军民融合发展的战略解析和对策建议

吴维海 孙鲁

随着时代的发展和产业改革升级不断深化，军民融合产业作为综合国防和经济建设双重属性的战略性产业，需要全方位整合升级。2017年6月，习近平总书记在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上明确提出了“统、融、新、深”的四字发展战略，为军民融合产业发展提供了一个新坐标。

1 军民融合的概念

军民融合指通过打破“军”与“民”相互分割和自成体系的封闭系统，促进“军”和“民”之间全领域、全要素、全方位的物质和信息等交流与渗透，逐步形成军民兼容、相互协调和良性互动的开放对流系统，使一次性资源投入获得国防安全利益和经济社会利益双重产出，实现经济社会资源的最优配置。

军民融合经历了五大发展阶段，对于军民融合概念的理解也在不断发生变化。2017年6月，习近平在主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议上强调：在“统”字上下功夫；在“融”字上做文章；在“新”字上求突破；在“深”字上见实效，把军民融合搞得更好一些、更快一些。“统、融、新、深”，是习近平为军民融合发展开出的四剂药方，同时也标志着军民融合战略思路的成熟。

2 军民融合发展的战略解析

纵观军民融合产业的发展政策和相关文件精神，军民融合发展的战略进度、战略强度和战略生态都有了质的转变。

2.1 军民融合战略逐步从进行时到完成时

军民融合战略逐渐从原有进行中的融合战略进行时态发展到以节点管控的完成时态，从单一的认知转化为融合科学定位、历史方位、指导思想、总体目标、重点任务、战略途径和战略保障等一系列的复杂认知，从单一战略体系发展到国家战略生态系统。目前来看，军民融合战略已经实现了五个方面的全面过渡：

从发展战略到国家战略，即从国防战略、经济战略、安全战略的定位发展到国家战略的定位；从问题导向到愿景导向，即从过去针对某一突出问题推出单一政策向政策制度建设体系化、结构化方向发展，以未来发展愿景和宏观国家战略生态为原点建设；从功能一体化到责任一体化，即从过去强调发挥军民融合的功能，单纯强调经济性和安全性发展到在供给侧、需求侧结构性改革的大背景下，综合构建集战略性、经济性、安全性、创新性等一揽子责任设计于一体的发展系统；从“被动防守”到“主动出击”，即更加强调关键技术和核心科技创新发展，更加强调包括政治、经济、社会在内的全生态、全系统融合发展；从“纸上谈兵”到“落子为棋”，即军民融合政策法规强化了实际调研和专家论证，全面部署的落实力度增强，政策法规的可操作性也大幅增强。

2.2 军民融合发展是军事领域体制机制改革的創新性延续

中共十八大以来军队改革一直在进行，特别是2014年9月政治局会议首次提出了军事理念的四个转变。虽然主要是从战争角度着眼，但强调了“军事创新”的重要性，创新就包括创新体制机制。数年来，从理念转变、军委调整、战区划分到军民融合委员会，军改一直按照这个步骤按部就班推进。配合军民结合和产业改革的大趋势，最终在渠道开拓、体制机制创新和市场活力激发的合力下，军民融合发展的创新性延续水到渠成。

2.3 军民融合发展是结构性改革规划的重要组成部分

在新常态下，供给侧结构性改革、新旧动能转换、“互联网+”、中国制造2025等在不断推进，产能逐渐出清，新动能不断涌现，结构不断调整，产业已经初步形成了转型升级、优化发展的惯性。军民融合借势融入到宏观改革的洪流中，能够最大限度地发挥国防建设刺激增长、促进转型、增加就业、孵化高新技术等方面的重要作用，具有强大动能。其中军工产业对国民经济技术产业群所产生的前向关联和后向关联的带动效应，同时也有力拉动了相关高端技术和产业的快速发展。

2.4 军民融合发展是助推新周期形成的重点突破领域

军民融合领域中，创新、资本和需求的活力都没有充分发挥出来。创新的灵活能动性、成果的可复制性和能力的指数增长性没有得到体现和应用；资本的规模性、调控资源分配的高效性特征和活跃的社会资本都没有调动起来；轻奢消费的兴起、群众对高新技术的依赖和追求引起社会需求精品化，军民融合存在明显的市场、技术、产品缺口；军民融合是充分发挥创新、资本和需求三重合力，助推新周期形成的重点突破领域。

3 军民融合发展的“456”战略

通过对军民融合战略的理解，可以明确未来军民融合发展，必须从国家战略、资源禀赋、军民需求和机遇融合四个方面切入，处理好做大与做强、国防与经济、创新与风险、主动与被动、自上而下与自下而上六大关系，实施规划引领、风险控制、产业组合、协同发展、资本支撑、开放共享六大战略。

3.1 4个切入点

依托本地区的国防战略优势，确定本区域在军事战争中的地位与责任。考虑本区域的资源禀赋，确定本区域军民融合工作的重点，形成有本区域特色的军民融合格局。充分考虑战区和驻军对本区域军民融合的核心需求，推动军政、军民共建军民融合先进区域。综合考虑国家各种经济社会战略为本区域带来的发展机遇，把实施军民融合战略与国家经济发展战略融合起来，形成区域新的军民融合形态。

3.2 5大关系

既要做大做强军民融合产业，又要调整结构、升级发展。既要向科技创新要战斗力，也要向军民融合产业要生产力。既要坚持保密、控制风险，又要坚持创新、敢于迎接风险。既要提高军民融合的主动性和积极性，又要确保分工精细和职责明确。既要自上而下的顶层改革，又要自下而上的机制创新。

3.3 6大战略

3.3.1 做好三类顶层设计，健全完善三大机制。做好管理类顶层设计。缩短申请周期，通过部门联合审查、多证联审等方式，建立标准化、绿色化准入机制。建立信息、沟通的多层渠道，明确任务安排和归属。做好政策类顶层设计。对于每一个行业构建“1+1+N”（1个政策、1个指导意见和N个协调办法）政策体系。建立健全法规制度，密集出台针对知识产权、投融资等方面的细化指导文件。设立政策大数据分析库，以智能化方式查找政策漏洞、对比政策优劣、量化政策结果、优化政策体系。做好技术类顶层设计。精细化相关指标和需求，促进技术交互发展。以民用为基础建立军民技术统一标准体系，加强执行力。建立可扩展的技术共享体系，明确技术研发路径，优化技术研发模式。

健全完善市场准入机制。依据《国防科工委关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》，按照权利平等、机会平等、规则平等的市场准入原则要求，把军品市场准入纳入市场经济建设总体布局去思考谋划，真正树立“一体化发展”“开放式发展”“互利式发展”“共赢式发展”等新理念。充分借助市场在资源配置中的灵活性、竞争性、激励性，通过构建科学合理的市场准入制度，在制定负面清单基础上，引领优势民营企业依法进入军品科研生产市场，形成“开放、竞争、共享”的发展格局。健全完善研发融合机制。在保密的前提下，适当放宽政府和军队实行的保护政策，打破原有军事技术研发单一主体的垄断局面，落实资质认证、许可证发放等制度，形成国家和军队科研院所、地方和军队院校、国有企业和民营企业共同参加的多元化趋势。健全完善技术引导机制。通过招标采购等方式鼓励民用企业参与装备科研生产，引导和鼓励掌握创新技术的民营企业进入国防领域，并给予政策、资金、技术、服务保障，不断推动军民两用技术创新，促进军事技术与民用技术、军工产业与民用产业、军事需求与商业需求的融合与协调转化，加快军事技术装备的更新、升级，实现低成本、高效益、可持续发展。

3.3.2 全面引入风险管理制度，建立全风险管理体系。搭建军民融合风险防控平台，全面强化军工集团、民营企业和对口部门的相关对接信息，引入智能分析和决策机制，全面降低信息不对称风险和信用违约风险；对接政策性、开发性和商业性金融的风险评估系统，加强定向调控，防止金融功能异化；尝试采用金融沙盒监管，缩小创新金融产品的风险范围，系统降低风险。

建立跨域风险联动机制，扩大信用风险评估的数据和信息范围，提高智能分析和决策的有效性，提升全域风险防控能力；建立跨国风险联动机制，以一带一路为突破口，将国际法规纳入平台信息，增强国际化监管能力。加强军民融合发展国际化数据库建设，实时反映和及时调整军民融合发展国际化有关政策和活动。

着力加强安全情报信息收集研判，建立安全风险预案体系和风险评估监测预警，强化安全审查和监管制度建设，加强安全危机管控等；对国防科研和生产应实施保密分级制，对于那些经过论证不需要保密或者可以降密及做密级分解的，要尽量放开。要根据武器装备发展、国家安全的需要及技术更新换代等情况，动态调整保密事项和密级。

3.3.3 集聚“塔尖”勢能，推进差异化、结构化和生态化发展。集聚技术“塔尖”势能，把握好关键技术和未来技术走向，确定重点发展方向，全力推动相关技术的快速、优质发展。

集聚产业“塔尖”势能，打破军民融合的“磨砂门”“弹簧门”和“挤压门”，引入一批、锻造一批、创建一批军民融合产业集团，做好军民融合产业链的强链、增链、补链工作，全面形成军民融合产业生态系统。

3.3.4 打造协同创新平台，建立协同一体化发展系统。院校支撑、政府支持、市场主导、企业推动的，多层次、宽领域的合作创新平台。加强“政-产-学-研-企”链条的构建和优化，以学术合力、研究合力、技术合力和产品合力重构协同创新生态，建立协同一体化发展系统。

3.3.5 完善投融资体制机制，充分发挥资本杠杆势能。加强军工企业资产证券化的顶层设计，从宏观和微观层面进一步完善军工企业资产证券化的相关法律法规，增强政策的指导性和可操作性。重点在于四个方面：明确研制生产的市场交易规则，包括可进入市场的主体资格、交易标的物、交易流程等；建立军工企业资产并购评估审批制度，除按市场规则运作外，针对军工上市公司间的并购重组，增加政府行业主管部门的评估环节，就是否妨碍军工行业竞争、影响国防安全及国家利益等出具评估意见；严格保密管理，赋予军工企业在涉及国家秘密、国防安全等方面享受信息披露豁免权；在军工上市公司中推行“金股”制度，通过“金股”赋予政府一定的特殊权利，加强对军工企业的管控，包括对公司章程修改的决定权、规定董事会成员的任职资格、对其他投资者持股比例的限制等。

借助资本市场平台优化军工资产配置。以军工企业股份改造为基础，以上市公司为平台，推进军工企业资产的集中与整合，包括军工资产规模化和专业化的集中与整合。推动同行业、同类型军工企业资产的集中，以提高军工企业的规模化效益，在航天航空领域、防务装备领域打造一批超大型的、具有国际化竞争力的军工企业集团；推进军工企业，尤其是中小型军工企业的专业化重组与整合，走“专、精、特、尖”的发展道路，以提升军工企业的专业化能力和水平。

建设地方性军民融合发展基金，根据不同类别和项目需求设立相关子基金。拓展资本市场渠道，打开多元化、多层次资本端口对接军民融合服务体系。创新军民融合资本产品，建立产品交易平台和金融超市等定制化交易载体，全面铺设和优化军民融合资产证券化路径。

3.3.6 完善开放共赢机制，建立国际化军民融合发展生态体系。把军民融合发展国际化纳入国家总体安全战略的整体设计之中，统筹和谋划军民融合发展国际化战略目标、战略任务、战略方向、战略重点、战略路径、战略举措等等，健全和完善军民融合发展国际化的体制机制和政策制度。

潜心打造军民融合国际化发展的技术支撑，稳步推动军民融合向海外利益攸关区、“一带一路”沿线国家、海上战略通道等境外空间拓展延伸。熟悉国际规则、提升海外运筹能力。利用国内最早走出去的一批能源、资源、基建、运输、金融、通信企业的力量，深入开展军民融合的国际合作，着力开辟军民融合发展的国际空间。打造高端国际军民融合交流合作平台，打造军民融合对外交流窗口。

（第一作者为国家发改委国际合作中心研究员、执行总监；第二作者为华夏金标〈北京〉国际投资咨询有限公司副总裁）