“地票”如何助力乡村振兴

卢曦

多年前，国内一些地区将城乡建设用地增减挂钩与统筹城乡综合配套改革有机结合，探索出了“地票制”。地票制在解决城乡建设用地“双增长”问题的同时，为农民宅基地入市流转的试点开辟了通道，为未来建立城乡统一建设用地市场奠定了基础。

进入新时代，探索完善地票交易制度与乡村振兴战略融合，按照“生态优先、实事求是、农户自愿、宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则进行复垦复绿，新形成的耕地或宜林宜草地，验收合格后均可申请“地票”交易，可以赋予地票制新的使命，拓展地票的生态功能，为实现农民财产性收益拓宽路径，助推乡村振兴战略的实施。

地票制的探索

截至2017年底，作为探索地票制的典型地区之一，重庆市已有10万多农户选择了以“地票”方式退出宅基地及其附属设施用地，实现了农民的土地财产性权利，打通了转户居民农村房屋土地的处置通道，解决了农民对宅基地“弃之不愿、用之无心”的后顾之忧，增强了农民进城落户意愿，探索了新型城镇化建设过程中“地随人走”、“带地进城”的新机制，推进了“人口城镇化”与“土地城镇化”的协同发展。

截至2017年底，重庆累计交易地票24.13万亩、亩均成交价近20万元，成交总价款474.16亿元。地票制对助推当地实施乡村振兴战略发挥了明显成效。

首先，实现了城市反哺农村，打通了统筹城乡发展的市场化通道。地票交易以来重庆共向农村注入资金400多亿元，城乡间土地要素流动20多万亩，助推了城乡融合发展，避免了城乡建设用地“双增长”现象。在已交易的地票中，70%以上来源于渝东北、渝东南，这两个地区承担着重庆发展中的生态涵养与生态保护功能。重庆95%以上的项目落在了承担人口、产业、功能集聚的都市功能区及城市发展新区。这种土地资源配置格局，符合“产业跟着功能定位走、人口跟著产业走、建设用地跟着人口和产业走”的区域开发理念，推进了区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化的要求，实现了区域间的土地、人口、资金等要素有序流动，促进了城区间的协调发展。

其次，助推了扶贫攻坚和新农村建设。复垦贫困农民宅基地生成的地票，可以交易到重庆的其他地区使用，显化了宅基地的价值。而地票复垦形成的耕地所有权和使用权不变，仍归复垦地区集体所有，仍交由农民耕种，为增加农村收益提供了基础保证。近年来，重庆市共累计交易贫困区县地票15.86万亩，实现成交价款313.25亿元，为脱贫攻坚工作做出了贡献。实施地票以来，农村建设布局更加优化了，农村耕地相对更集中连片，便于农地流转，提高了农地规模化利用水平。

再次，有效支持了户籍改革工作。重庆在户籍、社保、住房、就业等方面，对进城农民实施配套优惠政策，实现农民自愿复垦、收益归农、地权随人、长远生计有保障的目标。由于实施地票制，重庆进城务工人员到城镇落户最快、人数最多，已累计有13.62万户进城务工农民到城市落户，自愿放弃宅基地使用权，整理为耕地。通过地票交易，这些农户和村集体共获得收益约110亿元，既改善了生活也改变了农民身份，进城落户农民有了真实的获得感。

再次，带动了金融产品向农村延伸，使农村土地资产权能更加彰显。地票作为有价证券，可用于抵押融资。通过地票制，重庆实现了农村集体建设用地复垦项目收益权质押贷款，已累计质押贷款132亿元。据统计，目前重庆全市累计实现农村房屋抵押226亿元，农民房屋的资产权益得到了充分发挥，不仅解决了土地复垦项目的资金来源，也为农村房屋抵押融资提供了估值参考。

最后，守住了耕地保护红线，实现了土地节约集约利用。实施地票制以来，重庆市扭转了土地使用 “两头占”“双增长”的问题，在城镇建设用地刚性增加、耕地减少的同时，相应收缩了农村建设空间和规模，使用地结构变化趋势逐步回归到世界城镇化的普遍规律上来。在耕地占补平衡上，实现了 “先造地、后用地”，完善了耕地保护制度，防止了“占优补劣”现象发生。使复垦的地块与周边耕地相连成片，保证了挂钩耕地的质量与等别。

持续改革的建议

地票制既解决了乡村产业振兴的用地指标，也解决了农村建设的资金来源，为乡村振兴战略的实施发挥了积极作用。在新时代的背景下，地票制还应不断继续改革，更好地助推乡村振兴战略的实施，发挥农村土地的特有作用。

一是建议广泛吸纳各地各项改革成果和有效成就。将一些实践中立得住、可复制、能推广的经验上升为国家层面的政策和法规，如重庆“地票”、湖北“指标交易”、义乌“集地券”、河南“复垦券”等，使之发挥聚集效益。赋予这些“票券”空间功能，让其既可用于城镇建设，也可用于农村发展，在城乡建设用地总规模不增加的前提下，允许局部有条件建设区调规后落地项目，释放用地空间。建议逐年缩小新增建设用地计划指标的规模，为“票券”等实施产生的建设用地指标释放空间。准许经营性用地、仓储等综合性用地、文化产业用地和有条件的工业用地项目，使用“票券”等形成的建设用地指标。

二是建议提高复垦耕地质量，有条件的必须复垦为水田。让农民不只关心复垦面积和交易价款，还要关心复垦的耕地质量。改变农民的“票券”价款按面积计算且与耕地质量无关的做法。提升增加耕地等级的工程成本由各级政府统筹，质量等别由地方耕地指标库统筹平衡。

三是建议进一步扶持“增减挂钩”和“票券”交易。从各地的“票券”交易价格执行、征地和增减挂钩等用地政策统筹看，“票券”价格应稳定在一定区间更为科学。制度设计上，建议在供应端实施“消化存量、控制增量”策略，结合市场需求合理控制复垦时序，保持好“票券”等价格预期。需求端，建议要求新增经营性用地必须使用“票券”，积极拓展需求新渠道；对新增增减挂钩和拆旧建新项目，建议不再下达周转指标，要求使用存量“票券”；对扶贫搬迁集中安置点、生态修复点混杂的违规用地的问题，建议要求用“票券”等来完善用地手续，用市场化方式管理市场。