社会救助如何才能减少贫困？——20世纪末至今的中国社会救助研究

李棉管

如果将20世纪50年代中期建立的农村五保供养制度作为新中国制度化社会救助的起点，制度化的社会救助在新中国已经存在60余年①洪大用、房莉杰、邱晓庆：《困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究》，《中国人民大学学报》，2004（1）；张秀兰、徐月宾：《农村五保供养制度化的分析框架》，《江苏社会科学》，2004（3）；宋士云：《新中国农村五保供养制度的变迁》，《当代中国史研究》，2007（1）。，但是长期以来社会救助一直处于社会科学研究的边缘地带，没有进入社会政策的话语核心②唐钧：《“十一五”以来社会救助发展的回顾及展望》，《社会科学》，2012（6）。。这一状况直到20世纪末期才得到改变。随着城市经济体制改革的推进，“城市新贫困”成为一个重要的社会问题，并与农村贫困问题交织在一起构成社会转型的重大挑战。1993年出现在上海的城市最低生活保障制度带来了与传统农村五保制度有着重大区别的新型社会救助制度③Li, M. & Walker, R. On the Origins of Welfare Stigma: Comparing two social assistance schemes in rural China, Critical Social Policy,Forthcoming, 2018a.。随着该制度向全国城市（1999年）和农村（2007年）推广，中国社会救助制度设计和反贫困实践发生了重大变化。在此背景下，中国社会救助研究逐渐走向繁荣和学理化，成为社会政策研究的一个重要分支。

中国社会救助是一个复杂的制度体系，其基本架构是以生活救助为主，医疗、住房、教育、就业和法律等专项救助为补充，优抚对象、残疾人、灾民等特定对象救助为特殊形式，制度化救助和临时性救助相结合的综合体系①洪大用：《转型时期中国社会救助》，沈阳：辽宁教育出版社，2004；关信平：《朝向更加积极的社会救助制度》，《中国行政管理》，2014（7）；彭华民：《中国社会救助政策创新的制度分析》，《学术月刊》，2015（1）。。本文是对20世纪末期至今共二十年中国社会救助研究的综述，但限于文章篇幅，本文仅以城乡最低生活保障制度和农村五保供养制度的相关研究为分析中心，这两项制度也是我国最主要的社会救助制度。文章第一节在梳理国内外理论性文献的基础上试图提出一个解答“社会救助如何才能减少贫困”的总体分析框架，接下来的三节结合总体分析框架的操作化对二十年内中国社会救助的主要文献进行评述和分析，最后对中国社会救助研究进行了反思和前瞻。

一、重识社会救助的“反贫困”：一个分析框架

在制度型社会救助出现之前，反贫困长期被视为个人和家庭的责任或民间慈善的服务领域②Jawad, R. A Profile of Social Welfare in Lebanon: Assessing the Implications for Social Development Policy, Global Social Policy, 2002, 2(3):319-35.，但是随着反贫困的责任转移至地方政府和国家之后，社会救助就成为了反贫困的核心社会政策③Walker, R. Social Security and Welfare: Concepts and Comparisons. Maidenhead: Open University Press, 2005, p39-40；彭华民：《中国社会救助政策创新的制度分析》，《学术月刊》，2015（1）。。伊丽莎白济贫法所确立的“分类施助”原则不但在英国得到了完整的继承④Donnison, D. The Politics of Poverty. Oxford: Martin Robertson., 1982.，而且成为了全球各国社会救助的实施准则⑤韩克庆、郭瑜：《“福利依赖”是否存在？——中国城市低保制度的一个实证分析》，《社会学研究》，2012（2）。。由于社会救助制度与贫困问题的直接联系，部分研究者认为社会救助天然地具有反贫困的功能。在这种“天然论”看来，有了社会救助就能减少贫困，因此倡导社会救助制度的建立和社会救助的资源投入几乎成为“天然论”学者的全部学术旨趣。

与“天然论”观点不同，大量反思性研究揭示，“社会救助如何才能减少贫困”本身是一个值得研究的问题。这样一种“重新设问”使得社会救助研究从“制度倡导”转向了“制度分析”，这是社会救助研究范式成熟的重要标志。

反贫困效果是多种经济政策和社会政策综合作用的结果，因此从反贫困的结果来单独评估社会救助的效应本身就是一件困难的研究任务⑥Lister, R. Poverty. Cambridge: Policy, 2004, p181-189.，即便是专注于社会救助反贫困效应的研究，其研究结论也呈现出极大的分化。在有的案例研究中，社会救助资源的增加与贫困发生率之间呈现显著的负相关关系，即社会救助资源的增量能显著降低贫困发生率⑦Caldés, N. & Maluccio, J.A. The Cost of Conditional Cash Transfers. Journal of International Development, 2005, 17(2): 151-68.，但是也有案例研究表明，扶贫资源的增加并不能带来相应的扶贫效果⑧李棉管:《区域性开发式扶贫的瞄准机制研究》，载郑也夫、沈原、潘绥铭主编《北大清华人大社会学硕士论文选编》，济南：山东人民出版社，2006年。，甚至可能会出现事与愿违的结果⑨Chen K.M., Leu C.H., Wang T.M. Reducing Child Poverty and Assessing Targeting Performance: Governmental Cash Transfers in Taiwan.International Journal of Social Welfare, 2015, 24(1): 48-61；田朝辉、解安：《社会救助的贫困治理绩效及其“陷阱”规避》，《南京人口管理干部学院学报》，2012（3）。；社会救助制度在有的场合下赋予了贫困者生活的意义并拓展了其选择的可能性①Hocking, G. Oxfam Great Britain and Sustainable Livelihoods in the UK. Community Development Journal, 2003, 38(3): 235-42.，但是在另一些场合下却对贫困者产生了锁定效应（lock-in effect），成为了贫困再生产的生成器②洪大用：《当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向》，《经济社会体制比较》，2005（3）。；有的社会救助的制度设计已经在着力区分“维持贫困”和“减少贫困”，而有的社会救助政策却只能够发挥“维持贫困”的功能③Spicker, P. Poverty and Social Security. London: Routledge,1993；Walker, R. & Wiseman, M. Making Welfare Work: UK activation policies under New Labour, International Social Security Review, 2003, 56(1): 3-29.。

以上反思性研究表明，社会救助要想发挥反贫困的功能是需要一些条件的。综合国内外的研究成果，这些“前置性条件”大体包括以下三个方面。

第一，社会救助的瞄准效率。瞄准效率（targeting efficiency）是与瞄准偏差（targeting error）相对而言的。在内部瞄准效率（internal targeting efficiency）的意义上，社会救助的瞄准效率主要包括两种类型：排斥性偏差和内含性偏差。排斥性偏差是指符合救助标准的目标人口没有得到社会救助覆盖的比率，内含性偏差是指不符合救助标准的人口被错误纳入社会救助范围的比率④Walker, R. Social Security and Welfare: Concepts and comparisons. Maidenhead: Open University Press, 2005, p179-86；李棉管：《技术难题、政治过程与文化结果：“瞄准偏差”的三种研究视角及其对中国“精准扶贫”的启示》，《社会学研究》，2017（1）。。显而易见，瞄准偏差从利益获取和资源漏出两方面影响到了社会救助制度的扶贫效率。就利益获取而言，如果贫困者不能从社会救助中获取相应的资源，反贫困效应根本无从谈起。涓滴效应不但在理论上而且在经验上被证明是扶贫效率低下的理论设想。就资源漏出而言，当大量的扶贫资源被分配到非贫困领域和非贫困群体，其总体的资源利用效率自然大打折扣。

第二，社会救助的保障水平。社会救助的基本功能是收入维持，但是维持什么水平的收入向来是一个充满争议的问题⑤Veit-Wilson, J. Setting Adequacy Standards: How Governments Define Minimum Standards. Bristol: Policy Press, 1998.。该议题不但受到国家和地方政府财政的限制，更是直接受到一国政治取向和福利文化的影响⑥Walker, R. Social Security and Welfare: Concepts and comparisons. Maidenhead: Open University Press, 2005, p53-9, 13-8.。在有的福利体制中，即便是社会救助，国家也需要为目标群体提供被社会所接受的、体面的生活水平；而在另一些福利体制中，最低水平的生活保障在社会救助制度中得到严格限定⑦Walker, R. Social Security and Welfare: Concepts and comparisons. Maidenhead: Open University Press, 2005, p53-9, 13-8.。为贫困者提供最基本的生活保障是全球共识性的社会救助最低要求⑧Chase, E. & Bantebya-Kyomuhendo, G. (eds.), Poverty and Shame: Global Experiences. Oxford: Oxford University Press, 2014, p2.，然而，看似确定无疑的“最基本的生活保障”在很多时候也不仅仅是经济考量，它同时还反映了政治权衡。这一前置性条件的启示意义在于，如果社会救助制度的保障水平过低，即便贫困者被纳入了社会救助范围（满足了第一个前置条件），他们仍然生活在贫困境地中，遑论“摆脱贫困”。

第三，社会救助的功能定位。社会救助的反贫困功能有两种取向。通过财政转移将贫困者的收入提升到最低生活需要这一取向在社会救助制度史上拥有久远的历史，但同时也十分容易招致“福利依赖”（welfare dependence）的质疑⑨Coady, D., Grosh, M. & Hoddinott, J. 2004, Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience.Washington,DC: World Bank; Deacon, A. 2002, Perspectives on Welfare. Buckingham: Open University Press.。尽管在全球范围内，关于福利依赖的经验研究时常出现“证实”与“证伪”的并存局面，但是在政策制定者和税收支出者眼中，福利依赖始终是社会救助扩张的“大敌”。研究者认为，一旦福利依赖成为普遍的现象，社会救助就只能“维持贫困”而不能“减少贫困”①Deacon, A. Perspectives on Welfare. Buckingham: Open University Press, 2002.，在极端情况下还可能再生产出贫困②Giddens, A. The Third Way. Cambridge: Polity,1998；洪大用：《当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向》，《经济社会体制比较》，2005（3）。。近些年来，“工作导向型福利”或发展型社会政策代表了社会救助的另一种取向，通过改变社会政策的资源分配结构和方向让社会救助发挥更为积极的功能。这一取向的社会政策学者相信，将社会政策操作化为“社会投资”能使社会救助的反贫困功能得到更充分的发挥③谢若登, 迈克尔：《资产与穷人》，高鉴国译，北京：商务印书馆，2005；米奇利, 詹姆斯：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，苗正民译，上海：格致出版社、上海人民出版社，2009。。

在学术研究上，我们可以将以上三点可以视为相互独立的三个方面（如图1中的左图所示）。然而，当我们考察“社会救助如何才能减少贫困”这个综合问题时，以上三点又可以构成具有内在关联、前后相继的三个阶段（如图1中的右图所示）。无论是将之视为三个方面还是三个阶段，图1都为分析和评估社会救助的反贫困功能提供了一个多维度的综合框架。

图1 社会救助反贫困功能的分析框架

近二十年来的中国社会救助研究具有明确的问题意识，但是总体上还具有碎片化特征，即专注于社会救助反贫困效率的“某一方面”的影响因素分析，到目前为止还没有形成清晰的整体分析框架 。但是，学者们在不同侧面的探索恰恰从不同的角度深化了本文所梳理的分析框架。因此，本文接下来将运用上述分析框架对中国社会救助研究二十年来的主要文献进行综述。

二、社会救助的瞄准效率

贫困者如果不能被纳入社会救助的覆盖范围，社会救助的反贫困功能无从谈起。大约从本世纪初期开始，中国社会救助研究逐渐从政策倡导范式转变为政策执行过程分析，社会救助的瞄准偏差研究构成社会救助研究的一个重要分支。

全球社会救助的实践表明，完全无偏差的社会救助是难以实现的④Walker, R. Social Security and Welfare: Concepts and Comparisons. Maidenhead: Open University Press, 2005, p200.。中国的各项社会救助制度也存在不同程度的瞄准偏差。

农村五保供养制度的目标群体是农村中最贫困的人口，然而，五保供养制度的瞄准偏差依然比较突出。调查显示，在2002年，全国农村五保供养对象共有570余万人，而被纳入到五保供养保障范围的只有不到300万人，约有48%的五保供养对象没有得到制度保障，五保供养制度的排斥性偏差在不同的省市区差异极大，大约分布在8.92%到75%之间①洪大用、房莉杰、邱晓庆：《困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究》，《中国人民大学学报》，2004（1）。。其他的相关社会调查也揭示了五保制度的“应保未保”现象②杨团、张时飞：《当前我国农村五保供养制度的困境与出路》，《江苏社会科学》，2004（3）；张秀兰、徐月宾：《农村五保供养制度化的分析框架》，《江苏社会科学》，2004（3）。。联系到五保供养制度目标群体的特殊性，那些没有能够得到保障覆盖的农村长期贫困人口必然继续生活在困境中。

当最低生活保障制度取代五保供养制度成为占据主导地位的社会救助制度之后，关于最低生活保障制度的瞄准偏差吸引了更多的学术关注。尽管具体的研究结论各有差异，但是大多数的研究都证实，我国城乡低保制度的瞄准效率有待提高。研究者发现，只有28%-51%的符合城市最低生活保障制度标准的中国城市家庭获得了最低生活保障制度的覆盖③Chen, S.H, Ravallion, M.& Wang, Y.J. Di Bao: A Guaranteed Minimum Income in China’s Cities? World Bank Policy Research Working Paper, 2006, p3805；都阳、Park, A.：《中国的城市贫困：社会救助及其效应》，《经济研究》，2007（12）。。由于社会政策执行和监督环境的城乡差异，农村最低生活保障制度的瞄准偏差可能会更大。来自120个自然村的调查证明，只有约28%的真正贫困户得到了最低生活保障制度的覆盖，排斥性瞄准偏差高达72%④陈传波、王倩茜：《农村社会救助瞄准偏差估计》，《农业技术经济》，2014（8）。。世界银行的专题报告揭示，2009年中国农村低保的内含性偏差和排斥性偏差分别高达86%和89%⑤Golan, J., Sicular, T. & Umapathi, N., Any Guarantees? China’s Rural Minimum Living Standard Guarantee Program, Washington: World Bank, Social Protection and Labor, Discussion Paper, 2014, p1423.。如果上述调查的抽样方法和操作化方法都是可靠的，如此高的瞄准偏差确实已经挑战了最低生活保障制度作为“扶贫政策”的底线。大量的经验研究表明，与真正的贫困人口比较起来，与乡村权力中心更接近的人、对村庄事务有重要影响的乡村精英甚至是影响到村庄治理的“上访者”更容易获得农村最低生活保障制度的救助资源⑥贺雪峰、刘勤：《农村低保缘何转化为治理手段》，《中国社会导刊》，2008（3）；刘燕舞：《作为乡村治理手段的低保》，《华中科技大学学报》，2008（1）；李迎生、李泉然：《农村低保申请家庭经济状况核查制度运行现状与完善之策》，《社会科学研究》，2015（3）；李小云：《我国农村扶贫战略实施的治理问题》，《贵州社会科学》，2013（7）。。当社会救助目标对象的识别标准与经济收支状况完全脱节时，瞄准偏差的出现几乎不可避免。

在国内社会救助研究领域中，关于瞄准偏差生产的第一个理论解释是“财政限制”。农村税费体制改革使得原本用于五保供养的“村提留、乡统筹”变得不可依靠，而地方财政用于解决农村五保户需求的公共资源又极其有限，这就导致了大量五保救助对象在事实上没有能够纳入到救助范围中，产生了“应保未保”的瞄准偏差现象⑦洪大用、房莉杰、邱晓庆：《困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究》，《中国人民大学学报》，2004（1）。。这一理论视角代表了从“制度设计”层次展开瞄准偏差解释的努力。

事实上，瞄准偏差的生产既有“制度设计”的原因，更有“制度执行”的影响。更多的研究在“制度执行”的层次上采用政策过程理论对瞄准偏差的生产过程展开解释。在政策过程维度上，李棉管对国内外社会政策领域中有关瞄准偏差的研究成果进行了梳理，并归纳出三种理论视角：技术难题视角、政治过程视角和文化结果视角。“技术难题”视角从“瞄准机制的简约性要求和社会环境的复杂性现实”的矛盾出发，认为个体瞄准机制、类型瞄准机制和区域瞄准机制都会面临相应的技术难题，从而导致瞄准偏差的产生；“政治过程”视角从“扶贫的社会福利诉求和国家治理的政治性诉求不完全一致”的矛盾出发，强调政治氛围、政府层级分化以及基层社会治理都可能会影响到福利资源的分配方向和方式；“文化结果”视角则从“扶贫及社会救助的文化相容性”出发，发现福利污名化的文化差异以及福利污名化在社会政策中的应用是导致贫困者排斥和福利资源漏出的重要原因①李棉管：《技术难题、政治过程与文化结果：“瞄准偏差”的三种研究视角及其对中国“精准扶贫”的启示》，《社会学研究》，2017（1）。。

正如该文指出的那样，尽管全球社会救助研究体现出三种研究视角的分野，中国社会救助瞄准偏差的研究更聚焦于政策执行过程的研究，尤其是关于瞄准偏差生产的微观政治学研究对全球社会政策研究做出了重要贡献，这些研究发现与西方语境中的“基层科层制”理论 有重大区别②Lipsky, M. Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: The Russell Sage Foundation, 1980.。总体而言，国内关于瞄准偏差生产过程的研究勾画出一幅“积极干预”的基层执行者形象，而正是基层政府的积极干预导致了瞄准偏差的产生。在县乡这两级基层政府层次，通过自利性或选择性的“地方转译”将社会救助或扶贫政策重新操作化为促进地方经济发展或维持地方社会治理秩序的工具。各种政治性目标干扰甚至取代了反贫困的目标，正是这种地方性的“制度转译”为瞄准偏差的生产提供了制度空间③吕方、梅琳：《“复杂政策”与国家治理——基于国家连片开发扶贫项目的讨论》，《社会学研究》，2017（3）；殷浩栋、汪三贵、郭子豪：《精准扶贫与基层治理理性——对于A省D县扶贫项目库建设的解构》，《社会学研究》，2017（6）。。在村庄治理者层次上，虽然基层执行者并不具备“制度转译”的权力，但是却拥有对县级政策文件进行自利性解释和选择性执行的空间。因此，“平衡策略”（轮流享受低保，或以个人为单位确定低保户以此扩大低保覆盖面）、“安抚策略”（村庄中的“麻烦制作者”反而更容易获得低保）或“奖惩策略”（将积极分子或村庄精英纳入低保范围）等各种村庄治理者行动策略均意味着农村最低生活保障制度在一定程度上异化为基层社会治理的工具，与反贫困的政策初衷背道而驰④李迎生、李泉然：《农村低保申请家庭经济状况核查制度运行现状与完善之策》，《社会科学研究》，2015（3）；贺雪峰、刘勤：《农村低保缘何转化为治理手段》，《中国社会导刊》，2008（3）；刘燕舞：《作为乡村治理手段的低保》，《华中科技大学学报》，2008（1）；耿羽：《错位分配：当前农村低保的实践状况》，《人口与发展》，2012（1）；郭亮：《从“救济”到“治理手段”——当前农村低保政策的实践分析：以河南F县C镇为例》，《中共宁波市委党校学报》，2009（6）。。在最近的研究中，有学者以“福利治理”为核心概念对多层次的瞄准偏差生产过程进行了分析。“福利治理”是一个综合概念，而正是治理理念、治理目标、治理关系和治理过程构成的基层福利治理结构和机制导致了瞄准偏差的产生⑤李迎生、李泉然、袁小平：《福利治理、政策执行与社会政策目标定位》，《社会学研究》，2017（6）。。更直观地说，贫困治理目标与整体社会的治理目标在基层社会中往往交织在一起，这种边界模糊状态给治理目标的替换提供了便利条件，社会救助政策在被扭曲化为其他治理手段的同时，潜在的具有“管理穷人”的倾向⑥朱晓阳：《反贫困的新战略：从“不可能完成的使命”到管理穷人》，《社会学研究》，2004（2）。。

现有政治过程视角描绘了一个积极干预的基层执行者脸谱，他们不但有能力而且有意愿对农村低保的落实施加强有力的干预，通过正式权力的策略性运作和非正式权力的替代性运作导致农村低保出现严重的异化⑦魏程琳：《权力与关系网络中的农村低保》，《青年研究》，2014（3）。。在肯定现有政治过程视角研究成果的贡献的同时，研究者也应该警惕，这种脸谱化描绘是否会忽视了社会救助政策执行环境的动态变迁。

意识到如此大范围的瞄准偏差不但严重影响到社会救助制度的反贫困效率甚至影响到了社会救助政策作为反贫困政策的制度性质，中国政府已将“精准扶贫”作为新时期反贫困的核心举措之一。精准扶贫的总体目标是从数据采集、资源分配和过程管理三方面做到“精准识别”、“精准帮扶”、“精准管理”和“精准考核”①李棉管：《技术难题、政治过程与文化结果：“瞄准偏差”的三种研究视角及其对中国“精准扶贫”的启示》，《社会学研究》，2017（1）。，由此可见，“社会保障兜底一批”作为精准扶贫“五个一批”中的重要方面，提高社会救助的瞄准精度是精准扶贫的核心内容之一。学术界已经在精准扶贫的必要性、技术设计和管理模式等方面展开了初步的讨论和设想②汪三贵、郭子豪：《论中国的精准扶贫》，《贵州社会科学》，2015（5）；葛志军、邢成举：《精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释》，《贵州社会科学》，2015（5）；左停、杨雨鑫、钟玲：《精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战》，《贵州社会科学》，2015（8）；唐丽霞、罗江月、李小云：《精准扶贫机制实施的政策与实践困境》，《贵州社会科学》，2015（5）。。究其实质，精准扶贫主要在技术维度和政治过程维度试图对粗放式瞄准机制进行纠正。在技术维度上，通过“建档立卡”和数据库动态管理来重新识别和动态调整贫困户，以期实现“靶向瞄准”③左停、杨雨鑫、钟玲：《精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战》，《贵州社会科学》，2015（8）。；在政治过程维度上，加强对基层执行者的监督和考核，压缩基层执行者将扶贫政策异化的操作空间。

毫无疑问，精准扶贫的战略设计的确与瞄准偏差生产的几个因素之间具有直接的对应性，但是问题导向的经验研究发现，精准扶贫在实现精准的过程中存在诸多突出的难题，甚至精准扶贫本身可能也会因为基层执行者的策略性操作而发生扭曲。这些问题包括：精准扶贫被操作化为人为的贫困规模控制，大量实际的贫困人口反而没有能够纳入到社会救助之中④左停、杨雨鑫、钟玲：《精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战》，《贵州社会科学》，2015（8）。；“建档立卡”更注重“程序识别法”，而对农户的真正社会经济状况缺乏实质性关心⑤唐丽霞、罗江月、李小云：《精准扶贫机制实施的政策与实践困境》，《贵州社会科学》，2015（5）。；因为更为强调程序合法性，张榜公示、村庄评议成为贫困户识别的主要手段，而这些做法却有可能进一步孤立和排斥贫困者，对贫困群体产生了锁定效应⑥左停、杨雨鑫、钟玲：《精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战》，《贵州社会科学》，2015（8）。。如果说技术上的难题尚且可以寄希望于技术的完善，基层执行者在精准扶贫战略下的行动逻辑选择则更值得深思。在行政发包体制下，精准扶贫的行政性考核有可能催生出“数目字管理”逻辑下的“数字生产游戏”，与精准扶贫的核心目标背道而驰⑦王雨磊：《数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理》，《社会学研究》，2016（6）。。同时受到科层理性、价值型关系理性和工具性关系理性等多种逻辑左右的基层执行者有可能变通式执行精准扶贫战略，从而导致制度异化⑧殷浩栋、汪三贵、郭子豪：《精准扶贫与基层治理理性——对于A省D县扶贫项目库建设的解构》，《社会学研究》，2017（6）。。

总之，将贫困者纳入到救助范围是社会救助制度发挥反贫困功能的第一步。然而即便在最初的这一步上，现有的研究揭示，由于技术、扶贫体制和贫困观念等原因的影响，大量的贫困者事实上并没有得到相应的保障，瞄准偏差是一个较为普遍的现象。通过精准扶贫实现精准救助是解决这一问题的重要办法，但是精准扶贫本身仍需要加强研究和不断完善。

三、社会救助与的保障水平

被纳入社会救助的保障范围并不意味着贫困者的生活状况一定得到了较大程度的改善，贫困者能否通过社会救助而获得“最基本的生活状态”或“最低生活保障”事实上取决于社会救助的保障水平。如同前文所述，“最基本的生活状态”或“最低生活保障”从来都不是一个简单的收入或支出加总的纯粹经济概念，治理取向与福利观念必然裹挟其中①Veit-Wilson, J. Setting Adequacy Standards: How Governments Define Minimum Standards. Bristol: Policy Press, 1998.，这固然增加了分析的难度，却也为研究的深化提供了一个有效窗口。

农村五保供养制度作为我国第一个制度化的社会救助制度，其保障水平长期以来缺乏严格的科学评估，只是在报纸或地方政府报告中有零星的体现。这些报道或报告显示，尽管从中央政府的文件到地方政府的政策中都有“不低于本地居民平均生活水平”表述，但是在税费改革前的农村，大量的五保户实际上只能享受“一保”（粮食、菜金）或“半保”（只保粮食、不保菜金），这一保障不足的状况在文革十年中更甚②宋士云：《新中国农村五保供养制度的变迁》，《当代中国史研究》，2007（1）。。随着农村税费体制改革导致农村五保供养制度发生了根本性变化，农村五保供养制度的保障水平引起了学术界的关注。截至2002年底，全国集中供养的五保对象不足所有五保对象的四分之一，而分散供养的五保对象占所有五保对象的比重为78.3%，恰恰是这占据大多数的分散供养对象保障水平更低。有调查显示，有的县份在2002年将五保供养标准定为400元/年，仅占该县人均年收入的16.1%，不但与“本地居民平均生活水平”相去甚远，而且与当年国定贫困线625元/年有相当的距离③杨团、张时飞：《当前我国农村五保供养制度的困境与出路》，《江苏社会科学》，2004（3）。。这就产生出一个悖论：五保供养制度是典型的反贫困政策，但该政策的执行标准却在贫困线以下。其他的相关调查虽然没有报告如此低的保障水平，但五保供养标准低和五项保障难以全面落实也是较为普遍的现象④洪大用、房莉杰、邱晓庆：《困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究》，《中国人民大学学报》，2004（1）；张秀兰、徐月宾：《农村五保供养制度化的分析框架》，《江苏社会科学》，2004（3）。。直到农业税取消，农村五保供养完全由公共财政支持之后，五保供养的标准虽然总体上有所提高，但仍然处于较低的保障水平。民政部的调查证明，就全国平均水平而言，2006年集中供养的五保对象保障标准约为农民人均年收入的62.14%，全国只有宁夏、天津、浙江等十个省市区的五保供养标准达到了当地农民人均消费支出的80%⑤李春根、赖志杰：《新时期我国农村五保供养制度存在的问题与完善对策》，《山东财政学院学报》，2008（2）。。另有调查显示，尽管政策规定五保供养标准要比低保保障标准要高，一些地区的五保供养标准也仅仅是达到国家贫困线而已⑥Li, M. & Walker, R. On the Origins of Welfare Stigma: Comparing Two Social Assistance Schemes in Rural China, Critical Social Policy,Forthcoming, 2018a.。

中国城市低保自从1999年推广到全国后，最低生活保障标准总体上逐年提升，统计显示，2006年全国平均城市低保标准仅为170元/人·月，2011年时达到288元/人·月，增长幅度达到69%，其中增长最快的内蒙古、黑龙江、江西等地增长幅度超过了120%；人均补差也从2006年的84元/人·月增长到2011年的255元/人·月，增长了1.68倍⑦唐钧：《“十一五”以来社会救助发展的回顾及展望》，《社会科学》，2012（6）。。民政部的统计显示，2016年全国城市低保平均标准494.6元/人·月⑧民政部：《2016年社会服务发展统计公报》，民政部网站http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。。保障标准的提高一方面的确为贫困者的生活改善提供了更多可能性，但是另一方面也从侧面反映了我国社会救助的标准在较长一段时间内都处于较低的水平，因此需要更快速的提升。十年前的统计显示，北京、上海、长沙等全国11个城市的最低生活保障标准仅相当于当地最低工资标准的33%-48%之间①李棉管：《城市低保制度与贫困者的“福利依赖”》，《社会工作》，2008（2）。。与城市低保标准比较起来，农村低保标准则更低，2007年全国农村平均低保标准仅为70元/人·月，2011年也仅达到143元/人·月；而贫困农民实际获得的人均补差更是少得可怜，从2007年的39元/人·月增长到2011年的96元/人·月②唐钧：《“十一五”以来社会救助发展的回顾及展望》，《社会科学》，2012（6）。，也就是说直到2011年，被纳入低保户的农村贫困人口人均每月实际获得的救助金不足100元。但是最近几年以来，随着农村贫困标准的提高，农村最低生活保障标准得到了较快的提高，民政部的数据显示，2016年全国农村低保平均标准3744.0元/人·年③民政部：《2016年社会服务发展统计公报》，民政部网站http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。。

由此可见，保障不足是包括社会救助在内的我国社会政策发展中面临的主要问题④刘军强：《增长、就业与社会支出——关于社会政策的常识与反常识》，《社会学研究》，2012（2）。。因为缺乏严格和科学的收入和消费测算，“最低生活保障标准”与实际的“基本生活水平”之间往往并不十分一致，由此导致的结果是为了解决绝对贫困人口的最低生活问题的生活救助制度往往并不能满足贫困群体的基本需要⑤曹艳春：《我国城乡社会救助系统建设研究》，上海：上海人民出版社，2009年。。

在学术界，关于我国社会救助标准长期偏低的原因解释，首先出现的仍然是财政限制视角。除了总体上的财政供给和供养压力的讨论外，学者们更关注“分税制”对地方财政的影响。由于地方财政的总额度和自主性受到了更多的限制，以地方财政为主的五保供养制度和城乡低保制度不得不“量入为出”⑥杨团、张时飞：《当前我国农村五保供养制度的困境与出路》，《江苏社会科学》，2004（3）；郑新业、张莉：《社会救助支付水平的决定因素：来自中国的证据》，《管理世界》，2009（2）。。但部分学者从分税制的操作程序上对这种解释提出了质疑。分税制的政策意图之一是对全国财政进行统筹和协调，这就必然意味着中央财政对经济欠发达的地区开展公共服务提供更多的财政转移，事实上对财政困难的地方政府是有利的。因此，社会救助供养标准低的真正原因可能并不是财政规模，而在于政策立意和政策执行⑦张秀兰、徐月宾：《农村五保供养制度化的分析框架》，《江苏社会科学》，2004（3）。。这就涉及到了一个更深层次的社会政策议题：福利体制。

自从20世纪90年代初期艾斯平-安德森提出“福利资本主义的三个世界”⑧艾斯平-安德森.考斯塔：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，北京：法律出版社，2003年。以来，福利体制研究已经成为比较社会政策研究中最热门的话题，形成了两种研究取向：一种取向是应用艾斯平-安德森的三种福利体制对本国的社会福利体系特征进行解释和验证；另一种取向是在社会民主主义体制、保守主义体制和自由主义体制之外寻找例外模型。东亚福利体制研究响应了第二种取向。研究者发现，由于受到特定的经济发展战略、政治权威和传统文化的影响，包括中国在内的东亚国家和地区在经济社会发展取向上具有以下典型特征：以经济增长为中心，社会政策为经济增长服务；国家将更多的资源投向生产领域，而在社会保护领域的公共资源投入较少；家庭承担了较为沉重的社会保护职责。研究者认为，这是一种不同于艾斯平-安德森所归纳的三种福利体制的另一种福利体制，它被命名为“生产主义体制”⑨Holliday, I.2000, Productivist Welfare Capitalism. Political Studies,48(4): 706-23; Gough, I., Wood G., & Barrientos A., et al, 2004,Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa, and Latin America: Social Policy in Development Contexts. Cambridge: Cambridge University Press.。

生产主义体制给中国社会救助制度带来了双重叠加的弱势地位。首先，经济增长优先的发展战略决定了社会政策在公共政策平台上处于弱势地位，更多的资源被投放在生产领域，而社会政策仅仅被视为经济增长或经济体制改革的“配套措施”而给予了少量的关注①王思斌：《我国社会政策的弱势性及其转变》，《学海》，2006（6）。。其次，在社会政策范围内部，那些与生产或经济增长更直接相关的政策领域优先获得公共资源的配置，社会救助的政策地位被进一步弱化。社会保险在一定程度上被视为劳动力再生产和劳动力市场更替的必要制度设计，因此往往更容易得到相对重视；而社会救助往往被视为资源消耗和非生产领域，在生产主义体制中更容易遭受忽视②关信平：《朝向更加积极的社会救助制度》，《中国行政管理》，2014（7）；王增文、Hetzler, A.：《“软政绩”评价体系下农村社会救助及配套资源效率评估》，《当代经济管理》，2014（12）；唐钧：《“十一五”以来社会救助发展的回顾及展望》，《社会科学》，2012（6）。。

近些年来，我国通过社会建设来改变社会保护过于弱化的问题，各种新型而具有针对性的社会政策先后出台并得到落实，我国的社会保护状况发生了一定的改变，有学者将之归纳为“社会政策时代”③王思斌：《社会政策时代与政府社会政策能力建设》，《中国社会科学》，2004（6）；郁建兴、何子英：《走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设》，《社会科学》，2010（7）；李棉管：《再论“社会政策时代”》，《社会科学》，2013（9）。。如果这场社会政策建设和发展的新浪潮能够对我国的福利体制产生某些积极的影响，社会救助的长期弱势地位或许会得到一定的改善。

四、社会救助的功能定位

尽管总体上我国社会救助制度的保障水平还比较低，但是关于“福利依赖”的话题讨论已经在学术界和政策界产生了重要影响，这实际上涉及到一个持久争论的困境：保障水平低是一个客观现实，但是一旦提高保障水平则又担心出现福利依赖④关信平：《朝向更加积极的社会救助制度》，《中国行政管理》，2014（7）。。目前关于我国社会救助制度是否已经孕育出大规模的福利依赖成为了社会救助研究的焦点话题之一，而且围绕该话题的学术产出也产生了较大的分化。

以2013年民政部“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”调查数据库为基础，刘璐婵和林闽钢发现，社会救助制度的受助者劳动力市场参与率低、受助家庭的受助时间长、救助项目叠加导致造成受助者不愿意退保这些现象普遍存在，以此来推断中国的社会救助制度已经催生出较为严重的“福利依赖”并可能会长期存在⑤刘璐婵、林闽钢：《“养懒汉”是否存在？——城市低保制度中的“福利依赖”问题研究》，《东岳论丛》，2015（10）。。有研究者根据问卷调查的结果将低保受助者分为三类：“主动依赖者”、“被动依赖者”和“福利侵占者”，在研究者看来，无论受助者是否存在主观意愿，福利依赖的现实已经形成⑥田奇恒、孟传慧：《城市低保社会福利受助者“就业意愿”与社会救助研究》，《人口与经济》，2008（1）。。还有调查显示，在低保家庭中居然存在着部分年轻人“啃老”的现象，“低保啃老”现象折射出更严重的福利依赖现象⑦韩琳：《城市低保贫困家庭二代啃老现象》，《当代青年研究》，2006（1）。。总之，一个富有社会影响的担忧是，随着社会救助范围的扩大，大量有劳动能力的社会成员被纳入到低保范围之中，如果这些拥有劳动能力的低保享受者长期依靠低保而生活，则不但形成福利依赖而且还会造成劳动力资源的闲置和浪费⑧王增文：《农村社会救助群体再就业意愿影响因素分析》，《人口学刊》，2012（6）。。

与上述观点不同，另外一些经验研究总体上并不支持中国社会救助已经生产出大规模福利依赖的观点。韩克庆和郭瑜的全国规模调查显示，低保户具有较为强烈的求职和改善生活的意愿，而他们之所以处于失业和低保领取状态主要取决于劳动能力、健康状况、性别、年龄等因素，而不是社会救助所提供的保障状态，这就证明低保领取者并没有形成强烈的福利依赖①韩克庆、郭瑜：《“福利依赖”是否存在？——中国城市低保制度的一个实证分析》，《社会学研究》，2012（2）。 关信平：《朝向更加积极的社会救助制度》，《中国行政管理》，2014（7）。。这一研究发现与慈勤英和王卓祺的武汉调查相互印证：社会救助对失业者再就业行为的影响是不确定的，数据结果不能明确地支持福利依赖观点②慈勤英、王卓琪：《失业者的再就业选择》，《社会学研究》，2006（3）。。二十年前的调查也显示，香港领取综援的受助者中绝大多数人都有过积极寻找工作的经历③黄洪、蔡海伟：《终止及重新领取综援研究》，香港: 香港社会服务社，1998年。。这些研究提示，对于“福利依赖”概念本身需要谨慎反思和清晰界定。严格来说，福利依赖是一个包括“状态”（有劳动能力并享受社会救助）、“行为”（没有积极寻找工作）和“意向”（不愿意积极寻找工作）④李棉管：《城市低保制度与贫困者的“福利依赖”》，《社会工作》，2008（2）。。根据这一概念界定，严谨的学术研究应该区分福利欺骗（welfare fraud）、福利滥用（welfare abuse）和福利依赖（welfare dependence），瞄准偏差与福利依赖并不是同一层次的概念⑤刘军强：《增长、就业与社会支出——关于社会政策的常识与反常识》，《社会学研究》，2012（2）。。

福利依赖是社会救助制度化之后的延伸效果之一⑥洪大用：《当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向》，《经济社会体制比较》，2005（3）。，这就意味着福利依赖并不是社会救助制度必然会出现的结果，一个国家或地区的社会救助能在多大程度上生产出福利依赖取决于社会救助的制度设计。从学理上分析，关于“福利依赖”讨论的实质是关于社会救助制度的功能定位问题：社会救助究竟是要维持贫困还是减少贫困。

一些研究发现，我国社会救助制度出现了“内卷化”的趋势⑦高鉴国、黄智雄：《中国农村五保救助制度的特征——兼论国家与社区的关系》，《社会科学》，2007（6）。，具体表现为社会救助政策出台越来越多，社会救助资源投入越来越多，但是社会救助反贫困的效率并没有得到相应的提高。为了克服社会救助制度的“内卷化”，“积极社会救助”的思想在学术界引起了较大的认同和共鸣。

积极社会救助思想形成于西方福利国家危机的反思之中，并构成发展型社会政策的重要组成部分，其核心思想是在保障贫困者基本生活条件的基础上更注重人力资本投资、社会资本投资和市场机会开发，将传统的“再分配型社会救助”转变为“社会投资型社会救助”⑧米奇利· 詹姆斯：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，苗正民译，上海：格致出版社、上海人民出版社，2009。。借用谢若登的“资产建设”和“个人发展账户”等概念工具，杨团、孙炳耀⑨杨团、孙炳耀：《资产社会政策与中国社会保障体系重构》，《江苏社会科学》，2005（2）。和唐钧⑩唐钧：《资产建设与社会保障》，《江苏社会科学》，2005（2）。等学者讨论了对贫困者及其家庭进行资产积累和能力建设的框架式设想。关信平将积极社会救助的思想进行了进一步的具体化：“应该更加重视社会救助在整个社会政策体系中的作用，确定更加积极的社会救助制度目标，在社会救助的制度建构和政策实施中应该更加重视激励机制，重视社会救助在贫困者人力资本建设和经济与社会发展的积极作用，以及明确积极社会救助制度在各个方面的具体目标和评价指标体系”①韩克庆、郭瑜：《“福利依赖”是否存在？——中国城市低保制度的一个实证分析》，《社会学研究》，2012（2）。 关信平：《朝向更加积极的社会救助制度》，《中国行政管理》，2014（7）。。由于我国的社会救助制度的目标定位为 “保障公民的基本生活”，这样一种定位取向实际上反映了救助政策对“现时贫困”的短期关注而缺乏对“未来脱贫”的长远关切，无法切断贫困代际传递的链条①孙远太：《基于阻断贫困代际传递的社会救助政策改革》，《理论月刊》，2017（1）。。因此，林闽钢认为，单一的生活救助方法在面对贫困的代际传递时往往是无能为力的，因此，建立“最低生活保障制度+贫困家庭分类救助+贫困家庭救助服务”的综合家庭支持政策体系是很有必要的②林闽钢：《缓解城市贫困家庭代际传递的政策体系》，《兰州大学学报（哲学社会科学版）》，2013（3）。。积极社会救助在具体的制度设计上需要突出以下内容：在坚持社会救助基本生活保障的基础上，给予贫困家庭中的儿童和老年人更多关注，对贫困家庭开展更多的支持性服务以提升其可行能力，在引入“工作导向型福利”的过程中更注重劳动力的社会保护③李迎生：《全面建设小康社会与社会救助制度的全面转型》，《社会科学研究》，2003（6）；谢勇才、丁建定：《从生存型救助到发展型救助：我国社会救助制度的发展困境与完善路径》，《中国软科学》，2015（11）；周沛：《社会福利视野下发展型社会救助体系及社会福利行政》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》，2012（6）；左停：《创新农村发展型社会救助政策》，《兰州大学学报（哲学社会科学版）》，2016（5）。。

积极社会救助或发展型社会救助不仅是克服潜在的福利依赖的有效办法，它更是有效提高社会救助反贫困效率的关键性步骤，这一点在我国的部分政策实践中已经得到了证实。卢盛峰和卢洪友的实证研究发现，直接的生活救助对于受助者摆脱贫困的作用有限，但是政府为贫困地区和贫困人口提供的保障性公共服务和基础设施建设能够有效抵御和防范贫困④卢盛峰、卢洪友：《政府救助能够帮助低收入群体走出贫困吗？——基于 1989—2009 年 CHNS 数据的实证研究》，《财经研究》，2013（1）。。徐月宾等人的研究同样证实，政府对于贫困户和低收入家庭所投入的教育救助、医疗救助具有显著的人力资本投资功能，从而对反贫困起到了重要作用⑤徐月宾、刘凤芹、张秀兰：《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》，《中国社会科学》，2007（3）。。

五、结论与讨论

社会救助是反贫困的社会政策设置⑥彭华民：《中国社会救助政策创新的制度分析》，《学术月刊》，2015（1）。，学术界对此几乎没有异议，但是社会救助如何才能发挥反贫困的作用却是一个充满争议的话题。在回顾国内外文献的基础上，本文尝试性地提出了一个分析社会救助反贫困功能的研究框架。首先，只有贫困者被纳入到社会救助的保障范围之中，社会救助的反贫困作用才有讨论的价值，这就涉及到社会救助的瞄准效率和瞄准机制问题；其次，社会救助必须提供基本的保障力度，才能让被纳入社会救助的贫困者获得生活水平改善的可能性，摆脱社会救助的符号意义，这就涉及到社会救助的保障水平问题；最后，在基本生活保障的基础上，社会救助应该提供给贫困者摆脱贫困的机会和条件，这就是社会救助制度的功能定位问题。这一分析框架既可以视为各要素相互独立的“方面论”，又可以被理解为各要素相互作用的、动态的“阶段论”。应用这一分析框架，本文对我国主要的社会救助文献进行了评述。综述发现，在上述分析框架的每一个阶段，我国的研究成果都出现了极大的分化，但是正是研究结果的分化提示了我国的社会救助制度及其实施仍然是一个值得深入探索的研究领域。除此之外，我国的社会救助研究还具有以下特点：

第一，社会救助研究日渐走向成熟。在社会政策研究范畴中，一个基本的规律是往往理念先行，而后出现评估和验证性研究来推动理念的调整，最后形成社会政策研究和评估的竞争性范式。我国的社会救助研究总体上体现了这一进程，但还没有最终完成。在早期的研究中，基于大量社会救助政策缺失或薄弱的现实，大量的研究往往是“政策倡导”，体现了“理念先行”的特征；到目前这个阶段，更多的研究已经不再是单纯的“政策倡导”，而更关注社会救助反贫困效应的实际评估和过程研究，并在此基础上对过往的政策理念进行反思。这一研究重心的变迁说明了我国的社会救助研究正走在日益成熟的道路上。

第二，社会救助研究的精细化值得期待。一方面，尽管总体上我国社会救助研究的理论化程度还有待提升，但是学者们已经有意识地在运用福利体制理论、政策过程理论、积极社会救助等理论框架来对社会救助制度展开分析，假以时日，我国社会救助研究的“理论精细化”程度会得到相应的提高。另一方面，虽然总体性社会救助研究和总体性反贫困研究仍然占据主流，这与我国当前社会救助制度的现状高度相关，但是一些针对更具体贫困对象及其需求的社会救助研究也开始出现并引起重视。比如关于儿童社会救助与儿童贫困、女性贫困问题和劳动移民的贫困问题及其社会救助的研究正在日益扩大其影响力。这正与西方反贫困研究的最新趋势相符合。因此，我国社会救助研究的“领域精细化”同样值得期待。