国土资源管理中土地开发与征收存在问题及措施分析

齐艳凤

摘要：城镇化进程中国土资源管理由于土地管理机制不合理，在政府征地利用的过程中，国土资源的浪费情况较为严重；在土地建设过程中，实施的征地补偿政策资金也下拔缓慢；城镇居民的失土和再就业问题也比较突出。本文围绕城镇化进程中土地开发和土地征收两方面来分析国土资源管理工作存在的问题与对策。

关键词：城镇化；国土资源管理；土地开发；土地征收；对策

一、国土资源管理土地开发中存在的问题

（一）城镇建设用地的过度开发

当前许多城市政府热衷于通过扩大规划区的合法途径征用更多农村土地，用以经营开发城市土地，作为推动城市发展和建设的重要手段，致使城镇建设用地扩展过多过快，损害了“三农”利益。城镇化的进展和大规模城市建设的开展，不可避免地需要扩大城市建设用地面积。由于我国的土地实行公有制，以往将农村集体所有的土地征用为城市发展所需的国有土地较为容易，而且为征用土地而付给失地农民的补偿又偏低，这就为加快城市建设进程提供了比土地私有制国家有利的条件。

（二）缺乏着眼于城镇发展的整体利益和长远利益的考虑

由于基层政府出让土地的根本目标在于获得丰厚的财政收益，这种目标往往具有近期性和短视性。反映在土地出让过程中，镇政府往往一味追求经济利益最大化而偏离其理应遵循的公共利益原则，往往采取降低土地成本吸引外资的短期行为，使得公共利益处于无人保护的状况。这导致城镇土地开发机制几乎处于双重扭曲状态：既难以借助于市场机制对非农建设占地行为加以约束，也缺乏真正体现公共利益的政策干预手段。

二、国土资源管理土地开发的对策

（一）规划先行，适度超前

土地利用规划是城镇发展的蓝图，关系到基础设施建设、功能分区、生态环境保护等城镇主骨架的形成，是城镇形成和发展的基础性工作，必须先行，并具有一定的超前性。但是这种超前性必须建立在科学的基础上，要依据当地的自然地理环境、资源状况（土地资源、水资源、矿产资源、人才资源）、市场环境、生态环境与发展前景，经过反复论证、多方案比较确定，不能盲目攀比，也不能有主观随意性。

（二）因城制宜，因时制宜

城镇土地必须根据本地的实际情况确定开发方向、重点和开发模式。任何城镇的形成与发展，都有其自身的地理环境和经济发展的依据。各个城镇土地开发也不能照抄某种模式，否则就会导致浪费和趋同化，就会失去个性与特色。一座城镇没有了个性与特色就没有了生命力，就会失去发展机遇。

（三）统筹安排、系统谋划

土地是城镇一切建设的载体，土地开发与城镇各项建设事业发展息息相关。如基础设施建设需要占用土地，又改善了投资环境；投资环境的改善拉动投资的增长，又会进一步增加土地占用，形成连锁反应。经济的发展提高了居民收入水平，要求有更好的工作和生活环境，而这又对城镇土地开发提出了更高要求。

三、国土资源管理中的征地问题

（一）农村集体土地所有权主体不明晰

我国农村土地制度的核心是集体所有。在集体所有制下，“谁”真正拥有土地实际上是不明晰的。农民对土地拥有名义的成员权，但处分权属于村组织或乡组织。农民的承包权直接反映了农民对土地的占有与支配，但这种占有与支配是有限的。农民身处集体之中拥有土地承包经营权，如果因农村劳动力流动从集体中分离，其土地权在无法转让的情况下，只好无常放弃。在制度缺失背景下，农民“人走权失”，“退出权”被剥夺，土地权益无法得到有效保证。

（二）土地征收补偿的标准不够科学合理

目前，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，“征收耕地的土地补偿费，应为该地被征收前三年年均产值的6～10倍”，“而安置补助费最高不得超过被征收前三年年均产值的十五倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年年均产值的三十倍”。若当前农村土地每亩种普通的经济作物的年产值为1000元左右，根据征地补偿安置的办法，土地補偿和安置补助费最高标准也不过3万元，明显低于市场价值，难以保证农民原有生活水平的保持与改善。

四、国土资源管理土地征收的对策

（一）明确土地所有权

将土地农民集体所有界定为农民按份共有，农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送，进而明晰人地关系。农民按份共有制的规范操作可以是实行股份合作制，农民可以凭借股权参与土地决策与限制“公权”对“私权”的侵害。土地股份制将集体土地所有权的占有权、支配权、收益权处置权进一步分开。这样，就改变了集体土地不便于流动的产权制度，土地流转市场将进一步发育，有利于资源的最佳配置，提高土地利用效益。

（二）提高土地征收的支付价格

当前土地征收补偿标准普遍偏低，因此，要真正围护农民的合法权益，必须细化土地征收补偿项目，适当扩大补偿范围。在制定和确定土地征收补偿时，必须综合考虑被征收土地的自然条件、区位条件、环境条件等因素，对被征收土地公平分等定级，制定合理的土地价格评估方法，可以参照经营性农地转用市场价格，合理确定土地征收补偿范围和补偿标准。

（三）完善征地农民的保障体系

在当前情况下，失地农民的社会保障体系应建立在短期内可以维持他们的基本生活保障，而在长期内又可持续发展的新型体系。（1）建立征地农民的社会养老保险。对于征地农民应根据年龄不同采取不同的养老形式。（2）建立适当水平的最低生活保障。（3）建立医疗保险制度。对于失地农民，应建立多形式、多层次的医疗保障制度。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度，政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，充实失地农民医疗救助基金。二是在有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。三是商业保险，可以为失地农民投保团体大病保险等。

五、结束语

在实施城镇化建设的过程中，只有使土地资源利用合理化、规范化，保障国土资源整体的管控在一个科学化的环境中实施，才能最终达到国土资源利用的可持续发展的目的。

参考文献：

[1]赵炎.我国国土资源开发存在问题及应对措施[J].科技传播，2011（5）.

[2]史春令.城镇化进程中农村土地产权制度存在问题与对策[J].科技创新导报，2013（29）.