借鉴新加坡发展经验 建设海南中国特色自由贸易港

姜楠

摘要：新加坡是世界三大自由贸易港之一，作为与海南在发展起点相似的岛屿经济体，其港口运营模式对于海南探索建设自由贸易港具有重要借鉴意义。本文对新加坡与海南进行比较分析，总结了新加坡在基础设施建设、法律法规实施和产业升级方面的经验，并对海南如何走中国特色自由贸易港建设之路提出具体建议。

关键词：海南；新加坡；自由贸易港；自由贸易试验区；中国特色

海南与新加坡，两个自然条件和发展条件相似的岛屿经济体，在海南30岁生日那天又增加了一个共同点——自由贸易港的定位。但是与运营成熟并且在金融、贸易、物流各领域实力雄厚的新加坡不同，海南目前的经济水平相对较低，因此走的是从自由贸易试验区到中国特色自由贸易港的渐进式建设路径。海南自由贸易港不能简单复制新加坡模式，而应充分发挥自有优势，同时寻找可借鉴的经验，最终建成中国特色自由贸易港。

一、海南与新加坡的条件比较

（一）海南

海南，中国的第二大岛，享有优越的自然地理条件。地处中国最南端，内靠珠江三角洲，外邻东南亚，内有中国经济腹地的依托，外靠东南亚国际深水航道。全省由海南岛和四大群岛组成，陆地总面积3.54万平方公里，海域面积约200万平方公里。[1]截至2017年末，全省常住人口约926万人。

拥有得天独厚的光、热、水等条件，海南作为中国唯一的热带岛屿是丰富资源的聚集地。可供利用的土地资源、矿产资源、生物资源以及独具特色的热带农业资源、海洋渔业资源和旅游资源，基于优越的自然条件，海南在自贸港建设中的新定位包括了国家生态文明试验区和国际旅游消费中心。

然而现阶段海南的经济发展水平在全国尚属下游。2017年海南省GDP在全国排名第28位，GDP增速排名第22位，经济体量和质量与新加坡相比差异相当大。但同时，新加坡在1965年独立时其GDP也仅为9.7億美元，两者在发展的起点上是相似的。

海南相比新加坡而言优势在于自然资源和经济腹地的优势。海南岛面积远超新加坡，未来有潜力成为全球最大自由贸易港。以旅游、互联网、医疗健康、金融、会展等现代服务业为重点领域的海南，其定位与凭借转口贸易发展起来的新加坡不同，将以服务贸易为发展重点。背靠广大经济腹地，海南将成为外资进入中国市场的重要入口，随着中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，作为全面深化改革开放试验区的海南，其受到的政策支持和发展潜力不言而喻。

（二）新加坡

新加坡，亚洲四小龙之一，仅次于纽约、伦敦、香港的第四大国际金融中心，也是世界贸易、物流航运的国际枢纽，已连续24年在《经济自由度指数》报告中排名全球第二。虽然面积仅有719.1平方公里，却驻扎着超过4200家跨国公司的区域总部，吸引了三分之一的世界财富500强公司在此设立亚洲总部。

新加坡自13世纪开始便是国际贸易港口，港口水深浪静，自然条件优越，再加上完善的物流信息管理，现已发展成世界上最大的国际集装箱中转中心。2017年，新加坡的集装箱吞吐量达3367标准箱，在全球排名第二。新加坡优秀的港口运营能力和巨大的经济吸引力与其地理位置有关，更与其完善的金融体系、高效的基础设施建设、开放的政策环境所汇聚形成的综合实力有关。

地处马来半岛南端，位于亚洲与大洋洲、印度洋和太平洋的十字路口，扼守马六甲海峡咽喉的新加坡是东南亚的航运枢纽。五十年来，新加坡每十年就要进行一次政府主导的产业升级，为企业打造亚太地区第

一、世界第三的经商环境。

新加坡相比海南而言优势在于金融、贸易、教育等各领域的成熟制度体系。虽然早期经济体量并不大，但新加坡靠着不断的制度创新和廉洁高效的治理一步步走到今天，其发展经验对海南探索建设自由贸易港具有重要启示作用。

二、新加坡自由贸易港建设经验

1969年，从荒芜之地崛起的裕廊工业区内被划设了新加坡的第一个自由贸易区。[2]2017年，根据最新版全球竞争力报告，新加坡竞争力居亚太地区之首，连续八年位居全球第二。50年来，凭借优越地理位置，以贸易为发展动力，新加坡已成为全球三大自由贸易港之一。

新加坡国立大学商学院的一名高级访问研究员曾经建议，中国可以学习新加坡，从软硬件建设和法律法规实施两方面入手，在自贸区内部构建资源聚集的商业生态系统。对于企业而言，有吸引力的自由贸易港必须具备良好的营商环境，以软硬件建设为基础，以法律法规为保障，以市场和人才为生态系统要素涌流的动力。

（一）基础设施建设经验

新加坡在城市基础设施建设方面是世界公认排名第一，以高密度且高质量的交通网络和人性化的设计成为亚洲最宜居城市。

先进的基础设施对于港口而言最大的帮助就是显著提高了贸易便利度。除了公路、仓库、跑道等硬基础设施，新加坡还以高科技、智能化的软基础设施闻名。

新加坡的电子信息系统实现了全国性横向联合和垂直联合。早在1990年，新加坡就推出了全国EDI贸易服务网TradeNet——世界上第一个用于贸易文件综合处理的全国性EDI网络。该网络连接了新加坡35个政府部门以及货代、出口商、船公司、仓库、保险公司、银行、物流企业等相关单位，通过电脑终端10秒钟即可完成全部申报手续。同时，与5000多家企业的管理信息系统联网实现了广泛垂直联合。

软硬件基础设施的相辅相成再加上政府积极与企业开展合作，强大的物流服务能力极大的促进了新加坡自由贸易港的成功，樟宜自由贸易区内的机场物流园就是最好的例子。

面积约26公顷的物流园内遍布物流公司和货物代理商的办公楼和仓库，繁忙而井然有序。在园区管理上，樟宜机场集团扮演着“房东”和“地主”的角色，既将建好的仓库和办公楼租给物流公司和货物代理商，也允许企业自主建设，同时机场集团还根据市场需要调整和增加设施，比如响应货运行业需求兴建的Coolport Changi——用于处理易腐坏货物的仓库。

物流园前瞻性的设计也促进了货物运输效率的提升。海关检查点24小时运行，货运服务处和航空货运终端最大限度地靠近货船停泊港湾和货物代理大楼，从而缩短停机坪的货物运输时间和货物中转时间。

新加坡经济发展局、民航局、海关等机构整个政府范围内的跨部门合作为园区管理提供了根本保障，不仅能够做到为FedEx等企业量身设计基础设施，还在避免过量行政干预的情况下保证了园区的高效运行。

虽然新加坡在基础设施建设上己取得很大成就，形成了港口、海关、货主、承运商开放共联的有机整体，但新加坡也深知世界竞争格局变化之快，从未放松进取的脚步。预计在2040年全面建成的大士超级海港，目标就是为智慧港口再创奇迹的新加坡新一代海港，结合物联网、大数据、云计算的高科技海港建设，一直都在路上。

（二）法律法规实施经验

英属殖民地的历史对新加坡的法律体系影响是深远的。继承英美法体系的新加坡在政治制度上与西方相差巨大，但法治契约、自由贸易的精神却一脉相承，以一种无形的力量维护了市场经济秩序，保证职权运行廉洁高效。以有限民主、无限政府为原则的新加坡政府，在法律法规的具体实施上始终尽可能以自由、开明为导向。

深知岛国资源不足的局限性和地理位置的优越性，新加坡一直贯彻自由贸易的开放政策。新加坡于1965年独立后不久即颁布了《自由贸易区法令》，并在1969年颁布《自由贸易区条例》作进一步规定。[3]以两者为核心的自由贸易区法律体系逐渐支撑起了随后9个自由贸易区的建设。

在商务部国际贸易经济合作研究课题组撰写的《中国（上海）自由贸易试验区与中国香港、新加坡自由港政策比较及借鉴研究》一文中，对新加坡的自由贸易港政策作了全方面的阐释。[4]总体而言，新加坡的自由贸易港政策具有如下特点：企业注册条件宽松、投资领域开放度高、融资汇兑自由、贸易结算自由、报关通关便利、零关税且企业税收压力小，完善的政策为充分实现货物、资金、人员和信息的流动提供法律基础和助力，从顶层设计奠定新加坡自由贸易港的竞争力。

新加坡与世界其他自由贸易港形成本质区别的，并不是政策本身，而是法律法规的具体实施。

新加坡在港口运营上实行民营化管理，将港务管理工作委托给更具专业性的商业组织能有效提升经营效率和港口竞争力。最初新加坡港的立法、管理和经营都由新加坡港口管理局负责，而在1996年成立的海运与港口管理局（MPA）将制定法律法规的职责剥离出来，1997年成立的新加坡港务集团有限公司（PSA）则继承了港口的管理和经营权，从而实现港口民营化。目前新加坡港由PSA、裕廊海港私人有限公司（JurongPort Pte Ltd）和樟宜机场集团（CAG）共同管理。

相比自上而下的微观管理，新加坡政府选择了通过良好的数据获取能力和数据分析能力来高效监控自贸区经营者的运营情況。企业需面临随机审计，一旦出现违规行为就会被处以高额罚款。这套制度遵循“知情服从”原则，各方必须“尽职尽责”地遵守法律。同时，新加坡高度透明的数据和优秀的数据分析能力几乎清除了与政府相关的腐败和权力寻租行为，保证了权力运行的廉洁高效。

（三）产业升级发展经验

50年里，新加坡历经三次转型升级，形成政策引导、基建支撑、人才辅助的升级模式，创设良好投资环境。从转口贸易为主，到劳动密集型、技能密集型，再到资本密集型、技术密集型，以及今日的知识密集型，新加坡的每一次转型升级都由政府主动出击。

目前新加坡已形成贸易与运输等传统优势行业与金融、IT、旅游等服务业并存的产业格局。其中，服务业已成为新加坡经济的基石，产值占国内生产总值的比例超过三分之二，新创造的每100个工作机会中，就有97个来自于服务业。

面对严峻的国际经济形势、日益激烈的竞争以及技术革新对传统产业的冲击，在国内也日益受到土地和人力资源限制的新加坡在2016年发布了产业转型升级蓝图（IndustryTransformation Maps，ITMs）——涉及23个行业、总值4.5亿新元的产业转型计划。

该计划旨在未来数年内实现产业转型的最大协同效应，深化政府、企业、行业、行业协会和商会之间的伙伴关系。计划采用的统筹路径包括：跨机构和利益相关者的共同工作来提供交叉解决方案；以提高生产力和创新性为目标制定产业升级战略；行业、企业、工会和工人共同承担产业升级的重任。

新加坡政府在制定和实施该转型计划时，创新性地改变以往第一、第二、第三产业的分类方式，而是将关联产业视为整体，将23个产业分为6个产业集群，包括制造业、环境建设、贸易与互联、国内基础服务、专业性服务和生活相关服务。

在ITM的具体实施层面新加坡政府实行了点对点的责任承担机制。技能、创新和生产力理事会（CSIP）全面负责ITMs的实施，CSIP下设六个小组委员会分别监督六个产业集群；为在政府内部完善协调和问责机制，每一产业的转型计划都由一个政府机构承担全责，每一集群都由一个政府机构带头执行（见表1）。

目前23个产业的转型计划己全部公布，ITMs的效果也己得到初显，2017年新加坡国内生产总值增长3.6%，创下三年新高。虽然在转型计划实施过程中也存在中小型企业对ITMs认知度不足等问题，该计划的制定方式、具体内容和权力问责机制对于海南自贸港的产业格局规划有重要借鉴意义。

三、中国特色自由贸易港建设之路

2018年4月13日下午，在海南建省办经济特区30周年会议上，国家主席习近平正式宜布支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。自由贸易港与自由贸易试验区的最大区别就是实现货物、货币、人员和信息的自由流通，开放不可能一步到位，而是一个渐进式的过程。打造海南自由贸易港，创设良好的投资环境、营商环境，核心是形成公平、透明、稳定、可预期、智力支撑的海南吸引力。

（一）海南特色的差异竞争之路

中国选择海南成为第一个自由贸易港是有其理由的。作为我国面积最大的经济特区，海南是相对独立的地理单元，并且自然条件优越，具有成为自由贸易港的先天优势；海南的发展不仅对于中国南海战略具有重要政治军事意义，对于南向一带一路的发展、加快转型成为贸易强国也有重要推动作用。

放眼世界各大自由贸易港，政策是相似的，但是其核心竞争力具有很大差异性。海南的优势在于背靠整个中国市场，因此如何加强与中国内地的联系、充分发挥经济腹地的潜力将决定海南吸引力的大小。极富增长潜力的旅游业、热带农业和海洋渔业也属海南差异性优势。在定位上，海南以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主導，不以转口贸易和加工制造为重点，与转口贸易发达的各大自由贸易港形成显著差异。

（二）开放落地的政策实践之路

秉持开放高效的精神，海南自由贸易港政策需以优惠、便利、自由、宽松为特征。在政策制定过程中，应积极考虑企业的意见，发挥经济特区立法权优势，直面并解决审批流程长、改革授权不足等问题。在政策实施过程中，应考虑适当的权利下放，实现多方合作；同时进一步改革干部考核机制，长期性、多角度地进行考核，严格杜绝腐败，以廉洁高效、长远利益为导向。

以往外资对中国营商环境最大的不满即是政府干预过多，外企与国企、民企区别对待，信息披露不充分，在制定和实施海南自由贸易港政策时应充分展现中国对外开放的诚意，公平对待所有企业，保证数据透明，遵守数据隐私和安全规则。最终形成以国家级自由贸易港政策为核心，地方性政策与探索实践相融合的法律体系。

（三）前瞻规划的产业集群之路

新加坡政府富有前瞻性、主动性的产业规划方式非常值得在海南自由贸易港建设过程中运用。海南的目标定位是形成以服务型经济为主的产业结构，重点发展旅游、互联网、医疗健康、金融、会展等现代服务业，积极设立大宗商品交易所。在进行产业规划时不应将产业隔离对待，学习新加坡产业转型升级蓝图中将关联产业视为整体的方式，支持产业联动发展。为不同产业量身定制发展规划，明确每一政府机构应承担的责任，实现点对点问责机制的同时也应注重不同机构之间的协调合作。

（四）智能高效的基建升级之路

自由贸易港的软硬件基础设施对于降低成本、提升效率具有关键作用。

目前世界各大港口都在向智慧港口升级迈进，中国作为世界第一制造大国、网络大国，在港口基建升级上更有后发优势。物联网、大数据、云计算等新一代技术的基础设施性质已愈发凸显，将全面助力自动化港口的建设。

在海南整体的港区规划上，应充分考虑企业和就业人员的需求。港口、机场、物流园、工业园之间的距离把控对物流效率至关重要；园区建设应满足企业自主设计的需求，同时也应根据市场变化定期升级；完善就医、就学、休闲设施，为就业人员打造良好工作生活环境。

（五）平等互利的多方合作之路

新加坡政府在港区管理上十分注重政府机构、行业、企业、工会、商会、员工等多方合作，其平等互利的多方合作精神值得借鉴。

海南自贸区和自贸港的建设需要多方共担责任、共同推动，关键需处理好政府、企业的关系。企业在商业经营上必有相比政府更加丰富的经验，因此在政策制定、园区管理、产业规划上政府机构参考企业的意见是非常有必要的，能够确保政策的落地性和规划的可行性。当下“放管服”在全国进一步深化，海南建设也离不开构建“亲”、“清”的政商关系。在避免过量行政干预的情况下，为自贸港的发展创造自由环境，需要多方合作，共同探索。

（六）内外兼修的人才引流之路

新加坡是“请进来”的典型，人才是新加坡自由贸易港成功的最关键因素，海南自由贸易港的建设同样需要人才的鼎力相助。

2015年，海南确立重点建设旅游业、热带特色高效农业、互联网产业、医疗健康产业、现代金融服务业、会展业等12个重点产业，目前占全省GDP的比重己超过70%。但是反观海南人才培养情况，全省普通高等学校仅19所，省内排名第一的海南大学在全国排名第149名，人才培养能力难以满足海南产业发展需求。

因此，为充分形成海南自贸港建设的人才支撑作用，既需要加强海南本地人才培养能力，也需要增强海南对外的人才吸引力。目前，海南大学入选“双一流”学科建设高校，与亚利桑那州立大学联合成立的国际旅游学院在2017年获教育部批准设立，实现了海南省中外合作办学机构零的突破，而于2018年颁布的《百万人才进海南行动计划》更是凸显了海南构建更加开放的引才机制的决心。

四、结语

40年改革开放历程已让中国有足够的能力与信心进行新一轮大范围试验。作为改革开放重要窗口的海南，其优越的自然条件、重要的地理位置以及曾累积的先行先试的经验都将在自贸港的建设过程中得到充分发挥。既需要借鉴新加坡等世界级竞争对手的经验，也需要形成独具特色的海南吸引力——中国特色自由贸易港建设之路是前瞻规划、开放落地、智能高效、多方合作、人才引流的差异竞争之路。

自由贸易港的建设标志着中国正在向全球最高标准的开放模式迈进，在世界贸易保护主义兴起的环境下，中国展现的是促进世界经济发展、维护全球贸易自由的责任和担当，中国开放的大门不会关闭，而且会越开越大。

参考文献：

[1]张小玲.新加坡自由贸易策略对海南省自由贸易区建立的启示[J].法制与社会，2008，（12）：123-124.

[2]盛宝富，陈瑛.深度剖析新加坡樟宜自由贸易区[J].国际市场，2014，（01）：46-49.

[3]徐翔.发达国家自由贸易区核心法律制度及其对中国的启示[D].北京：对外经济贸易大学，2014.

[4]商务部国际贸易经济合作研究院课题组.中国（上海）自由贸易试验区与中国香港、新加坡自由港政策比较及借鉴研究[J].科学发展，2014，（09）：5-17.