所有涉及政府与市场的重要的立法、条例、规章、指令等议案,都要进行经济的、社会的、环境的潜在影响的评估,分析其成本收益或者成本有效性。根据法国《宪法》[11]第39条第2款,绝大多数由政府起草的立法草案在向部长会议提交审议之前,必须先向最高行政法院提交一份影响性评估报告,由后者提供评估意见。根据2009-403号组织法的规定,评估指标至少包括:宏观和微观经济影响、财政影响(中央与地方政府、公私法人预算)、法律影响、社会影响(公共利益与私人利益)、环境影响(引起的气候及生物多样性变化等)以及该草案给公共机构、自然人、法人带来的金钱类成本以及可期待的金钱收益,按照组织法的要求,评估方式中的计算方法也应出现在报告中[12]。

关于行政立法前评估指标体系,国内的研究进展主要包括以下几个方面:

第一,对于我国当前行政立法存在的缺陷进行了深入分析,提出了在缺少中央立法指引的情况下,应加强地方示范性立法对于提升地方行政立法质量的建议。加强地方示范性立法固然有助于立法实践的丰富发展,但缺点是地方示范性立法往往着眼于地方的个性,缺乏全局性思维,而中央立法能够做到顾及全局、适用性更强,在具备中央立法的前提下再强调地方的示范性则更为适宜。

第二,对于成本收益分析方法的可借鉴价值和局限性具有一定的认识。成本收益分析指的是政府需要通过法规开展监管时,用拟议中的法规、监管的货币化换算后的总收益(包括经济性收益及非经济性收益)减去货币化总成本(如机会成本、监管给企业带来的额外成本、监管带来的失业、价格上涨导致的消费者福利损失等)以考察法规、监管的可能的净收益;净收益越大说明制定法规、监管的理由越充分、越合理[13]。一般意义上成本收益分析是指应用卡尔多-希克斯效率(Waldorf-Hicks efficiency)[14]意义上的财富最大化及效率来评估政府的项目、立法,其应用范围十分广泛,不但用于行政立法评估,还可用于一般立法和普通法的判决。尽管这一分析方法在国外已得到普遍适用,但是结合成本收益分析的特点及我国的特殊国情,一些国内学者认识到成本收益分析不能用于我国立法评估指标体系当中。当然,这种观点有其合理之处,但有些偏激,我们不能彻底否定成本效益分析方法,在运用时可以像美国那样对其适用范围进行限制。

第三,基于现有立法理论构建出了立法前评估指标体系的初步模型。目前,国内致力于立法评估领域的学者就立法后评估指标已形成较为成熟的理论,并提出了立法前评估指标体系的基本构架,这些研究成果为行政立法前评估指标体系的深入研究提供了一定的理论依据,但并未就立法评估指标体系所适用的领域做出进一步的细分,指标体系的适用呈现出“一刀切”的倾向。

综上所述,与国外较为成熟的理论和制度实践相比,我国虽然已经开始重视立法评估对于提高立法质量的重要意义,但从目前来看,由于过去开展的立法评估基本属于立法后评估,对评估指标的认识、评估制度的发展以及评估制度的国家立法仍处于起步阶段和初步探索中,因而在行政立法前评估指标体系的研究和实践操作方面存在诸多不足。要构建我国行政立法评估指标体系,首先需要厘清我国行政立法前评估存在的具体问题,以问题为导向来探索适应我国国情的行政立法前评估指标体系系统化、科学化的可行路径。

二、我国行政立法前评估存在的具体问题

从立法实践的总体情况来看,我国行政立法前评估存在的问题主要是中央立法缺少行政立法前评估指标体系方面的具体规定,地方立法缺少关于行政立法前评估指标的规范性可操作规定。这一问题导致了我国行政立法前评估制度实践中客观量化成分太少,主观性评估成分较多,过度重视定性分析,忽视或未能充分利用好定量分析,导致评估结果不够具体和客观,缺乏说服力[15]。

(一)中央立法缺少行政立法前评估指标体系方面的具体规定

为提高行政立法质量,中央层面已出台的行政法规或规范性文件中对行政立法评估(包括前评估)多有提倡或要求,并对未来我国行政立法做出了总括性规定。国务院2002年颁布的《行政法规制定程序条例》*国务院2017年12月修订的《行政法规制定程序条例》(2018年5月施行)就行政立法前准备工作做出了进一步的规定,第十七条关于“行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性、主要思路、确立的主要制度,征求有关机关、组织和公民意见的情况,各方面对送审稿主要问题的不同意见及其协调处理情况,拟设定、取消或者调整行政许可、行政强制的情况等作出说明”的规定已经涉及了行政立法前评估指标的部分内容。和《规章制定程序条例》中,要求行政立法部门要对行政立法的必要性、可行性和拟确定行政立法的主要制度的合法性、合理性等内容进行评估,这可视为我国行政立法前评估制度的肇始。但就现有规定的条文内容来看,中央立法和党政文件都还停留在原则性规定层面,缺乏具体性的规定。

(二)地方立法缺少关于行政立法前评估指标的规范性可操作规定

我国地方立法遵循的是“不与中央立法相抵触”和“体现地方特色”原则,前者要求地方立法可以在中央立法没有规定的前提下,以不违反上位法为原则,进行地方立法的先行先试;后者则要求地方立法应针对地方经济社会发展的具体情况和存在的特殊问题,做出有针对性的体现地方特色的规定。由于各地区立法水平的差异,在现实中,一些地方政府规章照抄照搬上位法或对其它省市的同类立法奉行简单的“拿来主义”,造成很多行政规章缺乏地方针对性或“水土不服”;还有一些政府规章在立法审议过程中更侧重于对草案的形式审议;此外,一些行政机关还通过所谓“立法创新”和“全面立法”来追求行政立法名义上的完备,忽略对立法质量和现实有效性的考量。这些倾向或做法在行政立法前评估,尤其是指标体系的规定方面同样表现得非常突出。根据笔者的调研,2006—2017年,仅有本溪、太原以及广东、陕西、西藏、黑龙江等地颁布了针对政府规章的立法评估实施办法,其中涉及立法评估指标体系方面的立法情况如表1所示。

表1中,我国一些地方人大或政府多采用地方性法规或规章等形式对立法评估工作做了规定,其中也涉及到了地方行政立法前评估。而通过对现有规定的考察,我们发现地方立法虽然对行政立法前评估有了更为具体的规定,也大多涉及到评估的内容或一级指标,但是对立法评估的指标体系仍缺乏细致具体的规定,一些评估指标过于笼统,缺乏可操作性,且对立法后评估规定较多,对立法前评估问题涉及较少;各地方关于立法评估的规定存在相互雷同、缺乏地方特色性问题;地方立法在评估标准的具体设定上,还存在逻辑性不够、标准之间有交叉重复的现象。

三、中央行政立法前评估指标体系的构建

(一)目标与原则

构建中央行政立法前评估指标体系之目标与原则的确立不仅是构建适合我国的指标体系的前提,也是完善科学立法相关理论的重要环节。其宗旨是通过依法行政来维护人民切身利益,目标是完善我国行政立法前评估制度,推进行政立法科学化进程。要实现以上目标,需要在行政立法前评估的过程中遵循如下步骤:首先是确立科学的、体系化的衡量标准作为评价指标;其次是运用便捷的方法计算出特定行政立法在必要性与可行性、合法性等评价指标中的量化数值;第三是根据科学的原则方法计算出指标阈值,将已测算的量化数值转化为指数,通过对比指数与阈值的关系来判定行政立法是否达到既定指标的要求。

立法前评估原则的确立是构建相应评估指标体系的根本性问题,也是下文指标体系构想的前提。基于立法前评估将立法质量控制关口前移的特性,它必然要建立在全面、客观、可预测的原则之上。由于立法评估指标体系的精髓是借助一定指标和数值对评估对象进行衡量,具有很强的价值中立性,能够反映评估对象的基本情况并使评估标准具体化和量化,进而保证了评估结果的客观、准确和可预测性。因此,本文中行政立法前评估指标体系的构建体现的也是上述原则。

(二)选项与层次

鉴于中央行政立法前评估指标的构建对我国各级行政立法实践具有重要的指引作用,本文分一级指标与二级指标两个层次来构建中央行政立法前评估指标体系框架,具体构想如表2所示。

1.一级指标

一级指标是核心指标,是对某行政立法项目的关键环节进行考察以决定其能否进入立法程序的分析指标。在立法的必要性与可行性、合法性等方面,科学的行政立法与不良立法之间往往存在巨大的反差。

(1)立法的必要性、可行性指标。立法的必要性和可行性指标回答的是“为何立?能否立?”这两个根本性问题,是立法决策所要解决的前提性问题。本指标的功能在于判断是否必须进行政府行政立法,评估的主要依据是立法部门的调研和专家论证结果,其评估结果决定了行政立法项目是否应该列入立法计划。

(2)立法的合法性指标。立法的合法性是要回答“本行政立法与现有法律体系是否衔接”的问题,这是我国法制统一的必然要求。本指标功能在于判断立法者是否具备立法权限及立法内容是否与上位法抵触,评估的主要依据是我国《立法法》中关于行政立法权限的相关规定,其评估结果直接决定了所立之法能否具有法律效力。立法合法性指标中,当内容是否符合上位法的规定、立法权限是否符合宪法和法律规定、立法程序符合法律规定这三类指标达到表中所示分值时,表示所立之法具有合法性,该行政立法项目方可列入立法计划。

(3)立法的影响性指标。立法的影响性指标回答的是“该行政立法实施后将产生什么样的社会影响”这一问题,它是行政立法的社会目的性要求,也是发达国家最为重视的立法评估内容。本指标的功能在于测量立法对经济、社会、环境的影响,评估的主要依据是我国经济、社会、环境相关法律法规以及针对特定领域运用成本效益分析社会影响、性别平等等所得数据,根据其评估结果可判断出某行政立法对经济、社会、环境可能造成的有利或不利影响。

表2 中央行政立法前评估指标体系框架构想

(4)立法的民主性指标。立法是民意表达活动,民主是立法的最高价值,也是社会主义立法的基本原则。行政立法的价值除了追求效率外,还必须最大限度地体现民主。立法民主包括立法内容的民主及程序的民主,两者缺一不可。立法程序的民主要求立法过程的公开和公民和社会的广泛参与。立法影响性指标中,各二级指标的权重可根据国家当前的现实需要进行调整,评估机构通过对经济、社会、环境中涉及的各具体指标进行测算并计算总分值,评估中可采用成本效益分析方法,总评分越高代表立法项目列入立法计划的可能性越大。

(5)立法的技术性指标。立法的技术指标回答的是“如何科学有效的立法”问题,它是科学立法的基本要求和体现。立法技术涉及立法文本结构设计、立法条文的逻辑结构和立法语言的严谨规范等,立法技术成熟与否直接影响着行政立法质量。本指标的功能在于判断立法草案的逻辑和语言是否符合技术规范,评估的主要依据是全国人大法工委2009年颁布的《立法技术规范(试行)》和经验成熟的立法技术规范。

2.二级指标

二级指标是细化指标,旨在通过对核心指标中所包含的相关项目的比率分析和汇总,对是否达到核心指标做出客观的判定。

(1)立法必要性与可行性指标包括有急需解决的现实问题、无替代方案、无现行法律或法规、立法条件和时机成熟以及能实现预期目标。能否实现立法目的是立法程序启动与否的最终决定因素,立法的目的在于解决现实问题,因此首先必须要有急需解决的现实问题,越不急需则该项指数分值越低。立法是一项消耗社会资源的活动,过度立法会导致立法资源的浪费和立法整体质量的下降,因此替代性方案和有现行法律法规的指数越大,立法必要性指标分值越低。立法条件成熟和能够实现预期目标则意味着立法的可能性越高。

(2)立法的合法性指标包括内容是否符合上位法的规定、立法权限是否符合宪法和法律规定、立法程序是否符合法律规定。除了必要性、可行性之外,立法的合法性也是某行政立法产生法律效力的重要前提,没有了法律效力,立法质量便无从谈起,因此它始终是立法评估的核心。如果某行政立法越符合对应的上位法,该指标分值越大,说明它与现有法律体系的契合度越高。立法权限主要是针对立法主体提出的要求。在我国,《立法法》已经对于不同层级立法主体所享有的立法权限做出了明确规定,如国务院的立法权限止于行政法规。如果某个立法主体越权立法,那么它首先违反了《立法法》,所立之法便丧失效力。立法程序的意义在于经由民主机制将利益相关方的诉求吸收进入立法过程,并保证各方充分参与,形成民主的博弈格局,从而提升立法的民主正当性和可接受性。同时,立法程序通过刚性的制度设计,规范各立法环节的任务及联动关系,防止恣意立法和利益集团渗透。立法程序近年来一直被我国行政立法所忽视,立法程序不合法指数越大,立法存在隐患的可能性越大,立法合法性指数越低。

(3)立法的影响性指标包括立法对经济的影响、立法对社会的影响、立法对环境的影响。立法对经济的影响是发展中国家在行政立法中最为看重的指标之一,立法能否促进经济的快速发展,能否切实推进国家财政增长往往成为行政立法能否通过的理由。立法对社会的影响主要体现在立法对就业、居民可支配收入、居民人身保障,维护社会稳定方面起到的作用;立法对环境的影响也是未来立法中需要重视的,立法对于环境造成的恶劣影响将不能与经济增长相抵,要在维持生态环境的基本前提下促进经济增长。

(4)立法的公众满意度指标包括立法是否符合公开性和公众是否充分参与到行政立法中,其中,公众参与立法下设三级指标:公众参与制度、专家论证制度和风险评估制度。立法的民主性指标中,按照某行政法规的立法公开性和公众充分参与立法情况共同计分。公众参与立法以公开征集立法项目建议数为衡量标准,专家论证与风险评估可参照《法治政府实施纲要》中的具体内容要求进行评分。总分值越高代表行政立法项目的民主性越强,越符合行政立法的要求。十九大报告中明确提出“要时刻把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为工作的最高标准”,因此,立法的满意度是中央立法成败的重要指标之一。国外早已开始关注立法的公众满意度,20世纪80年代,英国卫生与社会保障部门首次就服务质量指标和公众满意度指标构建立法评价的系统方案,该方案中的140个绩效指标被用于评价卫生管理部门和服务系统的绩效;到20世纪90年代初,评估指标体系中关于效益型和服务质量的指标达557个,占总指标体系的24%[14]。

(5)立法的技术规范性指标包括立法文本结构的合理性、法律规范逻辑结构健全、立法语言的严谨简明规范和法律规范的统一协调性。立法固然要考虑上述指标,但是立法技术也是立法质量的一个衡量标准,若立法不遵守规范的文本结构、存在语言和逻辑错误,造成语言上的歧义和逻辑上的混乱,将严重影响该立法的实施效果,降低立法的社会公信力。根据表2中的公式测算,结果越趋近于0代表各细化指标分值越高,说明某行政立法的规范性和技术性水平越高,立法质量越好。

四、行政立法前评估指标体系的阈值与指数

(一)阈值

阈值是指标正常和异常水平的划分依据,超出特定的阈值表示指标出现异常,视为该考察项目未达到合格标准。常用的阈值确定方法有均数原则法、多数原则法、参数原则法、中位数原则法等。其中,均数原则法是以样本的算术平均值为参照点,将超过均值某个水平的值作为阈值;多数原则法是按样本的指标值作降序排列,将某个比例作为阈值,这两种方法适合统一标准下的数据序列,而行政立法涉及多个领域,数据序列不统一,因此采用均数与多数原则法不利于指标阈值的确定。

本文主要采用参数原则法和中位数原则法确定阈值。我国行业标准值的设定制度由来已久,便于直接采纳或者调整,参数原则法正是以行业标准值作为指标的阈值,所以可以采用;中位数原则法是以样本的中位数为参照点,将超过中位数的某个节点作为阈值。表2中的指标体系对应的是中央行政立法,中央指标考虑的是全国范围内的共性,要针对中央行政立法进行有效的评估,就需要国家各主要负责部门的权威数据才能得到准确的评估结果。虽然2015年《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》未对行政立法前评估的具体办法及指标体系做出具体性的规定,但中央政府官方网站已公布了一些年度包括国民经济核算指标、人口基本情况、居民人均可支配收入在内的27类全国性数据,我们可以运用表2中的公式经过换算得出指标阈值,因此中位数原则法也可以采用。在立法的影响性阈值计算中,采用参数原则法计算出相关数据,以测算结果作为阈值,其他指标采用中位数原则法。

为进一步完善指标阈值的科学性,在国家层面有必要加强评估机构与各专属部门之间的数据共享,并加强对环境数据的收集。国务院2017年修订的《行政法规制定程序条例》中,第十七条关于“起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时,应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等”的规定就提出了关于数据的共享问题。

(二)指数

近年来,中央行政立法主要包括由国务院及所属各部门制定的行政法规或部门规章。在互联网时代,国务院及其各部门的相关数据已经不难取得,通过已有的数据,我们可以对评估的指数进行初步确定。在指标体系中,必要性与可行性、合法性、民主性以及技术性对于数据的依赖性较弱,而立法的影响性则主要依赖于数据的汇总和计算。国外在立法的影响性指标方面已经有了成熟的经验。2003年,英国国家审计署发布了《绩效审计手册》,对于立法评估的指标设置提出了“3Es”标准[16],即“经济性(economy)”标准(质量不变的同时减小资源损耗)、“效率性(efficiency)”标准(特定的投入赢得最大化产出,或单位产出中投入的最小化)、“效果性”(effective)标准(既定目标实现程度或实际效果与预期效果的关系)。英国的“3Es”标准凸显了限制活动资源消耗、以特定投入赢得最大化的产出、强调既定目标的最大实现程度,符合行政立法的效率诉求。

以立法对经济的影响为例,本文对如何将现有数据转化为评估指数进行了计算。国内生产总值、居民可支配总收入、国家财政收支是常见的最能直观反映我国经济发展的衡量指标,本文选取这些指标作为衡量参数,表3显示了2016年立法对经济的影响指数。以国内生产总值指数为例,2016年的增长率为7.8%,指数为0.078,按照中位数原则法,我们以20%节点(这一节点还有待商榷)作为最低阈值,即0.062。立法对经济的影响满分10分,最低阈值是得分的合格点(即6分),在此范围内的其他指数则赋予6分以上的其他分值。其他指标也可按这一方法确定阈值和得分,从而判断是否达到既定指标。如果2017年的某项中央行政立法经过经济影响评估,其指数低于0.062,那么,立法在对经济影响指标中的分值将低于6分,视为不合格。

表3 立法对经济的影响指数及得分(2016年)

数据来源:国家统计局2015、2016年国民经济和社会发展统计公报。

五、结语

我国行政立法前评估指标体系的构建既是克服行政立法缺陷的制度要件,也是提高我国行政立法水平的现实需求。十八大以来,党中央和国务院反复强调立法评估对于提高立法质量的重要意义,并明确要求各地实施立法评估。但是现实中,中央立法缺少行政立法前评估指标体系方面的具体规定,地方立法关于行政立法前评估指标的规定多有不足。本文认为,应由国务院就行政立法前评估指标体系做出具体规定,至少应包括立法的必要性、立法的合法性、立法影响性、技术规范性和公共满意度等一级指标和其下若干二级指标。在地方规定层面,各地方立法机关应在行政立法前评估各指标和分值细化设定上增强其规范性、可操作性和地方特色。总之,我国应立足国情,实现我国行政立法前评估指标体系的科学化、制度化和可操作性,促进行政立法质量的不断提升,充分发挥行政立法在法治政府建设中的引领和保障作用。