广西N市非营利组织现状的困境与出路

雷莹

摘要：当前，广西N市非营利组织正处于迅速发展的时期，N市非营利组织发展的过程中产生了不同类型的组织，涉及扶贫、教育、慈善、环境、医疗卫生、社会福利和保障等领域，在N市政治经济社会等领域扮演着越来越重要的角色。本文以N市非营利组织为研究对象，从N市1195家非营利组织中抽取100家进行抽样研究，总结分析N市非营利组织现状、存在的问题以及发展出路。

关键词：N市；非营利组织；现状；困境；出路

改革开放以来，广西各个领域已经得到了快速的发展，人民的生活水平得到了显著提升。但是由于历史欠账以及所处的地理位置等原因，广西的发展在全国相对滞后。一般情况下，一个地区经济越发达，其他领域也会发展得越好，反之亦然。正因为广西目前发展水平偏低，N市的发展也受到了影响并遇到一定的障碍。因此，N市非营利组织在运作管理、人力资源管理、财务管理等方面都存在着不少的缺陷，发展也面临着诸多困境。而N市非营利组织通过向N市提供相关公共服务，起着维护N市社会生活权力的积极作用。因此，非营利组织在N市的发展现状如何值得研究分析。本文选取了广西N市非营利组织为研究对象，从N市非营利组织的基本情况、运作管理情况、存在问题、发展出路等4个方面进行了综合分析。

一、非营利组织的理论基础

（一）非营利组织的定义及特征

非营利组织，也称为非政府组织或第三部门、公民社会，在我国统称为“社团”。这些名称都可以一般地指各种有组织的民间志愿性组织及其活动。因此，非营利组织就是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门①。非营利组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性和自愿性等五大特征②。

（二）非营利组织的作用

一是分担政府责任，提供公共物品，弥补政府缺陷，促进社会公平和稳定。非营利组织涉及教育、慈善、社会福利等领域，逐渐成为政府转变职能的重要载体，有效弥补了政府在社会管理中的薄弱点或难以顾及的地方。二是对社会资源进行合理和高效的配置。由于广大群众的参与以及社会的直接监督，促使非营利组织运作更加透明、灵活、谨慎，避免贪污、浪费，充分利用社会过去闲置或未能利用的各种资源，增加资源运用的透明度和合理性。三是增加就业机会，促进经济增长，扩大社会公平。非营利组织创造了大量的就业和再就业机会，为经济的增长贡献了巨大力量，同时推动社会关注与帮助弱势群体，帮助发展滞后的地区和弱势企业走出困境。四是培养人们的互助协作精神，净化社会风气。非营利组织志愿性的工作潜移默化地影响着行动者、受益者和旁观者。非营利组织中表现出来的志愿精神、社会公德、责任感和同情心，成为中国转轨时期一股健康、有力的道德力量③。

二、N市非营利组织的现状分析

（一）研究对象

本文指的非营利组织仅包括在民政部门登记注册的非营利组织，不包括没有在民政部门登记注册的非营利组织（例如一些在工商部门注册，但实际从事社会公益活动的非营利组织），一共对N市的1195家已注册的非营利组织（含创办选址在N市的广西非营利组织），以批准时间自1990年9月17日起，至2018年1月18日截止，按批准时间排序抽取最近日期的前100家非营利组织进行抽样研究分析[1]。下文对N市非营利组织简称非营利组织。

（二）基本情况

N市自1990年9月17日创办第一个非营利组织起，六个时间段创办的非营利组织占总量1195家百分比重，如图1所示。

（1）1990年至1994年间，创办的非营利组织共有300家，占总量1195家比重是25.10%。第一个时间段，是非营利组织在N市经历了一段潜伏萌芽期后，迅速蓬勃兴起的时期。（2）1995年至1999年间，仅创办44家，占3.68%。第二时间段，显然是因为上一阶段创办的非营利组织已经很多了，当时市场已接近饱和状态，需要时间慢慢去消化。（3）2000年至2004年间，创办118家，占9.88%。f4）2005年至2009年问，创办169家，占14.14%。（5）2010年至2014年間，创办344家，占28.79%。从图1可看出，在经历第二个时间段的低增长期后，非营利组织在第三个和第四个时间段逐渐回暖，缓慢增长，直到第五个时间段达到增长顶峰状态，创办数量高达344家，是注册最多的一个时间段。（6）2015年至2018年1月18日止，创办了220家，占18.41%。第六个时间段，仅仅3年多的时间，但是增长态势依旧强劲，无不显示出N市非营利组织快速崛起的新景象。

由此可知，非营利组织在N市民政部门登记注册已有近28年的历史，初创期（1990年至1994年间）N市非营利组织增长非常快速，从0家迅猛增加到300家，而2011年至2018年1月18日止创办的非营利组织共有564家，占47.2%。因此2011年和之后是非营利组织在N市发展最为迅速的时期，创办数量占比接近一半，占据N市非营利组织近半壁江山。

当前，N市各种非营利组织呈现快速增长的趋势，亟需相关部门、相关政策

法规、相关专业人员以及相关经费款项的及时配备和完善来积极引导N市非营利组织的健康发展。

（三）运作管理情况

1.N市100家抽样非营利组织注册情况

本次研究分析发现，N市100家抽样非营利组织中，（1）非营利组织注册[类别]仅有3种形式，13%注册为基金会，38%注册为民非，注册为社团的最多，占49%。所以，目前N市非营利组织形式主要以社团为主。（2）同时，[业务主管单位]注册是“直接登记”的，占56%；其余44%均挂靠在广西区政府相关主管机构下。而挂靠在广西区政府相关主管机构下的非营利组织其中，共有16家，即36.4%挂靠在广西壮族自治区体育局。

2.非营利组织章程和组织机构研究分析

本次研究分析发现，大部分的非营利组织有成文的章程，少部分目前没有成文的组织章程或是正在编写章程。在有成文章程的非营利组织中，大部分工作人员认为章程对实际运作指导起大作用。关于组织机构，过半的非营利组织设有成员大会和理事会，组织机构相对完整，少部分设有监事会。

三、N市非营利组织面临的困境

目前中国非营利组织正处于大发展的起步阶段，但也存在着不少问题。王名（2001）将这些问题概括为：政社不分、经费不足、能力不足、法制缺陷四个方面[2]。对于广西N市来说，由于政治经济文化发展的相对滞后，更是突出存在如下几个问题④：

一是资金不足、人才匮乏

N市非营利组织表现出的经费不足的问题是很严峻的，导致了缺乏办公场所，无法开展正常活动以及办公设施更新困难等问题。此外，N市非营利组织资助资金来源非常有限，方式也很单一，基本由基金会或企业资助为主，资助渠道没法形成政府、其它非营利组织、基金会、企业和个人组合方式。同时，亦由于资金的不足，非营利组织的能力很弱小，几年来只能开展有限的项目或活动，远远无法满足N市市民日益增长的各种相关需求。

人才匮乏，是另一个主要问题。第一，由于N市地理位置不优越、经济并不算发达等客观条件限制，人才引进一直是一个大难题。第二，因为目前尚缺乏专门的非营利组织专业人才培训机制，而且部分非营利组织吸纳了N市政府淘汰的冗员和离退休人员，阻碍了优秀人才进入，无法在组织内部形成良性的竞争机制。第三，由于专门人才匮乏，导致不能有效地组织和展开相关活动，使非营利组织的内部管理存在不少漏洞，管理机制很不完善，进而增加了运营的成本和难度，形成一个恶性循环。第四，N市为非营利组织提供服务的志愿者并不充足，志愿者的流动性大、总体数量较少，缺乏可持续、稳定、成熟干练的志愿者。第五，缺乏类似于机关单位的社会保障福利等待遇，还需进一步完善工资福利和绩效考核体系标准，以吸引更多的人才（特别是优秀的专业人才）投入到非營利组织的工作和服务当中。

二是缺乏自主性

本次研究发现，44%非营利组织均挂靠在广西区政府相关主管机构下，N市非营利组织与政府相关部门关系极其模糊，其行为方式、工作作风都具有很强的行政性质，以致效率低下、活力不足，从而妨碍它们按照组织宗旨展开行动。此外，应N市社会、N市市民的需求自下而上自然产生的部分非营利组织也由于一些客观因素主动挂靠政府机关，主动放弃独立性和自主性。

三是N市公众对非营利组织的认同度不高

许多N市公众根本不了解、甚至不懂非营利组织是什么，非营利组织能做什么，非营利组织能提供什么服务，N市公众尚不能真正体会到非营利组织的存在和发展对他们的生活将产生的影响。所以，应该多渠道、多方式加大对非营利组织的社会宣传力度，提高其社会地位。

四是法律法规不健全

目前，我国非营利组织的法律体系以《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》、《外国商会管理暂行规定》和《公益事业捐赠法》为主体，同时与地方性政策法规和相关部门的规章制度相结合共同构成。而N市在非营利组织立法方面也做了不少的探索，制定了一些有针对性的符合N市当地情况的法规制度。但是，有些规章制度依然有许多的缺陷和不足，对非营利组织的约束过多，管理机构重复臃肿，严重制约其发展。此外，我国对非营利组织所制定的法律条文比较泛，仅停留在登记、核销、变更、定检等基础的方面，没有涉及关键性问题，如减免税收方面的优惠政策、非营利组织内部成员的待遇问题、志愿者群体的权益等方面都没有明确的立法保障。

五是监督机制不健全

首先，由于N市政府与非营利组织的关系模糊，N市非营利组织在实际运作中不会受到政府强有力的监督。其次，目前N市相关的法律法规不健全，缺乏明确的条文规定什么能做、什么不能做、什么应该如何做，进而导致灰色地带存在，各种违章操作具有很大的活动空间。再次，目前N市严重缺乏具有权威信誉的第三方问责机构，缺乏了有效监督，往往容易出现贪污、超高消费、寻租等腐败问题，如郭美美事件等。

此外，N市非营利组织的发展也存在其它问题，如政府扶持力度不足、存在不公平竞争、管理双重性、发展空间受限、发展不均衡、组织运作管理机制不完善、社会公益性文化根基薄弱、追求自身利益等，都从一定程度上反映了目前N市非营利组织发展进程中的一些现实性问题。

四、N市非营利组织发展的出路

（一）加大政府扶持力度

首先，在资金方面，政府可分阶段分步骤支持：在非营利组织发展初期阶段，尽量加大资金支持，从财政中拨出专项补贴资金，并进行定期检查督导；在其发展步入正轨后，再逐渐减少投入。其次，在政策方面，要给予非营利组织一定照顾，如经济政策、税收优惠政策等。有了政府经费和政策的支持，非营利组织才能顺利开展各项活动，发挥其重大的积极社会效应。

（二）优化人力资源管理

第一，优秀管理人才招聘方面。由于外省生源的优秀人才难以引入，所以建议可针对性招聘N市或广西本地户籍但在外省有工作经验的优秀人才。第二，健全培训机制。由于非营利组织有其特殊性，所以既要不断培训与本组织相关的、前沿的、专业性的知识和技能，同时也要培养组织文化的认同感和责任感，以全面提升员工的综合素质。第三，志愿者方面。为了吸收比较稳定的、专业的志愿者，可考虑与N市本地高校合作。高校有许多大学生志愿者团队，他们往往积极性比较高、课余时间比较稳定、学习过相关理论知识、有专业技能，并且在服务过程中，高年级的同学还可以传授经验给低年级、无经验的同学，这样也解决了志愿者的持续性服务问题。第四，完善社会保障福利等待遇，健全绩效考核制度，加强组织内部良性竞争机制，以保障优秀人才晋升渠道和发展空间，最终以保证组织内部人力资源的稳定和优化。

（三）资金方面

不仅通过多种渠道积极筹资，还应不断提高资金的利用率。首先，非营利组织可用月末一季末一年度模式，定期定时对外公布其财政预算和财政决算报表。其公开透明的资金运作模式有利于树立良好的形象，这是获得各类经费资助的前提条件。其次，非营利组织应通过不断完善自身建设，将各种运营成本降到最低，使资金资源利用率最大化。只有让政府和企业看到良好的社会效应了，非营利组织才可获得可持续性的、稳定的筹资渠道。再次，非营利组织相互问应多交流多合作，同类项目可合作举办，避免造成经费的2次浪费。有些项目亦可通过互补模式合作，各自提供自身的优势项，以最低成本办成高效率高影响力的活动，提高社会效应。

（四）明晰化政府与非营利组织关系，建立新型合作模式，保障独立性

非营利组织与政府关系密切并不是问题的根本，西方非营利组织同样与政府关系密切，问题的关键在于中国的非营利组织容易受到政府的控制，从而丧失独立性⑤。依照这种情况，N市政府与非营利组织的关系应逐步明确以下几点：第一，政府财政拨款不应以左右非营利组织自身运作为条件；第二，政府对非营利组织发展的监督要依法进行；第三，逐渐弱化非营利组织与政府业务主管机构的关系，在注册登记、筹措资金、改进技术等方面为非营利组织的发展创造一个宽松的环境；第四，政府要积极转变服务理念，建立与非营利组织的新型合作模式，即“合作伙伴”，实现互惠互利。

（五）健全相应的法律法规

缺乏完善的法律体系保护是中国许多非营利组织主动依附政府机构的重要原因。因此，健全相关法律法规，是维护非营利组织合法性、独立性和组织权益的基本要求。同时，应制定更有针对性、实用性强的条文，规范非营利组织的行业发展，简化对其管理，让非营利组织的运行有法可依。

（六）完善监督机制

首先，政府應加强监督管理，如常规性检查、年检评估、奖惩机制等方面的工作。其次，引入社会监督机制。社会监督具有广泛的群众基础，低成本、灵活性高，使得非营利组织时刻处于社会公众的监督之下，促使其不断加强自我约束力。再次，发展第三方问责机制。第三方问责具有独立性、专业性和问责信息广泛等独特优势，能很好的解决非营利组织道德风险等问题。

（七）培养公众的志愿精神和互助品质、大力弘扬社会公益文化

N市非营利组织的工作要得到N市公众的认可，除了给他们提供更多更好的服务外，最重要的就是要能带动N市公众参与其中。要不断开展形式多样、内涵丰富的实践性公益活动，通过教育、宣传等手段，并结合参与实践，从而才能激发广大社会公众自觉奉献爱心。志愿精神和互助品质是非营利组织的精髓。慈善事业的发展不仅需要有健全的法治坏境和良好的人文道德素养，更重要的是公益文化的传播，因此，N市应大力倡导公益慈善精神和志愿精神，大力弘扬社会公益文化。

五、结语

由于N市非营利组织之间的特点、性质、运作模式都有差别，不宜用统一的管理、评估标准对其进行评价。所以，本文列举的N市非营利组织存在问题并不一定都同时存在N市1195家非营利组织当中，但这些问题是有共性和普遍性的。而本文仅抽样在民政部门登记注册的，并不包括没有登记注册的非营利组织，所以本文的研究分析还有待进一步深入调查研究去完善。

N市非营利组织通过向N市提供相关社会公共服务，在维护N市社会生活权力权益方面起着非常积极的作用。因此，要使N市非营利组织更好地发展，在中国的国情下，必不可少的是N市政府对非营利组织的正确引导和积极支持，N市非营利组织自身建设的不断完善，同时也要依赖一个理智和成熟的N市公民社会的形成。

注释：

①陈振明等，《公共管理学原理（修订版）》，288-289页，中国人民大学出版社，2017.

②SalamonLesterC.andHelmutK.Anheier.TheThirdSectorinComparative

Perspective[M].Manchester：ManchesterUniversityPress，1997.

③陈振明等，《公共管理学原理（修订版）》，310-312页，中国人民大学出版社，2017.

④陈振明等，《公共管理学原理（修订版）》，304-306页，中国人民大学出版社，2017.

⑤陈振明等，《公共管理学原理（修订版）》，306-307页，中国人民大学出版社，2017.

参考文献：

[1]广西壮族自治区民政厅官网htlp：//www.gxmzt.gov.cn/，广西社会组织官网http：//www.gxnpo.gov.cn/.

[2]王名：《中国的非政府公共部门（上）》，载《中国行政管理》，2001（5）.

[3]宋丽丽.多维度管理：中国非营利组织管理的路径选择[J].中国行政管理，2016（9）：50-54.

[4]巫广永.广东省F市非营利组织现状调查[J].法治与社会，2017（12）：158-159.

[5]吕旭涛.试析我国非营利组织现状及发展趋势[J].白城师范学院学报，2009（8）：12—14.

[6]王艳艳.衡水市非营利组织调查研究[D].河北师范大学，2017.