浅析林权交易

姜伟利

党的十八届五中全会提出设立统一规范的国家生态文明试验区，福建省是我国南方地区重要的生态屏障，成为首批国家生态文明试验区之一。2016年8月23日，《国家生态文明试验区（福建）实施方案》出台，地方各级政府积极筹建自然资源资产交易平台。福建省森林面积801.27万公顷，森林覆盖率高达65.95%，丰富的自然资源使福建省开展林权交易具有得天独厚的优势。现就福建省的林权现状与交易平台建设进行初步探讨。

1 林权现状分析

1.1 林权私下流转现象普遍

林改分山到户后，保障了林农的用益物权，激发了林农的生产积极性，但是将原有集中连片的集体林地分山到户后，同一宗地可能属于多个农户所有，一个小山可能分割成多宗地，这势必导致林地的碎片化。林农单独作业、分散经营，无法使劳力、物资、资金以及技术等生产要素形成良好的配置，生产规模小、组织程度低将阻碍林业向集约化和规模化的方向发展，因此继续深化林业改革势在必行，引导林地有序流转、发展适度规模经营是深化林业改革最重要的任务。现实情况是，大部分林农嫌进场交易距离远、手续繁、时间长、费用高，不愿进入林权交易中心等公开市场进行交易，而是采取私下流转的交易模式，这种私下流转交易存在着合同不规范、手续不健全等纠纷隐患，或恐造成流转双方的权益损失。

针对这种情况，一些地方政府出台政策，要求国有或集体所有的林权率先进入林权交易中心进行交易，如沙县纪委出台《关于进一步规范村集体森林资源流转工作的通知》（沙纪〔2011〕4号），要求对需处置的村集体所属的森林资源，一律要进入沙县森林资源流转交易中心进行公开招投标。

1.2 林权融资抵押收储一条龙服务

林权交易需要资金的支持，但是林权变现难，林贷风险高，金融机构不愿意为林权贷款。福建的林权改革已经在三明、永安等地率先破解了林权融资这个僵局，即由地方政府成立林权收储机构，为林权抵押贷款提供担保、收储服务。通过林权收储为林权融资兜底的办法，实现了贷款模式的创新，即采用评估公司、银行、保险、资产管理公司、林权收储公司五位一体的贷款担保创新机制，真正解决银行不良贷款处置难的问题，打通了林业资产与金融融合发展的通道。具体做法是先期介入林权评估，采用标准亩测算办法、激光点云技术和外业人员实地勘查等手段，使评估出来的林权价格不受林权业主的人为干预，更加客观合理；再购买保险公司的林权抵押贷款森林综合保险，为银行放贷提供风险保障；然后将设置抵押的林权交由第三方监管看护（可以是国有林场、果木公司等专业队伍）；若贷款到期无法偿还，则作为不良资产处置，走法律程序，将标的物在淘宝网上进行司法拍卖；如果流拍，则由林权收储机构对标的物按照贷款本息进行收储。林权融资盘活了林农手中的林业资产，有效满足了林业生产的资金需求。林权按揭贷款最长期限可达30年，更是彻底解决了林业短贷长投，贷款期限与投资回收期限不匹配的问题。

1.3 三权分置——林地经营权试点成功

国务院办公厅于2016年11月16日颁发《关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号），要求逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。2017年国务院第1号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中，进一步要求深化农村集体产权制度改革，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。沙县作为全国林地经营权流转的试点县，于2014年11月17日出台《沙县林地经营权流转登记管理办法（暂行）》（沙政〔2014〕151号），由林业部门对3万多亩林地颁发了4千多份林地经营权证，率先实现了三权分置。凭着林地经营权证可直接向商业银行贷款，并由林业局成立全资国有收储公司，对贷款进行兜底，约定若贷款逾期无法偿还，将作为呆坏账挂在淘宝网上拍卖，流拍三次后再由收储公司进行收储。

三权分置架构，使得林地的权属更加清晰，所有权归集体（或国有），承包权归林农，经营权归专业种植大户。承包到户政策虽然明晰了产权，但是也使得大多数林地分散在千家万户，林地极为细碎化。林地经营权证的颁发，在不改变林农承包权和集体（或国有）所有权的前提下，吸引社会资本和专业技术、人材投入林业产业，使得碎片化和弃荒的林地能够集中利用起来，进行林业规模化和现代化经营，实现森林资源持续增长，实现林农持续稳定的流转收入。若设置抵押的林地经营权还不上贷款，到最后处置抵押物时，也只是处置林地经营权，不影响林农的承包权和集体（或国家）的所有权。

1.4 林下经济具有市场潜力，有待挖掘

《国家林业局关于严格保护天然林的通知》（林资发〔2015〕181号）规定：“从2016年起全面停止全国国有林场天然林商业性采伐，积极推进集体和个人所有的天然林协议停止商业性采伐，逐步实现全国天然林资源保护全覆盖”。林木生长周期缓慢，林权交易本就非常不活跃，再加上区域性的封山育林政策以及林地保有量和森林蓄集量的双增目标，林农的短期经济目标如何实现？如何做到不砍树也能致富？笔者认为，实现林业永续增长的潜力在于林下经济。

所谓林下经济，就是充分利用林地资源和林荫空间优势，依托森林环境，从事林下种植、养殖等立体复合生产经营。林下经济投资少、产出高、见效快、操作简便，广大林农易于接受。林下经济是一种贴近自然的生产经营方式，所产出的林下产品具有绿色环保健康的特点，大众消费者也易于接受。林下经济的范围广泛，包括森林景观利用、林下养植、林产品采集加工等等。

福建省道地药材约有30余种，近年来各地都在试行中草药种植，如沙县的穿山龙和海风藤，德化县的黄花远致和草珊瑚，三明市的多花黄精和红豆杉，泰宁县的铁皮石斛和金线莲等。林下食用菌种植，常见的除了香菇、蘑菇、金针菇、平菇、木耳，富有地方特色的還有将乐县的竹荪、武平县的灵芝、三明市的红菇和梨菇。福建还是建兰的故乡，可结合台湾的花卉产业经验，开展林下花卉及耐阴观赏植物的种植。

林下经济对促进林业可持续发展，增加林农收益，具有重要意义，但是目前存在诸多乱象，如缺乏合理引导，扎堆上项目，市场上铁皮石斛热销时，林农就蜂拥去种铁皮石斛，结果供过于求，导致昂贵的铁皮石斛价格直线下滑；又如金线莲走俏之际，为了快速上市，林农采用细胞组织培养的方式来催生幼苗，既没经过大田练苗，也没经过野外驯化，就用组培苗直销市场，使消费者在食用金线莲的同时也摄入植物激素，从而埋下健康隐患。另一种情况是缺少龙头企业的带动作用，产业规模效益难以形成。以红豆杉为例，红豆杉属国家一级保护植物，从红豆杉中提取出来的紫杉醇为国际上公认的纯天然抗癌药物，可制成注射液“泰素”，疗效好、副作用小，对治疗卵巢癌和乳腺癌有明显疗效，但是价格昂贵，普通患者根本消费不起。若能降低药价，国内外对紫杉醇的市场需求将会呈现爆发性增长。三明市曾与复旦大学合作，成立南方制药有限公司，提炼紫杉醇原料，技术上已获得突破，紫杉醇提纯度可高达99%，但因缺乏有实力的龙头企业的引领，无法做大做强。

针对上述情况，笔者对林下经济提出如下改进措施：

（1）培植地方乡土珍稀品种，提高产品附加值。德化县利用野生环境，建立棘胸蛙（俗称石嶙）基地，年产棘胸蛙50万只以上，销往北上广各大城市。棘胸蛙市价昂贵，为林农带来了不菲的收入。棘胸蛙养殖项目成功地实现了地方特色和市场价值的双赢，是珍稀品种实现高附加值的典型案例。各地可寻找、培植、推广当地的地理标志性农林产品，作为拳头产品率先打开消费市场。

（2）与中华老字号药店或制药厂建立长期合作关系，供应道地优质的中药材。中医药管理局于2002年6月1日颁发了《中药材生产质量管理规范》（简称GAP），是国家发布的规范中药材生产全过程、保证药材质量的法规性文件。林下中药材基地若能实施GAP认证，对中药材生长全程严控，从基地环境检测、品种研究、测土施肥、病虫害综合防治、排灌水、最佳采收时间确认、加工、干燥、贮藏、运输等诸多环节进行规范管理，就能保证药材的优良品质，进而打开销路。

（3）政府配套财政奖励或补助，加强科技综合服务。实行省、市、县三级财政补助，对通过验收的林下经济项目按投资额的一定比例进行补贴。或者以奖代补，对优秀的项目进行个别嘉奖。加强与农林院校、科研院所的合作，大力推广林下种养新技术、新品种，广泛开展技术培训，培育林农技术骨干。

1.5 森林康養前景广阔，有待政策突破

福建省老年人口呈现基数大和增长快的特征，空巢化、少子化及“421”家庭普遍存在，家庭养老功能已迅速弱化。以福州为例，2014年福州市老年人口为110.7万，需要养老床位8.86万张，但养老服务机构仅能提供床位9257张，仅能满足老年人口总需求的0.8%，远远低于全国2.72%的平均水平。据测算，2030年福州老年人口将达到303.21万，养老供需缺口将进一步扩大。因此，若能利用森林资源开发森林康养模式，满足消费能力较强的低龄健康老人的医养结合需求，化解日益严重的老龄化问题，具有现实的探索价值。

2017年国务院1号文件《深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中，提出要多渠道筹集建设资金，大力改善森林康养公共服务设施条件，发展富有乡村特色的养生养老基地。福州市拥有1150万亩林地，其中国有林场45万亩，分布在7个县（市）。若能在国有林场中结合森林公园的开发建设，适度发展森林康养产业，满足消费能力较强的低龄健康老人的医养结合需求，对于缓解社会养老压力，具有重大的现实意义。但是民办养老机构属于营利性质，项目用地的取得要走招拍挂出让途径。福州为盆地地形，用地指标紧张，公开市场较少供应养老用地，没有用地指标，项目难以落地，无法引导社会资本进入养老领域。建议借鉴集体土地无须经过征地环节，直接建设租赁住房入市的新思路，给予森林康养项目以政策优惠。

2 林权发证及林权交易平台建设情况

福建省的林权发证率已达90%以上，到户率已达80%以上。目前林权证由地方各级不动产交易登记中心颁发，可用于交易的林权证有林地使用权证、林木所有权证和林木使用权证，确权工作的完备，使得林权交易的开展具备了可行性。

福建省各地林权交易平台的筹建呈现多元化发展趋势。福建省林业厅指定的林权交易平台为海峡股权交易中心；三明市林权交易中心由福建金森集团有限公司组织运营；福州市林业局指定的林权交易平台为福州益林网林业收储公司，后者为民营林权流转中介机构。2016年12月29日国务院下发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号），规定将包括国有森林资源在内的全民所有自然资源资产有偿使用逐步纳入统一的公共资源交易平台。

建立一个全域覆盖、政府主导、与林业、不动产等部门联网的林权电子交易平台，即能降低交易成本，又能保证林权交易的公信力。公共资源交易中心是国务院指定的国有森林资源资产的统一交易平台，可以借鉴2017年5月5日江西省林业厅和省公管办联合出台《国有林权和集体统一经营林权交易管理办法（试行）》，将国有和集体林权全部纳入当地公共资源交易目录，非国有、集体林权也可参照执行。福州益林网收集的林权卖方市场的信息，可作为第一批交易信息在公共资源电子交易平台上发布。

3 以森林康养为试点，政府出台优惠政策，推动林权交易全面开展

福建省委、省政府《关于加快推进现代农业发展的若干意见》（闽委发〔2013〕9号）规定，对政府扶持的项目实行用地优惠政策，符合农业生产设施用地和附属设施用地条件的，免于办理农用地转用审批手续。福建省国土资源厅和农业厅联合颁发的《关于支持现代农业发展规范设施农用地服务的通知》（闽国土资综〔2013〕269号）规定，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，则由经营者按照“占一补一”要求负责补充耕地。各类附属设施用地面积按照项目用地规模的3%至10%计算，最多不超过20亩，超过上述规定的，应办理建设用地审批手续。

鉴于林业是大农业的有效组成部分，林业配套用房的审核工作实际上也已参照农业的有关法律法规在执行。在符合林地保护利用规划的前提下，建议对森林康养项目给予一定的优惠政策，破解用地指标瓶颈，具体如下：

（1）以福州市为试点，在国有林场范围内，结合森林公园的开发建设，推行森林康养项目，并在福州市公共资源交易平台上，进行国有林场经营权的交易；

（2）在优先满足森林公园基础设施和配套用房的前提下，允许经营者建设房屋从事森林康养业务，用地面积最多不超过20亩，使用年限最多不超过50年；

（3）经营者应遵守林业部门的法律法规，负有管护森林的义务，禁止采伐生态公益林、天然林等保护林木，并按规定向林业部门缴纳森林植被恢复费；

（4）经营者必须在规定时限内通过建设、消防、环保、卫生防疫等部门的审核验收，配套一定的医疗卫生设施，取得民政部门颁发的《养老机构设立许可证》；

习总书记在十九大报告中指出，生态文明建设关系人民福祉，关系中华民族伟大复兴中国梦的实现。构筑绿色林权生态交易体系，有利于树立节约资源和保护环境的绿色导向，推进福建省的生态经济纵深发展。