推动经济高质量发展的制度环境研究

韩永文

摘要： 推动经济高质量发展，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要内容。高质量发展是指一国或地区经济总量稳步扩张、结构不断优化、效益有效提升、发展可持续和发展成果共享的过程。应该坚持以新发展理念为指导，以提高经济质量和效益为中心，以更好满足人民日益增长的美好生活需要为目标，真正实现创新成为内生动力、协调动态均衡成为内生机制、绿色成为普遍形态、共享成为根本目的的发展。构建经济高质量发展环境需要以制度、技术、产业创新和市场创新为引领，健全与落实鼓励创新的法规政策，推动产业发展向价值链高端转型升级，推动经济发展和社会进步向高质量、高效率、高效益、可持续转型升级。不断增加制度有效供给，为经济高质量发展提供保障。

关键词： 经济 高质量发展 内涵特征 制度环境

推动经济高质量发展，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要内容，是党中央面对新的发展形势和保持长期持续健康发展要求作出的重大战略部署，也是当前和今后一个相当长时期内我国确定发展战略、制定经济政策、实施宏观调控的根本遵循。本文重点围绕“推动经济高质量发展的制度环境”，联系湖南实际，就与经济高质量发展紧密相关的政策体系、标准体系、统计指标体系和考核评价体系等内容进行深入分析研究。

一、经济高质量发展的内涵和特征

（ 一 ）   经济高质量发展的基本内涵

经济高质量发展，是指一个国家或地区经济总量稳步扩张、经济结构不断优化、经济效益有效提升、发展可持续以及发展成果共享的发展过程。在这个过程中，无论宏观、中观或微观层面，

都必须坚持与时俱进，坚持以新发展理念为指导，以提高发展质量和效益为中心，以更好满足人民日益增长的美好生活需要为目标，真正实现创新成为内生动力、动态协调均衡成为内生机制、绿色成为普遍形态、共享成为根本目的的发展。概括地说，就是要实现从“有没有”向“好不好”“更好”以及“更可持续发展”转变。综合来看，高质量发展最起码包括五个方面的基本内涵。

第一，高质量供给。自觉遵循新发展理念，无论私人领域还是公共领域，无论商品供给还是服务提供，都能坚持质量优先，适应市场需求，更好满足各类市场主体和人民群众日益个性化、多样化且不断升级的物质文化需求，实现供需双方在更高层面的动态平衡。在制造业方面，使市场供给能够动态性地、有质量地满足不同层次的消费需求，注重产业链、价值链的不断提升，既有满足一般市场需求的中低端商品和服务供给，又有技术强、品牌优的高精尖商品和服务提供。在服务业方面，能够依托信息化和网络化，既注重企业产品研发、设计、行销、制模等领域实现行业领先，提升生产性服务能力;又坚持依托标准化和个性化要求，满足不同消费群体的多层次生活需求。在制度供给方面，能够均衡地形成市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，推动形成经济高质量发展的政策、标准、统计指标、绩效评价、政绩考核等多层衡量体系，为推动经济转型升级、结构优化提供良好制度保障。

第二，各类资源高质量配置。构建起和谐有序的政府与市场之间的关系，市场配置资源的决定性作用得到有效发挥，最大限度地减少政府对资源的直接配置，使资源配置真正依据市场规则、市场价格、市場竞争力有序有效率运转，实现配置效益最大化和效率最优化。摒弃资源由低效部门向高效部门流动的各种障碍，真正形成竞争有序、公开透明的市场体系。动态均衡地畅通供需匹配渠道，打通金融服务实体经济的渠道，缓解乃至基本消除经济运行中面临的供给和需求失衡、金融和实体经济失衡、房地产和实体经济失衡等三大失衡，推动区域、城乡等方面协调发展，促进国民经济重大比例关系和生产力空间布局更加协调合理，实现经济平稳可持续运行。

第三，高效率产出。使依靠科技进步、技术变革和管理创新成为市场自觉，劳动、资本、土地、资源、环境等要素有机结合及利用水平不断提升，以较少的要素投入，获得更多产出，创造出更多的国民财富，实现投资回报、企业利润、员工收入、政府税收各方收益最大化。形成以内涵式发展为主导，旧的不计成本、不计代价的粗放增长模式得到根本摒弃，有快速增长但缺少财富积累的现象得到根本遏制。有效培养开发和利用发挥人力资源潜能，不断提升人力资源素质和水平，不断提高全要素生产率和全员劳动生产率，不断提高土地、矿产、能源资源集约利用率，切实增强发展后劲，推动经济从单纯规模扩张向质量提升转变。

第四，满足高质量分配。需要通过深化改革，真正构建起科学合理的初次分配和公平正义的再分配机制，有效避免和杜绝财富分配过程中的两极分化或贫富悬殊，使劳动者和社会成员真正享受到均衡合理的发展成果和财富分配。在初次分配环节，逐步解决好土地、资金等要素定价不合理的问题，形成注重效率提升，促进各种要素按照市场价值参与分配，促进居民收入持续增长的动态机制。在再分配环节，实现税收精准调节、政府和社会机构精准扶贫、社会保障兜底有力有效合理，切实调节存量财富差距过大的问题，形成高收入有调节、中等收入有提升、低收入有基本保障的分配格局，提高社会流动性，避免形成阶层固化和社会不公平。

第五，构建高质量的和谐社会。高质量发展的目标和价值取向是始终坚持以人为中心的发展理念。 人民福祉的整体提高、人民群众的满足感和获得感及个人价值最大程度地实现，应成为发展质量高低的重要检验标准。首先是安全保障，通过高质量的社会综合治理，有效维护社会经济运行的稳定，提供有效的安全保障。其次，使公平正义的价值观真正体现到各项制度之中， 通过制度保障为国民参与社会竞争或管理提供公平机会，进而提升自我实现程度。再次，促进经济运行和社会管理有机协调。从根本上改变经济政策凌驾于社会政策之上的状况。在进行经济决策时不仅考虑经济层面问题，还要考虑社会后果，统筹推进经济和社会政策的制定，立足两者互为补充、协调运转，维护社会公平正义。

（ 二 ）   经济高质量发展的主要特征

高质量发展之区别于低质量或粗放式发展，不仅表现在发展理念或模式上存在的巨大差异，更重要的还在于其赋予了以下特征。

第一，更加注重创新发展。创新是高质量发展的第一动力，高质量是创新发展的必然结果。过去近40年来，我国以要素驱动、投资驱动发展为主的外延式经济发展模式取得了巨大成就，但同时逐渐遇到瓶颈并衍生了很多低质量发展后果。尤其是，世界经济正在进入以互联网及其应用为代表的第四次工业革命时代，我国经济要保持进一步增长并站在世界经济发展前沿，必然要从旧的劳动力与资本驱动的模式实现向新的以创新为驱动模式转变，使创新真正成为经济与社会发展的内生动力。这种创新将是以科技创新为核心的全面创新，将较大地提高资源配置和使用效率，有效放大生产力各要素作用，提升经济发展整体效益和效率。建立起以新技术、新产品、新服务等为核心内容的新优势，提高核心竞争力。在有效解决资源环境与发展的突出矛盾的同时，实现产业升级、经济可持续发展。建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，以科技投入和人的素质全面提高带来的全要素生产率的提高，使科技创新在实体经济发展中的贡献份额不断提高，不断地推动中国制造向中国智造、中国速度向中国质量、中国产品向中国品牌转型升级。

第二，更加注重协调发展。高质量发展要求加快经济发展从总量扩张为主向以结构优化为主转变，并立足整体质量提升，实现经济发展结构不断优化、经济效益不断提高、抗风险能力和可持续性不断增强。这就要求发展的各方面协调性更强。协调发展的一个重要表现是供给与需求之间的动态平衡，供给体系随需求变化而不断调整适应，并在一定程度上引领需求。同时，需求侧的变化也会比较顺畅地传导到供给侧。两者在动态调整中相互适应、相应平衡。宏观上的动态均衡必然促使产业内部上、中、 下游之间的协同性也大大增强，实现要素流入流出自由、顺畅和高效，推动产业价值链不断攀升，进而促进城乡发展协调互动，实现资源、环境、生态与经济社会之间的相互吸纳依存及共生共荣。

第三，更加注重绿色发展。绿色是高质量发展的普遍形态，高质量是绿色发展的内在属性。百姓过去盼温饱，现在盼环保;过去求生存，现在求生态。推动高质量发展，既要以科技创新来支撑，也要以生态建设来保障，更要以民生福祉來检验。归根到底，要以可持续发展、永续发展为根本目的。实现高质量发展，既要立足创造更多的物质财富和精神财富，以满足人民日益增长的对美好生活的需要，同时也要提供更优质的生态产品和环境，以满足人民群众热切盼望的对优美生态环境、人与自然和谐共存的需要。这种需求客观上要求必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持走生态优先、绿色发展的道路，促进形成生态环保、绿色健康的生产方式，在产业模式上实现高循环，在资源利用上实现高产出，在污染治理上实现高效率，在生态产品上实现高供给，最终实现人民群众生产生活方式的生态环保。

第四，更加注重改革开放。实现高质量发展，需要有好的体制机制作保障。因此，加快完善社会主义市场经济体制，完善产权制度，注重政策综合配套，确保让市场在资源配置中起决定性作用是其内在所要求的。从政府层面看，必须适应新时代发展变革的要求，深化国企、财税、金融、土地、住房和要素市场等重点领域的改革，推进基础性关键领域改革取得新的突破，积极释放和激发新一轮制度红利，夯实构建科学制度体系的四梁八柱。从市场层面看，客观上要求通过改革破解制度性障碍，有效降低各类经济体特别是实体经济包括制度性成本、要素成本、税费成本等在内的各类显性和隐性成本。高质量发展一定是高开放度和高包容性的，必然要求进一步扩大对外开放，形成更加有利于开放包容的经济制度和贸易体制，协调进口与出口、引进外资和对外投资、国际经济与国际政治、主动开放与处理贸易争端之间的关系，加快推动形成全面开放的新格局。

第五，更加注重共享发展。共享是高质量发展的根本目的，高质量是共享发展的不懈追求。实现高质量发展，首要的是必须尽可能地满足有就业能力群体的就业需求;实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步;全面建成覆盖全民、多层次的社会保障体系。为此，政府必须不断地优化收入分配环境，形成更加合理的收入分配结构，努力缩小城乡差距、人群差距、区域差距，真正实现有质量的幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众的安全感、获得感和幸福感。

第六，更加注重防控风险。目前，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的加速期和攻关期，一些长期积累的风险必然会“水落石出”、逐步显现，同时发展不平衡不充分的矛盾问题也变得更为突出。如当前所面临的打好“三大攻坚战”、降低全社会宏观杠杆率、防止投资收益率下滑、避免资本市场急剧波动等问题。此外，经济增长过程中也面临内生动力不足、中小企业经营困难、民间投资不旺、资本脱实向虚倾向严重和世界经济不稳定、不确定因素较多，中美贸易摩擦加剧等各类矛盾和问题，协调处理稍有不慎，即可能引发系统性风险，影响改革进程和整体成效。这也要求我们在实现高质量发展的同时，时刻保持头脑清醒，坚持居安思危，坚持稳中求进，坚决守住不发生系统性风险的底线。应未雨绸缪，积极防控财政、金融、粮食、能源、环境等各类风险，有序排除长期积累的风险隐患，有效应对外部不确定性的冲击，为高质量发展提供有力支撑。

二、经济高质量发展的国际比较

党的十八大以来，全党坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，党和国家事业发生历史性变革，中国特色社会主义进入了新的发展阶段，中国经济进入由高速增长向高质量发展转变的转型期和关键期。

（ 一 ）   当前中国经济发展所处的世界地位

第一，中国经济增长速度远超世界平均水平。按照国家统计局发布的数据计算，1980—2015年，中国实际国内生产总值（GDP）年均增长速度达到9.7 % ，而同期世界经济增速仅为2.78 % ，约为中国的1/4，中国对世界GDP增长的累积贡献率超过13 % 。根据国际货币基金组织（2015）的测算结果，2015年，中国GDP占世界经济比重达到15.5 % 。2017年，中国GDP占世界经济的比重为15 % 左右，比5年前提高3个百分点以上，居世界第二位。中国对世界经济增长的贡献率在30 % 左右，远超美国和欧洲贡献度，继续成为世界经济稳定复苏的重要引擎。

第二，中国经济增长为消除世界贫困做出突出贡献。联合国《千年发展目标报告（2015年）》显示，1990—2015年，全球贫困人口从19亿人减少到8.36亿人，中国贡献率超过了70 % 。而根据世界银行统计结果显示，2015年全球极端贫困人口共计7.02亿人，占世界人口的比例为9.6 % ;而作为发展中国家的中国，2015年极端贫困人口仅占全国人口的4 % ，约为5575万人，这一数字相对于1978年的7.7亿多人则缩减了93 % ，年均降低2.2 % ，远超世界平均水平。特别是近年来积极推动扶贫攻坚、精准扶贫，下大力气消除贫困人口，增加中低收入者收入水平，取得了显著成就，引起全世界积极关注。

第三，中国成功的经济战略丰富了世界经济发展史，为发展中国家提供了借鉴。截至2016年末，全世界人均GDP高于中国的发展中国家人口比重不到12 % ，人均GDP低于中国的发展中国家人口比重约为66 % 。这也意味着中国仅仅用了37年的时间，即从世界上最不发达的国家之一，一举转变为人均GDP高于大多数发展中国家的国家（当然，这样的发展结果有新中国建立后至改革开放前30年的奠基、积累与贡献，这是不容否定的）。事实证明，中国的经济战略是成功的，也意味着为广大发展中国家加快发展提供了有益的经验，彰显了中国在塑造世界秩序方面发挥着不可替代的积极作用。

（ 二 ）   我国要实现经济高质量发展还存在的不足

世界货币基金组织数据显示，2017年中国人均GDP（当前价格）8643美元，比世界平均水平（10728美元）低19.4 % ，排名第71位，最接近于2007年世界平均水平，我国与主要发达国家经济发展水平不仅在人均总量上还存在一定差距，而且在发展质量上差距更明显。从发展质量看，我国与发达国家的差距主要体现在以下四个方面。

第一，支撑经济高质量发展的创新能力还明显不足。与发达国家相比，我国目前经济发展的创新动力不足，主要表现在创新发展的相关指标方面仍存在明显差距。例如，我国多项综合创新能力排名世界第20位左右，科技进步贡献率为55 % 左右，对外技术依存度高于40 % ，高技术产品出口方面自主品牌仅有10 % 左右，这与世界第二大经济体的地位是不相称的。总体上看，我国自主创新能力还有待提升，突出表现在高端产业发展不够和产业价值链高端环节占有不足，关键装备、核心零部件和基础软件等严重依赖进口和外资企业，如2015 年中国芯片进口额高达2307 亿美元，是原油进口额的1.7倍。我国企业利用国际合作开展技术创新的水平也不高。2016年，二十国集团（G20）多数国家的大企业国际创新合作强度超过20 % 、中小企业超过5 % 。而我国工业企业开展产品创新与境外企业或机构合作开发的平均比重仅3.3 % 。

第二，营商环境不优。据世界银行发布报告表明：在市场经济条件下，营商环境具有优势，将直接带动投资率增长0.3 % 、GDP增长率提高0.36 % 。尽管我国在市场化环境营造上整体领先多数发展中国家，但与发达国家相比仍有相当差距。据世界银行（2017）统计数据，我国营商环境便利性总体仍处于全球中游水平，远低于美国、德国等发达国家，甚至排在阿塞拜疆、牙买加、蒙古等发展中经济体之后。落后主要是集中在办理工程许可、纳税（包含税负）、开办企业以及投资者保护等方面。我国在“政府服务效率”和“监管质量”上也亟待改善。如经合组织（OECD）在2016年一项针对G20各国创业壁垒水平的比较研究显示：在中国创业所面临的制度性壁垒仍然偏高，包括行政负担、审批或运营程序复杂等。中国政府尤其是一些地方政府在经济社会监管上措施不到位，方式手段落后，导致市场垄断、假冒伪劣、环境污染等类似现象的产生。这些问题都是推进高质量发展的障碍。

第三，生态环境建设欠账多缺口大。研究发现，2003—2011年，从平均值来看，发达国家经济增长的生态环境成本仅占实际GDP的3.99 % ～4.22 % ，而发展中国家经济增长的生态环境成本高达20.79 % ～23.02 % ，远高于发达国家。这主要是因为：一方面，发展中国家工业生产技术较落后，且燃煤系主要燃料，同样的工业生产总值所带来的环境污染和废气排放自然更多。另一方面，发展中国家的能源利用效率偏低，对污染物处理技术滞后。此外，统计显示大部分发达国家，如瑞士、西班牙、法国、爱尔兰、意大利、日本、葡萄牙、新加坡、美国等，生态环境成本呈现逐年递减趋势;而大部分发展中国家，包括中国、俄罗斯、巴西、印度、南非等国家在内，生态环境成本有逐年递增趋势。我国经济发展的生态环境成本占GDP比重即从2003年的16.26 % 上升到2011年的25.15 % 。

第四，标准化工作滞后。标准化建设是实现经济高质量发展的基础性工作。从实践经验看，国外发达国家历来十分重视标准化工作。如日本政府前后主导制定了8次工业标准化事业发展规划，到2015年，参与国际标准化活动的能力达到与欧美主要国家并驾齐驱的水平。发达国家政府不需要在标准制定方面投入过多经费，标准化机构的生存依赖于会员的会费、标准版权的收入以及相关服务的收入。如2010年，德国标准协会（DIN）年度经费为9400万欧元，其中标准销售与服务占66 % ，企业投资占14 % ，会费占6 % ，政府投入资金仅占14 % 。同时，发达国家着力于介入国际标准的竞争，抢占制高点。据不完全统计，在国际标准化组织（ISO）1954个技术委员会（TC）、分技术委员会（SC）秘书处和工作组（WG）召集人中，美国承担了608个，占20.6 % ;德国481个，占16.3 % ;英国445个，占15.1 % ;法国264个，占8.9 % ;日本156个，占5.3 % 。发达国家在国际标准化领域中占据着绝对的主导地位。目前，我国主导制定并发布的国际标准占ISO和国际电工委员会（IEC）发布标准共有182项，与全世界国际标准数量相比，占比尚不足0.7 % ，与发达国家相比差距显著。此外在我国标准化建设中，市场驱动和企业自身需求对标准制定并未形成有效的牵引，缺乏标准实施过程的反馈机制，标准制订和修订度缺乏透明，再加上标准化人才缺乏，使得标准的适用性不强，标准与经济高质量发展不相适应，因此无法发挥出标准的作用。在标准化建设的实际工作中还经常出现标准执行不力，标准检测方法相对落后等等，这些都制约着我國标准化建设的质量和步伐。

（ 三 ）   经济高质量发展制度环境建设的国际经验借鉴

尽管各个国家在实现高质量发展进程中模式方式各异，但从基本经验看，以下层面和内容至关重要，也值得我国在实现高质量发展中加以借鉴。

第一，加快健全市场经济法律制度。从国际国内经验看，没有健全的市场经济法律制度，就不可能有完善的市场经济体系。这既是成熟市场经济国家的成功经验，也是这些年我们发展社会主义市场经济的实践总结。以1804年法国民法典为标志，欧洲主要国家在其工业革命完成后，都建立了较为完备的市场经济法律体系，保障了经济有效运行和不断发展。从我国现阶段情况看，加快完善社会主义市场经济法律制度，紧要的是要加快解决保护产权法律不到位、促进创新法律不健全、市场法律体系不完备、规范市场秩序法律不完善、法治建设与体制改革不同步等突出问题。

第二，着力完善科技创新激励。20世纪50年代以来，世界上陆续进入创新型国家行列的，仅美国、英国、德国、法国、日本、加拿大、意大利、瑞士和瑞典等10多个国家。这些国家的共同特征是对科技法制建设高度重视，大多建成了体系性的科技法制，从而保证以最大程度鼓励科技创新。如美国早期奉行自由市场经济主义，对创新的支持政策很少。但到20世纪40年代之后，美国开始对科技创新“适当干预”，并逐步建立了比较完善的支持科学研究、技术发明和创新的政策体系，也是第一个将保护知识产权写进宪法的国家。80年代以来，美国立法机构制定和发布了与科技创新活动有关的法律法规20余部。战后日本经济发展战略较为成功的一条主要经验，就是始终抓紧科技立法，依靠法律所特有的指导性、约束性、保障性来干预和指导全国的科技工作。在德国典型的“官产学研”一体化模式中，政府主要在制定宏观战略和科技行动计划、直接扶持科研创新活动、搭建基础性研究和公共服务平台、营造鼓励创新的环境等方面采取了积极主动的措施。借鉴国外经验，我国应切实加强科技法体系创立、配套法规制定及补充工作，不断增加面向所有企业的长期性和政策性投入，提升对企业技术创新的机制服务水平，加快建立面向所有科技型企业的政策支持体系。

第三，在经济发展中理清政府与市场关系边界，构建“亲”“清”的新型政商关系，推行政府引导与企业自主齐头并进。一方面，要推进政府宏观调控机制化、规则化。从国际经验来看，欧美、日本各国都已形成了较为完善的宏观调控框架，部分宏观调控已实现规则化、机制化，具有良好的法治基础和机构保障。如美国财政政策在预算管理财政收支各方面均有固定机制，货币政策在金融危机之前主要遵守泰勒规则。欧盟的财政政策包含一系列基本规则，用以约束其成员国的财政行为，货币政策在同一框架下制定与实施，采取两支柱法的信息组织评估方法。日本的宏观调控以产业政策为核心，财政、金融等政策都是作为配套政策来保证经济计划和产业政策目标的实现，其产业政策均以立法的形式将其机制化。这些经验告诉我们：要建立健全宏观调控的法治体系，建立宏观部门和不同政策之间的协调配合机制，要充分发挥和扩大自动稳定器在平滑经济周期中的作用。另一方面，要切实减少政府对企业的过多干涉与管制。在美国，有一些享受政府资助，又按私有企业形式运作的企业，被称为“隐性国企”，其往往经营效率低下，耗费国家财政资源。美国邮政就是这类企业的典型，过多的政府管制使美国邮政缺乏活力，竞争力低下。在日本，政府与大型企业间长期存在“约定俗成的指导和保护关系”。日本三井、三菱、住友、富士、劝银、三和等六大财团与日本政府在多层级保持共融互通，形成所谓“企业国家”的特殊形态。这种政企关系容易导致官商勾结、非法献金、政府包庇企业、牺牲公众利益的情况。发达国家的教训说明，当经济发展越来越多地依靠自身创新时，政府的原有优势明显减弱，政府要相应转变发挥作用的思路和机制，致力于营造有利于创新、有利于包容多样性和不确定性的体制与政策环境。

第四，有效构建经济高质量发展的标准体系，将制定国家标准化发展战略列入重要日程。2001年9月，日本制定了《日本标准化战略》，该战略包括27个行业的标准化战略。英国国家标准化战略框架由贸工部、标准协会和工业联合会共同制定，于2003年正式推出。德国标准化战略的核心是强调充分利用欧洲标准可以直接上升为国际标准，借助标准化迅速将创新产品推广到国际市场。我国要实现经济高质量发展，必须首先在标准化工作的顶层设计上制定标准化发展战略，明确我国标准化总体战略目标和战略任务，并进一步分解，从政府、企业界、基础支撑体系、国际化、创新和宣传等方面，细化其战略方向、战略任务和主要工作，以及成功与否的衡量标准。在此基础上，加快推进国家标准化体系建设。发达国家政府在标准化研究上主要给予政策指导和经费支持，标准化协会或学会负责标准起草和研究工作。从现实情况看，发达国家已拥有相对完善的标准实施保障体系，且法律体系、市场准入、合格评定三个环节相互衔接配套，都有完善的經费支持保障机制，每年给予标准化活动充分的财政经费支持，并提供专项资金支持标准化的研究工作。当前，我国应充分发挥企业、民间标准社团组织的作用，依靠市场机制，建立自愿性标准体系为主体的标准化体系;改革强制性标准的确认形式，变现行强制性标准工作制度为技术法规工作体系;打造标准商品市场管理、运行机制，健全标准信息化服务体系，加强市场有偿开发服务;加快标准化组织与国际标准化组织的合作与交流，力求更多参与国际标准制定修订，提升话语权。

三、我国经济高质量发展制度环境建设需要重视解决的问题

我国经济高质量发展在制度环境层面面临的突出问题，主要表现为制度不完善、不合理，致使发展在区域间、城乡间、产业间、需求间的不平衡、不充分，结构性矛盾突出，影响经济发展质量和效益。主要表现在以下三个方面：

（ 一 ）   政府和市场“两只手”的协同作用发挥不优，经济体制改革现状与高质量发展要求不相匹配

经济体制改革是高质量发展制度建设的重点。经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。当前，市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用两方面存在一些问题。

第一，市场机制的决定性作用尚未得以全面充分发挥。政府在资源配置中的作用和功能仍然过于强大，各种形式的地方保护主义仍不同程度存在，过多的行业准入限制导致市场分割明显、企业竞争受抑，制约了市场机制在全国范围内发挥作用，形成不合理的行业间利润率差别和收入差别。政府在资源配置中的“越位”现象比较普遍，衍生出官僚主义、经济腐败和行政低效率等弊端。一些应该而且可以完全交给市场或社会中介组织去解决的事情仍然由政府掌控，一些政府部门不愿意撒手;一些具有官方色彩的“红顶中介”及社会中介变相控制市场，利用信息不对称欺蒙消费者、挤压生产者，变相转嫁应由其承担的税收和市场成本，破坏市场经济信誉，扰乱市场秩序等问题比比皆是;一些不合理的“行业准入”门槛，程序繁琐，效率低下，严重影响企业投资积极性和效率，滋生大量寻租和行贿腐败现象。

第二，政府疏于市场监管和社会服务，“缺位”和“不到位”仍较普遍。特别是教育、医疗卫生及政府行政管理事业等各种公共服务领域，盲目引入市场交易机制，可能导致公共服务的价格高扬或服务输送无法达到偏远地区等问题，从而形成不公平、不公正。由于政府尚未建立起系统有效的控管系统，难以实行完整周密有效监督或监控评估。在“市场外部性”管理方面，虽然已有严格的食品安全和环境保护等方面的立法，但是由于政府管理“不到位”，导致食品安全和环境污染问题屡禁不止;在资本市场发展过程中，由于制度设计存在缺陷，监管体制机制不健全，阻滞资本市场有序健康发展。资本市场尤其股票市场功能残缺，致使大量损害中小股民和资本市场秩序的违法违纪案件发生。

第三，产业政策不适应新时代的发展要求，功能性產业政策供给不足。产业政策的作用在于弥补市场不足、矫正市场失灵，为产业升级提供共性薄弱环节的资源配置和支持。多年来，我国实行的是选择性产业政策支持，这种政策模式曾经发挥过较大作用。但是，政府“驾驭”市场、干预市场与替代市场的弊端日益显现。比如，政府通过目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准等直接干预市场型的政策措施干预市场;或者选择特定的具体产业、特定的产品、特定的企业进行扶持，以此“指导”市场、替代市场，存在不少问题。例如，限制和扭曲了市场竞争;诱导了企业家将更多的精力花在寻求各种优惠政策上，诱发权力寻租，相应地减少了企业适应市场、降低成本、提高产品质量、开发新产品等方面的努力，对产业的效率提升产生负面影响，导致部分行业产能过剩、经济结构扭曲并降低整体经济体系的活力。一些地方政府利用“土地+债券+PPP”模式大肆投融资，加之资本市场、房地产市场快速发展，对实体经济的资本与人才产生虹吸效应，人才与资本“脱实向虚”效应显现，要素配置风险上升。以土地和房地产为主要介质的快速资产化和金融化，带来从储蓄供给和投资需求两端同时刺激相关领域金融中介化的“滚雪球”效应。资产价格较快上涨，信贷快速扩张，杠杆率急剧攀升，期限错配加剧。随着中国经济快速发展与市场化程度不断提高，新一轮科技革命与产业变革的孕育兴起，现行的产业政策模式越来越不利于产业转型升级与竞争力提升，迫切需要加快产业政策模式由选择性向功能性转型，构建有利于技术创新的市场环境。

（ 二 ）   四大体系“指挥棒”引领作用发挥不够，制度环境优化升级进度与高质量发展要求相比仍显滞后

制度环境是推动和保障经济高质量发展的重要条件。2018年《政府工作报告》明确提出，要加快推进和落实相应的体制机制和政策环境，为实现高质量发展打好基础。分析高质量发展要求与之相匹配的制度、环境，总体来说，现行制度体系主要存在不均衡、不科学、不协调、不规范等突出问题。

第一，指标体系设计不均，平衡性不足。从指标设计角度分析，我国在经济发展指标设置上存在“量”“质”“速”不平衡的问题。主要体现在：效益指标与质量指标比例不平衡，现有指标体系侧重于三次产业发展的效益指标，对生态、人文、教育、医疗、养老等公共事业发展的质量指标体现不足。以湖南省为例，2017年11月省委省政府出台的《绿色发展指标体系》中，高质量发展与绿色发展的重要衡量指标——自然资源与资产负债表即未列入绿色指标体系范畴。其中辖区内娄底市2015年已被列入全国5个编制自然资源资产负债表试点城市范围，且已具备列入指标的基础和条件，但因种种原因，此项指标仍未进入绿色指标体系范围。还有，指标体系供给与经济发展需求不平衡，经济发展新业态、新模式层出不穷，但指标体系不够健全，修订不够及时，且指标认证机构和人才队伍与需求相比严重不足。目前，我国行业质量标准的平均标龄为10年，制定周期为4年多，滞后的标准体系在一定程度上影响推进产业质量提升。

第二，统计体系改革滞后，科学性不足。比如，与数字经济、分享经济等新型经济模式相适应的统计管理制度和统计监测方法还未建立，使这些发展迅猛的经济范畴难以纳入统计监测。

既便是传统经济统计体系中，有关消费和服务经济的统计也很不健全，全口径的消费统计和服务消费统计数据很难获得。

由于统计法刚性不够，守法执法不严，致使统计造假，弄虚作假、数字掺水现象层出不穷。由于传统行业分级收集、汇总报送的统计模式逐步减少，直接统计对象数量急剧增加，虚报、瞒报等现象时有发生，获取真实准确的统计信息难度加大。在现行制度下，由于统计工作机制协调不畅，容易造成“数出多门”或统计口径不一，增加了社会公众对政府统计的不信任感。统计执法队伍建设相对滞后，专业素养不强，不利于统计执法的开展。基层统计人员调换频繁，队伍不稳定，人员业务素质亟待提升，也因此影响了统计信息质量。

第三，政策体系缺乏有效统筹，协调性有待加强。首先，政策创新性不足。现行经济政策偏向鼓励生产而非鼓励创新，偏向鼓励数量扩张而非质量提升。例如，金融业对国企、民企的偏向性待遇差异大，一方面造成企业融资成本过高，另一方面造成“影子银行”、金融脱媒与不动产投资过度，带来潜在金融风险。其次，政策协调性不足。主要是行政管理部门之间政策口径不一致，缺乏统筹协调，政策脱节、政策缺失、政策拥挤、政策冲突等现象同时存在。比如，在科技成果使用、处置与收益权改革中，一方面是鼓励对科研核心人员开展股权激励，但干部管理又明文规定公职人员、特别是领导干部不能担任企业股东。如科技等行业主管部门更多是鼓励企业增加研发投入，积极开展科技创新与产业升级，而国有资产管理部门往往更多关注企业现期利润和资产保值增值等等。再次，政策制定开放包容不够。主要是政策制定初衷设想与目标路径偏离度大，难以有效体现多元化利益主体需求，社会各界对政策制定参与度不够。比如，网约车新规在理念上有较大突破，但由于缺乏利益相关者的参与，设置了户籍、车籍、排量上的种种限制，使得大批司机因门槛原因离开这个行业，背离了分享经济的初衷。

第四，考核体系定位不清，规范性不足。突出表现在考核指标不优。以2017年湖南省级层面对市州政府绩效评估指标为例，尽管内容全面系统，但在创新驱动、资源环境、民生改善、结构优化等方面的考核力度不大，尤其是对鼓励创新及包容失误显得不够，难以调动各方大胆创新、敢闯敢试的积极性和主动性。同时，考核数据来源渠道依然过窄，依据性不足。地方绩效考核结果“自己评自己”和“自说自话”的现象仍较突出，委托第三方专业机构或引入社会公众组织开展独立评估进度滞后，成效不显著，影响了政府绩效评价的专业性和公正性，不利于科学考量。此外，考核结果的运用也有待加强，特别是正向激励和反向制约机制还不够明确具体，导致绩效评价影响力有待提升。

（ 三 ）   “设计、执行、监督”制度链条待优化，制度创新和制度改革引领高质量发展的作用有待进一步增强

制度供给与创新是实现高质量发展的重要保障，其中尤以制度改革顶层设计、总体规划、执行与监督至关重要。从实际情况看，当前制度供给链条仍存在结构性、体制性等矛盾和问题。

第一，制度设计缺乏系统性。主要表现为个别制度顶层设计及总体规划不够，在制度设计上忽略了供给者、监督者和评价者各方主体的责任担当。以创新发展为例，由于国家层面财政、科技以及其他相关部门协同脱节，缺乏有机协调配合，导致从中央到地方，科技计划功能定位不清、支持对象紊乱。粗略统计，目前有近40个中央部门负责管理各类创新性计划，九龙治水的弊端由此可见一斑。仅从计划数量上来看，每年国家级的课题计划或课题专项达到近百项，且分散在各个部委分头管理。具体项目共涉及到科技、基金委及发改、工信、卫计、农业等数十个部委，数量更是难以准确统计。以转型发展为例，我国虽是制造业大国，品牌却是短板与弱项。尤其在“技术瓶颈、基础材料、基础元器件、基础工艺”等方面，一直未能形成有效的技术突破，在医疗、航天航空、检测、高精度加工制造等领域的精密设备需求，仍然依靠进口。目前不少企业特别是中小企业依然存有“凑合”的质量观，不注重精耕细作，导致产品难以满足高质量标准。德国制造业历来以质取胜，其经验做法主要是通过“法律、标准、质量认证”三位一体的质量管理体系严加约束，由此打造了整个国家的“工匠精神”。

第二，制度建设仍显滞后。一方面，有不少过期背时的制度未及时修订完善，“制度僵化”导致供给“过剩”;另一方面，部分关键性制度仍存空白，制度有效“供给”仍显不足。以金融市场为例，随着国家监管体制变化，许多法律法规即面临重大调整，但与此同时，涉及地方金融监管尤其是风险防范处置的部分基础性法律制度，又亟待新设与加强。以科技体制改革为例，现行知识产权保护体系就存在不少法律和制度漏洞，导致知识产权保护环境过于宽松，专利确权周期长，难以形成对知识产权的有效保护。此外，高质量发展进程中必然会产生许多技术创新及其带来的新经济形态，包括新的消费热点、新的生产方式、新的经济业态等，这些都需要有新的制度监管、新的政策支持、新的标准约束、新的统计方法及时跟进。

第三，制度执行力亟待增强。目前，我国制度环境中由于实施机制不畅，政策实施中敷衍塞责，不求甚解，做表面文章和追求短期效用的现象还不同程度地存在，导致制度执行效果受影响。以湖南省委、省政府2015年出台的《关于促进创新创业带动就业工作的实施意见》（湘发[2015]7号）文件贯彻落实情况为例，在开展政策跟踪评估时发现，政策执行仍存在不少差距和问题。如涉及就业带动的相关政策，整体协调不够，尤其是各级各部门服务资源和扶持资金缺乏集约化管理和统一调配，导致政策执行难以形成合力。创业者对分散于各部门的系列创新创业扶持政策并不熟悉，更不清楚相关具体规定，导致政策规定难以落地。从全国层面看，我国制度环境、制度实施的配套措施没有及时跟上，以及政策实施中的政策敷衍、政策附加、政策损缺、选择性执行以及政策抵制等现象仍然存在，导致一些具体制度执行不力，制度实施机制不畅。如生态文明制度建设中生态补偿制度难以实施，保障性住房制度实施中遭遇建设用地指标和地方政府财力的两大障碍，脱贫攻坚制度中的雁过拔毛现象和形式主义等等。可见，构建高质量发展的制度环境其根本在于增强具体制度实施的执行力。

四、构建经济高质量发展制度环境的对策建议

构建推进经济高质量发展制度环境，要始终坚持尤其是要融会贯通习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持贯彻落实新发展理念，坚持问题导向、目标导向、效果导向，牢牢抓住制度创新、技术创新、产业创新、产品服务和市场创新这个牛鼻子，不断健全与落实鼓励创新的法规政策，推动产业发展向价值链高端转型升级，形成合理的产业分工，推动经济发展和社会进步向高质量、高效率、高收益、可持续转型升级。进一步深化经济体制改革，不断增强政府监管服务效能，积极培育和激发市场活力，促进“有效市场”和“有为政府”协同发力，营造一流的经济发展环境和营商环境。建立健全推动经济质量提升的指标、统计、标准、考核和政策体系，更好发挥激励引导作用。不断增加制度有效供给，为经济高质量发展提供坚强的制度和环境保障。

（ 一 ）   建立质量第一、效率效益优先的指标体系和科学严谨的统计体系

第一，围绕国家发展战略重点完善高质量发展指标体系。以保障顺利实现党的十九大提出的各发展階段战略目标为指引，结合推动“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展要求，及时开展阶段性评估，围绕经济高质量发展关键内容、关键任务和关键环节设立指标，构建内在联系、逻辑严密、科学合理的指标体系。特别是在涉及创新引领层面，指标体系设置要符合大力推动建设创新型国家和军民融合的整体方向，把提高科技投入产出能力和科技转化能力作为重点，形成创新引领，促进科技与经济深度融合，不断提升创新对经济增长的贡献率。指标体系要积极关注前瞻性基础研究、引领性原创成果、关键共性技术、前沿引领技术、颠覆性技术重大突破等核心领域，有效构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。

第二，依托制订国民经济和社会发展规划以及重要的专项发展规划提炼高质量发展指标体系。通过构建体现高质量发展的指标体系，及时将具备条件的指标纳入发展规划、计划，以更好地体现党和国家的战略意图。强化指标体系的约束力，有效增强国家中长期规划和年度计划对公共预算、国土开发等政策措施的宏观引导、统筹协调功能，提高规划的引领性、指导性和约束性。加强规划统筹管理，健全规划指标体系，构建层次分明、功能清晰、相互协调的发展规划体系，强化专项规划和区域规划对总体规划、地方规划对国家规划的支撑，依托重点指标提升规划的系统性。

第三，适应经济发展新形势的要求有效更新调整扩展统计范围。加快研究出台易识别、可操作的“三新”统计范围和分类标准。结合当前及未来发展，进一步明确新经济的内涵、特征、活动划分和具体范畴，优化重点统计领域划分，努力做到“新者应统、不新不统、不重不漏、应统尽统”。研究改进跨界融合产业活动和规模以下单位的统计调查方法，将在统计上被“淹没”的新经济活动单独“剥离”出来设置，并予以准确反映，动态完善对中小企业的抽样调查，客观反映我国“三新”发展的总体规模。健全新兴服务业统计体系，加强对旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训六大幸福产业的统计监测，尝试建立健康、养老等派生产业增加值核算制度。

第四，运用新技术新方法改进统计手段。注重更新统计技术，在采用统计报表、调查数据、科学推算等基础上，综合利用大数据、互联网、云计算等新兴技术，及时变革统计思想、提高统计能力、优化统计流程、提高统计效率，加强对政绩活动、政绩产出与政绩结果等各方面的记录。研究创新统计方法，完善统计基本单位名录库，以国家法人单位资源信息库建设和第四次全国经济普查为契机，构建及时维护更新名录信息的机制，推动统计调查从以法人单位为主向法人单位和产业活动单位并重。

第五，确保源头数据真实可靠保障统计质量。建立健全统计数据质量的责任制、问责制、监督制。加快建立全覆盖、可追溯、严问责的统计责任体系，建立健全统计数据质量责任制，严格明确数据质量第一责任人，严格界定相关责任要求。不断完善统计执法机构职能，认真实施统计执法“双随机”抽查制度;完善统计弄虚作假举报平台，落实举报受理工作制度。夯实基层工作基础，提高统计源头数据质量。完善地方社区统计室、行政村统计站的制度建设，明确和充实基层统计部门的工作职责和内容，定期开展对基层统计人员的专业培训和业务指导，积极研究、探索开展适合社区的统计调查项目，服务政府精细化管理、服务统计事业发展。积极培育社会化调查力量，探索通过政府购买服务的方式，委托社会专业机构代理开展部分统计调查工作，参与统计数据分析应用。

（ 二 ）   建立适应融入国际化的标准体系和全方位、立体化的绩效考核评价体系

第一，立足国际化标准体系规范，提升各类经济活动质量。坚持加强顶层设计，认真研究制定标准化发展战略，加快形成覆盖企业标准、地方标准、行业标准、国家标准、国际标准的多层次标准体系，全面涵盖技术标准、管理标准和工作标准三大基本类别。要注重研究、总结、制定我国在新经济领域、新的技术、新的生产和服务产品走在世界前列的国家标准，并主导世界标准话语权。加强与国际标准化组织的合作交流，积极主动在全球市场争取标准制定话语权，其中技术标准要始终坚持以国际先进标准为标杆，构建满足高质量发展需求的新型技术标准体系。以高质量标准规范经济生产、经济活动以及市场经济行为，促进标准化与经济社会发展各领域、各层次深度融合，引领经济高质量发展。

第二，厘清政府职能定位，明确绩效考评价值取向。进入新时代，对政府绩效的考核，要以维护社会公共利益、推动社会和谐发展以及社会公平正义为出发点，侧重市场经济条件下，政府功能定位及其作用进行重构。主要包括两个方面：一方面着眼于解决效率与公平的冲突。政府以提供公共服务为宗旨，兼顾效率与公平，不厚此薄彼。另一方面要兼顾经济增长与社会发展，更加侧重对社会发展的考核。经济增长只是实现社会全面发展目的的手段、过程和基础，政府应在强调经济总量扩大和物質资本积累的同时，更加注重社会发展，引导各级政府在提供较高质量的公共环境、生态环境、社会公平公正环境和公民安全保障，提供创造和保障公平竞争、产权保护、满足市场就业和公平收入分配的市场环境等方面下功夫。

第三，分类、分级、分阶段实行差异化考核。充分尊重现阶段各区域社会经济发展水平、区域功能定位、目标任务等方面的差异性，因地制宜确定不同的绩效考核评价标准。积极探索在统一的考核框架范围内，依照不同绩效评价对象设定符合实际且操作性较强的绩效标准，建立分类、分级、分阶段的绩效指标体系，实行差别化与普遍性相结合、定量与定性相结合、结果与过程管理相结合的评价方式。同时不断建立健全统计分类标准，为统计数据在地区、部门间的可比性和一致性提供基本保证。

第四，建立多元化、专业化的评价主体。加快形成从中央到地方、从内部到外部、职能分工不同、信息资源共享、专业人才数量充足、敬畏职业道德的专业化高质量发展绩效评价组织体系。探索建立高质量发展绩效评价部级联席会议制度，注重结合部门业务专长开展各项高质量发展专项绩效评价工作。充分发挥民间组织机制灵活、立场中立、社会关系广泛的优势，鼓励和引导民间政策评价组织积极参与高质量发展绩效评价工作。在指标体系设计的过程中还可拓宽思路，借鉴平衡计分卡等较为成熟的企业绩效考核方法，使指标体系设计具有更加宽广的视角，使评价的结果更加接近政府绩效的真实水平。

第五，夯实绩效评价结果运用机制。一方面要落实、完善责任追究机制，追究程序应具有可操作性。另一方面要建立健全制度化、可操作、真落地、见实效的容错纠错和改革激励机制，形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向。此外，还应将绩效评价结果与干部选拔任用挂钩制度化。还可探索实施绩效评价考核与优化公共资源配置奖励相结合的激励机制。

（ 三 ）   用好政府和市场“两只手”，建立协同、高效的制度政策体系

第一，进一步推动规范政府简政放权和职能转变，优化营商环境，释放改革活力。简政就是要精简政府机构，可考虑将现行行政等级逐步过渡到三级行政，即“中央、省、市（县）”，借此大幅度压缩行政建制单位。放权最核心的就是要切实减少政府随意配置资源的权力，深入研究推进政府职能转变和机构改革，精简政府经济管理机构，下放应由市场和市场中介机构行使的经济管理、监督的职能。减税减费就是要重建地方税体制，形成中央地方财力与事权相匹配的体制，从根本上解决土地财政以及房价高涨等问题，降低并简化增值税税率，降低社保的缴费率。取消各类建设性的政府收费基金，废止各级财政资金对企业生产经营活动的直接补贴。

第二，推動建立公平合理、流转顺畅的产权制度，激发各类市场主体创新活力。加大对各类产权保护法律法规的制订和修订完善，健全产权保护制度，加大产权保护力度，严格保护产权，平等保护各种所有制经济产权和合法权益。完善知识产权的许可使用、转让、质押、投融资等，让科技成果参与股权、股息分红和利润分配，激发和保护社会资本创新精神，承认高等院校、科研院所主创团队和科研人员人才价值，给予其部分科研成果所有权，激发国有科研机构创新活力。明确在全部国土空间内各类自然资源资产的产权主体，构建全民所有自然资源资产产权有偿使用制度，公平分享自然资源资产收益。促进产权顺畅流转，以效率优先推进企业兼并重组，使资产向高效率企业集中，在产权流转中完善混合所有制经济。以“三权”分置为原则，完善农村土地产权结构，落实集体所有权，严格保护承包权，加快放活土地经营权。

第三，完善要素市场化配置，培育壮大新动能，激发创新驱动内生动力。坚持从市场体系、价格和市场竞争等方面补短板、提质效。继续深化户籍制度改革，打破城乡地缘行业的分割和身份性别的歧视，除北上广深等特大城市的中心城区外，其他城区应面 向全体人口敞开大门，纠正现在一些地区只要白领不要蓝领人力资源的做法，实现劳动力在城乡之间自由流动。通过充实完善负面清单准入制度，为资本的流动提供制度性保证，解放束缚在企业中的各种低效率要素。深化土地市场改革，提高土地配置效率。探索农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同 等入市、同价同权。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。打通现在由大型互联网平台企业、大型电商企业所垄断的大数据市场壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享平台。

第四，建立健全对政府和市场“两只手”的监督机制，完善高质量发展制度链条。加强和改进对政府涉及公共投资、工程项目、环境生态保护、服务保障、税费减免和土地、其他公共资源出让、处置行为等全覆盖的监督管理，实现从决策到执行、到后评价及追责处理等全过程的法治化和程序化，确保决策过程更加公开透明，绩效评价更加科学，主动接受社会监督。实行责任追究更加有力，做实专家论证制度，科学确定责任评估标准。切实加强对涉及食品药品安全、生态环境等关系群众切身利益方面的监督，有效预防公共事件发生。积极推行综合执法体系建设，着力构建上下贯通、左右互联、无缝衔接的食品药品安全监管体系，加大打击违法犯罪力度，严格执行食品药品领域违法犯罪人员行业禁入。进一步完善环保机构的垂直管理制度，加大对环境行政不作为渎职类犯罪的惩处力度，健全环境行政复议制度。

第五，不断强化政府公共服务、公共环境管理监督和社会管理的职能，降低社会成本，增强人民群众获得感。针对在医疗卫生、教育、养老等属于社会公共事业领域存在“过度市场化”的现象，国家层面加强顶层设计，尽快明确各级政府的权责，更好承担政府相关责任和义务。针对食品安全、环境保护、资本市场等“市场外部性”管理不到位问题，着力提升法律法规实施效果。同时，基于互联网等现代技术工具，在文化、教育、卫生、健康等领域提供高质量、低成本的公共服务，大幅降低互联网交易成本和使用成本，让现代科技发展的成果惠及全体人民。如在教育领域，为人民群众特别是偏远地区群众提供免费、高质量的互联网课程;在卫生健康领域，提供高水平的互联网健康咨询以及及时准确的远程医疗诊断等。

第六，加快法律法规体系建设，有效增加高质量发展制度创新和制度供给，提高改革效能。按高质量发展要求全面审视现有法律法规和制度文件，及时和动态性地开展立改废工作。进一步规范立法程序，深入调查研究新时代呈现出的新情况新特点新问题，积极回应人民群众诉求，不断健全立法项目征集和论证制度、法律法规规章草案公开征求意见制度、委托第三方起草制度、重大利益调整论证咨询制度、立法后评估制度，以良法推动经济高质量发展。加快重点领域立法：研究出台技术创新法、科技风险投资法等，引导企业加强基础研究投入，不断增强创新能力;完善物权、债权、股权、知识产权等各类产权相关的法律法规;对金融混业过度和监管真空造成的金融乱象和风险集聚研究出台法律法规及相应政策;进一步夯实住房保障、食品药品安全等方面法律保障;加快建立绿色生产消费的法律制度，加快研究长江经济带生态补偿制度和生态产品价值实现机制。切实增强制度、法律法规实施的执行力，切实增强执法的严肃性、权威性和公信力，消除有法不依，违法不究，执法不严的一些社会乱象。

第七，完善政策协调机制，为高质量发展营造良好环境。切实改变政出多门、政策挚肘、步调不一的现象，确保整齐划一、政令畅通。一是加强部门协调。强化宏观经济政策统筹，加强对政策时序、边界、方向和目标的协调，增强财政、货币、产业、区域、投资等政策间的优化组合和互为补充，提高政策系统性，协同形成调控合力。加强政策机制设计，建立公开、透明、稳定和可预期的政策体系。二是加强中央和地方层面的协调。中央层面重点搞好顶层设计，出规则、定方向。同时充分考虑地方实际，最大限度调动地方积极性。地方层面应加强对宏观经济政策的理解、执行和传导，引导市场主体积极响应和实现政策意图。三是加强国际沟通合作。建立专业的国际人才队伍，以更加宽广的全球视野，积极主动参与国际宏观经济政策制定及国际经济运行秩序的调整与构建，有效应对各类国际重大事件，切实防范系统性风险，全力营造良好外部经济环境。