民族地区“美丽乡村”建设：内涵提出、指标构建和对策分析①

房旭平 郑浩 白雪冰 王珊 杜帅

摘 要：民族地区“美丽乡村”建设是“美丽中国”建设在民族地区的重要组成部分，是民族地区全面建成小康社会的关键环节，是民族地区乡村振兴战略的核心目标，是解决民族地区人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的有效途径。因此有必要对民族地区“美丽乡村”建设的概念进行深入剖析，对其标准和指标进行梳理。本文提出了“美丽乡村”的内蒙古模式，并提出了民族地区“美丽乡村”建设的对策和建议。

关键词：民族地区 “美丽乡村” 内蒙古模式 新农村建设

中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）01（c）-050-03

全面建成小康社会离不开“美丽中国”的建设，“美丽中国”的建设离不开“美丽乡村”的建设，“美丽乡村”是“美丽中国”的重要基础；是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要奠基点；是生态文明建设和社会主义新农村建设的重要组成部分，在社会主义现代化建设中具有突出的战略地位和长远意义。从提出建设社会主义新农村，构建“美丽乡村”；到提出建设“美丽中国”，建设生态文明在内的“五位一体”社会主义建设总布局；再到党的十九大报告明确提出：新时期中国社会主要矛盾已经 变成人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。反映了中国农村建设由较低层级供需矛盾向中高层级供需矛盾的转变，从“数量短缺型”供需矛盾向“优质不足型”的供需矛盾转变。

民族地区所在的五个民族自治区和少数省份的民族自治地方，地处生态文明建设的核心区和新农村建设的重点区，承载着重要的生态、经济、政治、文化和社会等重要功能，并且存在其独有的特殊性。在社会主义现代化和新型城镇化建设的进程中，民族地区乡村的资源问题和环境问题日益突出，制约着民族地区乡村可持续发展能力的提升，进而影响到了全国的生态安全和可持续发展。新时期乡村振兴战略要求民族地区需要在实践经验的基础上，根据地区现实和基础，创新民族地区“美丽乡村”建设新标准和新路径，从而构建人与自然、人与人、人与社会等多方面和谐共存且可持续的民族地区“美丽乡村”。

1 民族地区建设“美丽乡村”的内涵

1.1 民族地区建设“美丽乡村”的特殊性

（1）资源丰富但生态薄弱。民族自治五省区以及少数省的自治地方所在的民族地区是各种自然资源的分布区和集中区，资源丰富且发展潜力巨大，随着“西部大开发”战略的持续展开，西部民族地区发展速度在全国范围内位居前列，但短期内仍难解决农业占主导、工业污染严重和科技创新水平低下的现状，以牺牲生态环境为代价的发展方式普遍存在，缺乏生态反馈机制和生态补偿机制，生态环境建设财政支出短缺等这些问题也严重引发了民族地区乡村建设的环境污染和生态破坏，导致民族地区乡村环境指数水平不断下降，制约了民族地区乡村生态文明建设水平的提高。

（2）民族文化多元。民族地区乡村是大量少数民族的聚居区，民族数量众多，民族文化资源丰富，民族文化特色浓郁，分布着众多传统村落、传统民居、古树名木及古建筑等历史文化遗迹遗存，物质文化遗产和非物质文化遗产数量繁多。民族地区的乡村文化具有鲜明的民族意义、历史意义以及文化意义，所以在民族地区“美丽乡村”建设中，尊重和保护民族文化，沿袭和传承民族生活习惯，发展民族文化产业尤为重要，而不简单是千篇一律，从而破坏民族地区乡村的多元化存在。

（3）基础落后但可塑性强。民族地区乡村基础设施受地形和气候影响供给难度大导致的民族地区乡村基础设施建设落后，与东部沿海地区差距较大。产业依赖导致的产业结构不合理，城乡发展差距大，基本公共服务均等化水平低等严重制约了民族地区乡村的发展。另外，民族地区乡村建设极易被改造，基本公共服务和基础设施的供给与投入基本不受现存设施的影响，可塑性强。

1.2 概念的提出

2014年，国家标准委员会发布《美丽乡村建设指南》，确定了“美丽乡村”的内涵：“规划布局科学、村容整洁、生产发展、乡风文明、管理民主，且宜居、宜业的可持续发展的乡村”（资料来源：《美丽乡村建设指南》，国家标准委员会，2014年）。

由此我们可以对民族地区“美丽乡村”建设进行概念的提出：民族地区“美丽乡村”是指在民族地区建设的具有民族特色的规划布局合理、乡村风貌体现民族风情、乡村发展促进民族融合、尊重和保留民族文化习惯、多民族民主管理、生態良好环境宜人的社会主义小康新农村。因此民族地区“美丽乡村”建设不仅要关注民族团结，民族发展和民族融合，还要关注生态发展和可持续发展以及民族特色和民族文化。

2 民族地区“美丽乡村”建设的指标体系构建

标准化是“美丽乡村”建设的核心创新驱动力，指标体系是“美丽乡村”建设标准的具体化表现。浙江省在总结安吉经验的基础上于2014年4月发布《美丽乡村建设规范》，提出全国首套“美丽乡村”建设标准指标体系。随后，全国性的“美丽乡村”标准化指标创建和创新模式建设广泛开展。

虽然在2014年12月，国家标准委员会出台国家层面的“美丽乡村”建设标准《美丽乡村建设指南》，对全国性的宏观层面上的“美丽乡村”建设制定了标准内容与参考指标，但其内容偏向于生态视角且标准宽泛，对西部民族地区的针对性和靶向瞄准性不强。当前我国现有的“美丽乡村”建设的标准体系中，尚未有与民族地区“美丽乡村”系统性建设相关的区域建设标准，特别是涉及农村牧区领域的标准少。由于地区差异大，中西部大部分地区在“美丽乡村”建设过程中需要差异化的标准予以指导和引领。迫切需要在民族地区层面上制定有关“美丽乡村”系统性建设的指标和标准。

通过收集各地区“美丽乡村”建设评价指标体系的相关文献，收集多位专家学者的评价指标体系和国家、各省（市）公布的美丽乡村建设指导意见中评价指标，结合民族地区“美丽乡村”实际发展基础、发展潜力和建设背景等特点，构建出包括乡村文化、乡村建设、生态环境、经济发展、公共服务和基层管理等6个二级指标的指标评价体系，考虑到各项指标基础数据获取的可靠性、简明性、典型性、方便性和普适性等特征，最终选择了民族文化遗产保护、乡村民族文化产业规模等27项三级具体指标，如表1所示。

3 民族地区“美丽乡村”建设内蒙古模式

3.1 基础设施方面：“十个全覆盖”模式

农牧民公平共享改革发展成果的两个瓶颈是基础设施薄弱和公共服务水平低下。地方政府在GDP政绩考核指标下，关注地区经济增长速度的快速提升和居民收入水平数字化的增加，而忽视培育农村牧区基础设施建设和可持续发展能力的提升，造成基本公共服务均等化水平不断下降，农村牧区在基础设施、医疗、社会保障以及文化教育等这些基本方面与城市越来越不均等，农牧区居民的幸福感和获得感不断下降。仅农村牧区自身的力量来完善和弥补这些差距，很难完成民族地区全面建成小康社会的地区任务。“十个全覆盖”民生工程是通过政府的“二次分配”来发挥促进共同富裕的职能，在具体的实践路径上侧重解决农村牧区“发展能力贫困”问题。

2014年7月，内蒙古自治区政府经过对地区实情的调研、分析通过《关于推进农牧区“十个全覆盖”工程实施方案》，提出基本公共服务农村牧区定向供给具体方法。以“8337” （8337是指2013年3月19日内蒙古自治区党委书记王君在自治区贯彻全国两会精神大会指出的对内蒙古自治区发展进行系统阐述时提出的发展思路。概括起来就是：“八个建成”“三个着力”“三个更加注重”“七个重点工作”。）为发展指导思路、基本公共服务均等化为政策目标，立足统筹化、一体化，制定10个深入覆盖式的基本公共服务工程，基础设施包括9项内容，主要涉及危房、饮水、道路、用电、通讯、校舍、卫生室、文化室和超市环节：危房改造工程；安全饮水工程；街巷硬化工程；电力村村通和农网改造工程；村村通广播电视和通讯工程；校舍建设及安全改造工程；标准化卫生室建设工程；文化室建设工程；便民连锁超市工程，基本公共服务包括1项内容：农村牧区常驻人口养老医疗低保等社会保障工程。

据内蒙古统计局数据显示，“十个全覆盖”工程累计投入886亿元，实现了11850个行政村全覆盖，基本解决了8868个嘎查村（行政村）不通水泥路，6000多个嘎查村没有便利的生活设施和娱乐设施，180万农牧民没有安全健康的饮用水，157万农牧民生活在国家贫困线以下，52万户农民生活在危房里等众多具体民生问题。

3.2 服务提供方面：流动公共服务模式

“流动公共服务”是基于中国边疆地区和广大农村牧区地广人稀的实际，以及上述地区公共服务需求、公共服务供给等客观情况，各地区依托不同载体（例如流动警务室、流动医院、流动图书馆），让各类公共服务流动起来，主动上门为服务对象提供各类公共服务的一种方式。流动公共服务是一种公共服务供给方式的创新。

流动公共服务的具体内容主要包括：流动警务室、流动图书馆和博物馆以及流动医院和流动小药箱等。内蒙古地域广阔、居民居住不聚集，导致警务室很难定点布局，所以在呼伦贝尔等牧区就产生了警务室警务小车，对草原牧民进行不定点的提供服务，保证草原的治安和安全。鄂尔多斯市农村牧区出现的各类文化车带着文化站的农牧业图书资料、农牧民培训资料、民族特色的文艺演出等文化公共物品巡回在本地村、嘎查和农牧民集中居住点开展文化服务。呼伦贝尔市创新发起“小药箱进牧户工程”，家庭小药箱分布于每一户牧民，箱内配备一些基本药物和针对慢性病患者的治疗药品，用于牧区牧民基本的卫生保健。牧区家庭签约医生上门服务创新出现，即家庭医生每半年左右整理补充一次小药箱，通过信息联络和上门服务，监督指导牧民合理用药和自我保健。

3.3 产业优化方面：“新农新牧”示范模式

内蒙古自治区首先按照城市吸纳、城镇集聚、中心村发展、自然村合并、空心村拆除、生态转移六个类型，将全区11159个嘎查村调整为6000个左右，优化嘎查村布局，为新农村新牧区建设创造科学、可靠的条件。以农牧民合作社及家庭农牧场、农牧区龙头企业和供销合作社为示范优化对象，对农牧区产业进行结构化改造、科学化布局和体系化组合，促进第一二三产业的融合。

（1）农牧民合作社和家庭农牧场基础示范。农村牧区各类经营主体在农畜产品加工、储存、运输、销售等二、三产业环节兴办农牧民合作社，鼓励家庭农牧场和农牧民合作社依托多种渠道开展农畜产品直销，培养农牧民合作社带头人、经营管理人员、技术人员和新型职业农牧民，鼓励大学生村官、高校毕业生和务工经商人员返乡创办农牧民合作社、兴办家庭农场、开展乡村旅游等经营活动。进行土地制度改革，推进农田、草牧场有序流转，鼓励引导资源要素向农牧民合作社和家庭农牧场集中。

（2）农牧区龙头企业发挥引领示范。涉农涉牧优势企业进行行业整合，企业品牌建设，打造全国性的农牧业品牌。发展农畜产品加工、流通、电子商务和农牧业生产社会化服务，建设标准化和规模化的原料生产基地，辐射带动农牧户扩大生产经营规模。龙头企业发展循环产业，加强产业链和供应链管理，提高产品附加值。发展连锁店、自营店、配送中心，健全农畜产品营销网络，改善了农畜产品贮藏、加工、运输和配送等冷链设施设备。垦地合作共建，示范带动农村牧区产业融合发展，构建现代农牧业经营体系。

（3）农牧区供销合作社综合服务示范。解决农牧业生产和消费的流通环节制约问题，促进供销合作社主导农村牧区流通综合服务与新型农牧业经营主体有效对接。新农村新牧区现代流通网络工程，产业链建设和供应链管理，形成了连锁化、规模化、品牌化经营服务新格局。农资仓储物流基础设施和区域配送中心的建设，完善了仓储、配送、分销及服务功能。嘎查村综合服务社和城乡社区综合服务中心（站）的推广，为城乡居民提供日用消费品、文体娱乐、养老幼教、就业培训等一站式服務。

4 民族地区“美丽乡村”建设的对策建议

4.1 创新民族地区乡村治理模式，进行特色总体规划

首先在工程和技术上，应利用乡村综合治理项目和模拟决策技术科学规划等科学手段引领民族地区乡村的思路转型和建设升级，创新民族地区乡村发展目标和发展定位。探索农牧民就地就业新方式、土地流转新政策、民族特色产业优化新布局与生态环境协调新出路等混合发展模式，制定民族地区新型美丽村镇建设总体规划和差别化战略，促进地区 基本公共服务供给和资源配置均等化。其次是生态环境上，推进农村环境污染治理机制创新。村镇建设、产业发展不能以牺牲生态环境为代价，健全民族地区乡村环境监管机构与监测体系，扭转民族地区乡村生态化境恶化的局面，严格环境保护奖惩机制，建立健全区域生态保护协同机制。

4.2 合理利用“一事一议”财政奖补制度，多渠道筹集建设资金

“一事一议”财政奖补制度是民族地区“美丽乡村”建设的重要推手。“一事一议”财政奖补制度一定程度上缓解了民族地区“美丽乡村”建设的资金财政问题，但还要避免出现偏重“美丽乡村”建设而忽视乡村居民基本生活条件和人居环境，实现以人为本的新农村建设。上级财政分配的“美丽乡村”建设“一事一议”奖补资金，用于對美丽乡村建设中的制度创新工程所需，避免用于一般性的硬件设施的建设，防止出现专项资金的浪费。还要多渠道吸引社会和企业的投资资金，实现民族地区“美丽乡村”建设与市场接轨，引导民族地区乡村的市场化发展。

4.3 设计民族地区“美丽乡村”建设标准，特色化、差异化建设

没有标准就没有优劣，民族地区“美丽乡村”建设要有标准蓝图。但不能千篇一律和一刀切，要处理好统一标准和尊重差异的关系。因地制宜选择“美丽乡村”建设的特色点，尊重差异保持民族和地域文化特色。保护具有民族特色的古村落，创新传承乡村非物质文化遗产项目，保留和发展优秀的乡村文化，摒弃同质化的建设标准裁剪、改造乡村的低级建设思路。

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①基金项目：本文受国家级大学生创新创业训练计划项目“十个全覆盖工程实施的公众满意度研究”（201610126023）。