浅议秦岭地区建立国家公园的可行性与必要性

孙健 张波 黄敬

摘要：本文通过对国家公园概念、特点，秦岭地区资源管护和利用现状等方面进行分析，对秦岭地区建立国家公园的可行性与必要性进行论述。

关键词：秦岭；国家公园；必要性

秦岭是陕西省森林旅游资源空间分布最集中、基本类型最丰富、地域组合最完善的区域。因丰富的野生动植物资源、独特的山地地貌和气候环境，成为倍受周边地区社会大众青睐的重要森林旅游区域。2005年5月《中国国家地理》杂志提出了“秦岭一中国人的中央国家公园”的概念，引起了社会广泛关注，近年来社会各界对秦岭林区建立国家公园的呼声日愈强烈。本文从国家公园概念和特点、陕西秦岭地区资源管护利用现状等方面，对秦岭地区建立国家公园的可行性与必要性进行浅要分析。

一、国家公园的概念、发展及主要特点

（一）起源与概念

国家公园（National Park）的概念源自美国，其定义为：由国家政府宣布作为公共财产而划定的以保护自然、文化和民众休闲为目的的区域。1872年3月1日，美国建立了世界上第一个国家公园一一黄石国家公园（Yellowstone National Park），国家公园的理念和发展模式，逐渐成为自然保护和利用的一种重要形式，美国逐步形成了国家仑园和保护地管理体系。1916年美国通过了《国家公园管理局组织法（National Park Service Organic Act）》，在内务部下设国家公园管理局（National Park Service），同时明确国家公园体系的基本目的：“是为了保全风景和自然历史物以及其上的野生物，并提供以该种方式和该种方法的娱乐，以保证子孙后代的娱乐品质不被降低”。经过100多年的实践和发展，美国已形成了一个完整的、具有相应的法律法规和管理体制的国家公园体系，共建成国家公园59个，其中有14处被列人世界遗产。

日本政府于1931年出台了《国家公园法》，在东亚首先建立了国家公园体系。1957年，日本政府颁布《自然公园法》，明确日本的自然公园体系由国家公园、国定公园（也称准国家公园）以及都道府县立自然公园共同构成。并把国家公园定义为“景色美丽和重要生态系统的地方，值得定为国家级的景点或者是日本杰出的生态系统场所”。截至目前，日本共设立国家公园29处，总面积209万公顷，约占国土总面积的5.5%。

从1872年至今，国家公园从美国起源发展，逐步发展到世界上125个国家和地区，从发达国家逐渐和推广到发展中国家，全世界已建立3800多个国家公园。1994年，世界自然保护联盟（World Conservation Union，简称：IUCN）出版了《保护区管理类别指南》，其中将国家公园定义为：“主要用于生态系统保护及游憩活动的天然的陆地或海洋，指定用于：①为当代和后代保护一个或多个生态系统的完整性；②排除任何形式的有损于该保护区管理目的开发和占有行为；③为民众提供精神、科学、教育、娱乐和游览的基地，用于生态系统保护及娱乐活动的保护区”。

（二）国内发展现状

我国的国家公园建设起步较晚，20世纪80年代国内政府部门及专家学者开始关注美国国家公园制度建设，这一时期主要关注其生态建设，以及对自然保护的意义。2000年以后，随着中国地质公园建设的开展，我国开始重视美国国家公园可持续性开发经验，对生态管理和科普教育等公益性有所关注。2006年8月1日云南普达措国家公园正式挂牌成立，成为大陆第一个国家公园。2008年6月，国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省，要求云南以具备条件的自然保护区为依托开展国家公园建设工作，探索具有中国特色的国家公园建设和发展思路。截止2014年，全国共建立了9处国家公园，其中云南省8处，黑龙江省1处。

云南省作为国家公园的试点，积极的推动国家公园的建设理论及实践工作，于2008年启动了《云南省国家公园发展战略研究》，制定了云南省国家公园的发展构想、法律法规体系、技术指标体系和管理模式的总体思路。2009年编制了《云南省国家公园发展规划纲要（2009-2020年）》，指导全省的国家公园建设工作稳步、规范的推进。并于2010年颁布了《国家公园基本条件》、《国家公园资源调查与评价技术规程》、《国家公园总体规划技术规程》、《国家公园建设规范》、《云南省国家公园管理办法》等多项国家公园地方标准。

在研究和探索其他国家国家公园建设理论和实践基础上，云南省提出了具有中国特色的国家公园的定义：“国家公园是由政府划定和管理的保护区，以保护具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观为目的，具有可研、教育、游憩和社区发展等功能，是实现资源有效保护和合理利用的特定区域”。

（三）特点与成效

从国内外对国家公园的概念及实践情况，国家公园主要包括以下特点：建设目的在于保护自然、文化遗产，为当代民众提供休闲地，为子孙后代留下永恒的财富；主要功能有保存自然物种基因库、促进科研和生态环境教育、满足国民休闲需求、带动周边经济可持续发展避免资源破坏；建设目标是保育景观、自然和历史遗迹，保护野生动植物，并给公众及后代子孙提供非消耗性的娱乐及资源利用。

根据美国国家公园管理局统计数据，2014年美国国家公园系统共接待了2.92亿人次的游憩参观者，游客直接消费达到157亿美元，对于公园层面和其影响地区范围内的经济贡献巨大。我国云南省的国家公园建设坚持以资源保护为前提，适度兼顾旅游活动，2008-2013年游客总量达到2165.18万人次，门票等直接旅游收入达到22.35亿元。云南省国家公园用于社区生态补偿和社区项目扶持的直接资金投入达2668.61万元。实践证明在生态保护和自然资源利用矛盾突出的区域，通过国家公园这种保护与发展有机结合的模式，极大的促进了生态环境和生物多样性保护，同時也带动了地方旅游业和国民经济的发展，实现了资源的可持续利用。

二、秦岭地区资源管护和利用现状

（一）资源情况

秦岭横亘于我国中部，是我国中部生物多样性最丰富的地区，也是11个具有全球意义的陆生生物多样性保护关键区域之一。拥有种子植物3700多种，动物1100多种，其中，国家级保护动物80多种，国家级保护植物30多种，被誉为“天然基因库”。陕西段秦岭是指界于渭河中下游与汉江中上游之间，横亘在关中平原和汉江谷地之间，包括嘉陵江上游（阳平关以上）和南洛河上游（洛南县境内）在内的陕西南部的广袤山地，面积505万公顷，约占陕西省总面积的25%，是中国秦岭山系的骨干和精华部分。

陕西秦岭具有两个显著特点：一是丰富的生态旅游资源。秦岭是我国建立森林公园最早的区域之一，1982年楼观台森林公园的建立，标志着秦岭旅游在新时期的起步和发展。截至2016年底，陕西秦岭地区已经建设形成了以森林公园、风景名胜区、地质公园和自然保护区旅游小区为主体的旅游体系，共有森林公园55个（其中国家级24个，省级31个）、国家地质公园2个、风景名胜区16个（国家级风景名胜区3个，省级风景名胜区13个）。太白山、楼观台、骊山、少华山、金丝大峡谷、木王国家森林公园等一批森林旅游景区已成为国内外著名的旅游景区。二是完备的自然保护区体系。陕西秦岭地区已建立起比较完善的自然保护体系，对秦岭的重要区域实行了严格的保护，已建成自然保护区27个（其中国家级15个，省级12个），太白山、佛坪、长青和周至等国家级自然保护区在秦岭区域大熊猫野外种群保护方面发挥了巨大作用。陕西的秦岭地区拥有极具代表性的自然资源、适宜性面积和范围，已具备国家公园的建设条件。

（二）存在的问题

自然保护区对资源实施了有效地保护，但也导致了与地方经济发展的矛盾和冲突，地方政府对资源保护存在一定抵触情绪。外加众多的森林公园、地质公园、风景名胜区等旅游区倾向于对自然资源的开发和利用，对资源监管也带来了一定影响。主要表现在：一是区域分割形成生态孤岛。秦岭地区行政隶属关系复杂，管理难度大，森林公园、地质公园、风景名胜区等属于行业主导，多头管理，条块分割，使自然生态系统失去了其固有的完整性和系统性，造成生态资源片段化、孤立化；二是重复建设造成资源浪费。秦岭地区具有旅游功能的单位有数十家之多，各自发展目的和投资模式自成体系，交通道路、供水供电等重复建设严重，管理、宣传各自为政，部分急需投资建设项目却缺乏投入；三是多头管理带来监管缺失。政出多门的结果就是涉及公共事务相互推诿扯皮，上级主管部门三令五申要求要加强秦岭地区生态环境保护，但各区域、单位的旅游开发、房地产开发、矿产资源开发等以各种不同的方式在悄无声息地开展；四是产品缺乏品牌效应。各开发建设单位遇到的普遍问题是资金不足，难以形成理想的投资效果和具有市场影响力的旅游产品，不能形成品牌效应，同时还造成了生态旅游产品参差不齐、鱼龙混杂的情况。

三、秦岭区域建立国家公园的必要性

（一）建设生态文明，推进社会进步

党的十九大提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。通过国家公园建设，确保生态红线，维护生态安全，促进生态文明，实现社会经济科学、可持续发展已经成为社会共识。

（二）健全管理体系，实现可持续发展

我国的自然保护区历经几十年的发展，成效显著。但也出现了“多头管理”等诸多问题，各个部门间协调困难，保护部门与地方政府之间矛盾频发，给保护区的管理和发展带来了很多困难。国家公园作为保护区体系中一种较高阶段的保护区类型，是对现有自然保护区体系的有力补充，是保护生态环境、自然资源和生物多样性最重要和最有效的措施，有利于解决我国自然保护领域存在的矛盾和问题，推动自然保护事业的进一步发展。

（三）规范旅游开发，带动地方经济

秦岭地区是我国重要的生态保育区和水源涵养区，对各类工业企业的设立有很多限制。国家公园作为一种已被证明的能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的双赢保护和管理模式，非常适合生态环境保护和自然资源利用矛盾尖锐的秦岭地区。通过这种保护与发展有机结合的模式，不仅可以促进秦岭地区生态环境和生物多样性的保护，同时也将带动经济社会和地方旅游业的发展，是实现生态脱贫的具体实践。

（四）强化生态保护，提升秦岭形象

在秦岭地区建立国家公园，不仅可以实现科学的管理模式和完善的保护方式，充分发挥秦岭作为我国生物多样性宝库和绿色生态安全屏障及重要生态功能区的作用。同时还可以树立和提升秦岭地区的生态保护形象，广泛争取社会大众对资源保护工作的认可与支持。

四、结论

综上所述，在秦岭地区建立国家公园，通过理顺监管体制、强化资源保护，实现对自然环境有效保护和永续利用，推动秦岭区域经济社会和谐发展。在秦岭地区建设国家公园，既是我国生态文明建设的需要，也是促进地方经济发展的需要，更是强化生态环境保护、与国际管理体系接轨的需要。

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